II SA/Ke 531/24

II SA/Ke 531/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Renata Detka /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 66 ust. 2,
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi H. R., I. R. i D. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Kunowie z dnia 28 września 2023 r. Nr CI.662.2023 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części opisowej i graficznej w odniesieniu do działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], obręb [...] w P.; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy K. na rzecz H. R., I. R. i D. R. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 28 września 2023 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr CI.662.2023 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. obejmującego sołectwo Prawęcin.
Podstawę uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 15 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z uchwałą
nr LIII.336.2021 Rady Miejskiej w Kunowie z dnia 29 kwietnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kunów obejmującego sołectwo Prawęcin wraz ze zmianą tej uchwały podjętą uchwałą nr LXXXVII.562.2022 Rady Miejskiej w Kunowie z dnia 29 grudnia [...] r. o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta
i Gminy Kunów obejmującego sołectwo Prawęcin.
Skargę na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. R., H. R. i D. R. zarzucając "naruszenie interesu właścicieli i zaniżenie wartości nieruchomości
o numerach [...], [...] i [...] w miejscowości P., gm. K., powiat O. Ś..".
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części "Ustalenia szczegółowe planu Przeznaczenia terenów, zasady ich zabudowy
i zagospodarowania, parametry i wskaźniki kształtowania intensywności zabudowy" w § 30 ust. 1 oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazali, że są spadkobiercami B. R., który zakupił w 2004 r. od Skarbu Państwa działkę o nr [...]. W tym czasie stanowiła ona częściowo użytki gruntów ornych, użytki rolne zabudowane, pastwiska i lasy. Na działce znajdowały się również zabudowania składające się z budynku mieszkalnego oraz trzech budynków gospodarczych. Budynki uległy częściowemu spaleniu wskutek podpalenia w roku 2009.
Po śmierci B. R. w [...] r. gmina K. uchwaliła w [...] r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczyła działkę skarżących pod zalesienia – oznaczenie w planie [...] i [...] – działka nr [...] ZLd.3 – działka nr [...] i [...] – działka nr [...]. Jeszcze do 2015 r. skarżący otrzymywali za użytkowanie rolnicze na działce nr [...] dopłaty bezpośrednie
z ARiMR. Ponadto w 2007 r. B. R. występował do Urzędu Miasta i Gminy K. z prośbą o częściowe zwolnienie z podatku gruntowego na rok 2008. Gmina tworząc plan miała więc pełną świadomość, że jest on rolnikiem, że grunty działek nr [...] i [...] są w ten sposób wykorzystywane i co jest na tym terenie realizowane. W 2016 r. na działce nr [...] B. R. posadził, na gruntach oznaczonych jako rolne, sadzonki leszczyny – obecnie jest to okazały sad leszczynowy, który ze zdjęć satelitarnych może wyglądać jak las, jednak są to tereny "zakrzewione leszczyną". Stąd może wynikać omyłka użytkowania terenu. Ponadto zarówno I. R. jak
i H. R. są rolnikami, gdyż posiadają indywidualny numer rolniczy w ARiMR. H. R. zarejestrowany jest w KRUS.
Trudne jest dla skarżących do zrozumienia, dlaczego Gmina K. przeznaczyła te tereny do zalesienia. Jednym z argumentów, który usłyszeli, było to, że część sąsiednich właścicieli działek wystąpiła o dopłaty do zalesień tego terenu. Nikt z Urzędu Gminy w sprawie przeznaczenia działek nie kontaktował się ze skarżącymi. Gmina tworząc plan nie wzięła pod uwagę, że Starostwo Powiatowe
w O. Ś. w 2018 r. przeprowadziło modernizację ewidencji gruntów i budynków w miejscowościach gminy K., w tym w Prawęcinie. Powyższa analiza/modernizacja użytków nie zmieniła przeznaczenia gruntów znajdujących się na działkach nr [...] i [...].
W ocenie skarżących, w sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności planu, gdyż jest on niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K.. W Studium na działce nr [...] zaznaczone są RM czyli tereny zabudowy zagrodowej na obszarach otwartych, a na działkach nr [...] oznaczone są tereny R – tereny rolnicze. Plan zagospodarowania pomimo, że na działce nr [...] znajdują się zabudowania rolnicze, przeznacza ją pod zalesienie. Podobnie z działką nr [...] czyli tereny oznaczone jako [...] i działką nr [...] – tereny oznaczone jako [...]
Skarżący podnieśli, że ich prawa własności poprzez przeznaczenie działek pod zalesienie zostały naruszone, gdyż pozbawia się ich w ten sposób m.in. dochodu, jako rolników, z produkcji rolnej na tych działkach.
Podobnie rzecz się ma w przypadku naruszenia ich prawa własności dotyczącego wykorzystania gruntu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] pod zabudowę zagrodową (rolniczą) lub agroturystykę. Wobec tego uważają, że wysoce niesprawiedliwe jest, że zakupiono od Skarbu Państwa działkę z gruntami przeznaczonymi pod zabudowę oraz grunty rolne, a teraz uniemożliwiono wykorzystać to poprzez zaskarżoną uchwałę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz
o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci 4 szt. wniosków skarżącego do projektu planu ogólnego gminy z 31 lipca [...] r. na okoliczność, że skarżący dopiero po uchwaleniu skarżonego planu złożyli wnioski o zmianę aktu planistycznego, zaś odkąd na terenie gminy K. obowiązują miejscowe plany (dla ich działek zmiana przeznaczenia nie uległa zmianie), nigdy takiego wniosku nie złożyli i nie zabiegali o przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie pod zabudowę.
W uzasadnieniu organ podniósł, że stawiane zarzuty nie mogą doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz wyjaśnił, że H. R. 31 lipca [...] r. złożył odrębne wnioski do projektu planu ogólnego gminy dla działek nr ewid.[...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] ze wskazaniem na przeznaczenie tych nieruchomości pod użytkowanie rolnicze, w tym dopuszczenie zabudowy siedliskowej i agroturystycznej i są to jedyne dokumenty w sprawie zmiany/uchwalenia aktu planistycznego złożone przez skarżącego. Nikt nigdy wcześniej nie wnioskował o ujęcie wskazanych działek pod tereny zabudowy zagrodowej w dokumentach planistycznych.
W latach [...] - [...] Gmina K. prowadziła procedurę zmiany Studium, która została przyjęta uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 30 marca [...] r. oraz przeszła proces weryfikacji Wojewody pod kątem oceny zgodności z przepisami. W zakresie działek nr ewid.[...], [...] i [...] nie naruszono zasad, trybu sporządzania i właściwości organów biorących udział
w procedurze tworzenia Studium. Ocena zgodności z przepisami prawa zakończyła się pozytywnie.
W tym samym okresie Gmina K. prowadziła jednocześnie procedurę zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Prawęcin, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta
z dnia 28 września [...] r. Przeznaczenie działek nr ewid.[...], [...] i [...] zostało ustalone jako tereny oznaczone symbolem ZLd.[...] ZLd.12 jako tereny dolesień oraz [...] jako tereny lasów. Uchwała została podjęta po stwierdzeniu, że nie naruszyła ustaleń Studium, uchwalonego uchwałą z 30 marca [...] r.
Uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych przeszła proces weryfikacji - Wojewoda zbadał zgodność dokumentu z ustaleniami Studium oraz z przepisami prawa - miejscowy plan wszedł w życie 20 października [...] r.
Przed uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Prawęcin, na wskazanym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 31 maja
2006 r., który wskazywał przeznaczenie nieruchomości w części jako tereny oznaczone symbolem N47RL - tereny dolesień oraz w części oznaczone symbolem N29ZL - tereny lasów, zatem wskutek zmiany miejscowego planu dla miejscowości P. przeznaczenie nieruchomości nr ewid.[...], [...] i [...] oraz ich wartość nie uległy zmianie.
Organ podkreślił, że dla działek skarżących od co najmniej 2004 r. nie wpłynął żaden wniosek o zmianę planu, uwaga do projektu studium, ani uwaga do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe dokumenty były wykładane do publicznego wglądu zgodnie z procedurą planistyczną, tj. projekty zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K., w siedzibie Urzędu, a ogłoszenie i obwieszczenie o udostępnieniu projektów pojawiło się na tablicach ogłoszeń Urzędu, tablicach ogłoszeń sołectw, w gazecie o zasięgu lokalnym, tj. Gazecie Ostrowieckiej. W czasie wyłożenia do publicznego wglądu były również zorganizowane dyskusje publiczne nad rozwiązaniami przyjętymi w ww. dokumentach i w tym okresie nikt nie złożył żadnych wniosków, czy uwag dotyczących przeznaczenia działek nr ewid.[...],[...] i [...].
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił:
1. Wartość nieruchomości nie została obniżona, ponieważ zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr ewid.[...], [...] i [...] znajdowały się na terenach oznaczonym symbolem N47RL - tereny dolesień oraz N29ZL - tereny lasów. Po uchwaleniu w [...] r. nowego miejscowego planu, przeznaczenie działek ponownie zostało ustalone jako tereny dolesień i tereny lasów (symbole ZLd.[...] ZLd.12 oraz [...]).
Ponadto miejscowy plan wskazuje kierunki rozwoju danego obszaru, więc do czasu realizacji ustaleń planu, teren może być użytkowany jak dotychczas - jeśli był faktycznie użytkowany rolniczo. Należy jednak zauważyć, że inwentaryzacja przeprowadzana na potrzeby procedur planistycznych potwierdziła, że na spornym terenie już wiele lat temu rozpoczął się proces renaturalizacji.
Skarżący wciąż odnoszą się w piśmie do klasoużytków wskazanych
w Ewidencji Gruntów i Budynków, co jest zupełnie odrębną sprawą, prowadzoną przez inny organ (Starostwo Powiatowe) i modernizacja EGiB realizowana jest poza procedurami planistycznymi.
2. Przeznaczenie nieruchomości nr ewid.[...] w miejscowym planie jako tereny dolesień i lasów jest zgodne z zapisami Studium, które zawierają się m. in. w części B - kierunki zagospodarowania przestrzennego, rozdział 3.2 pkt 1 Studium:
"Zasadniczy wzrost terenów osadniczych powinien polegać na dopełnieniu
i intensyfikacji istniejących układów oraz na dodawaniu terenów zainwestowanych bezpośrednio do granic istniejących terenów osadniczych. Niewskazane jest rozpraszanie nowej zabudowy poza skupione układy osadnicze (zwarte struktury funkcjonalno-przestrzenne). Na nowych terenach przyrost zabudowy powinien również mieć charakter sukcesywny (ciągły), a nie rozproszony." - w niniejszym przypadku, wskazanie zabudowy na działce nr ewid.[...] w miejscowym planie oznaczałoby rozlewanie się struktur funkcjonalno-przestrzennych i rozpraszanie zabudowy.
Dodatkowo w rozdziale 3.2 pkt 3 Studium stanowi:
"Za zgodne z ustaleniami Studium jest przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych bardziej rygorystycznych regulacji niż te, które zostały określone
w niniejszym dokumencie, w szczególności dotyczy to ustaleń odnoszących się do przeznaczenia terenów.";
Rozdział 3.2 Studium pkt 11:
"Wskazane w Studium tereny lasów wynikają z ustaleń Planu Urządzenia Lasu
i mogą być doprecyzowane i korygowane na etapie miejscowych planów." - takie skorygowanie miało miejsce właśnie na etapie sporządzania miejscowego planu dla sołectwa Prawęcin.
Wymienione wyżej zapisy potwierdzają, że ustalenia w miejscowym planie terenów dolesień oraz terenów lasów na wskazanych działkach są zasadne oraz zgodne ze Studium, co zostało zweryfikowane również przez Wojewodę Ś. podczas oceny zgodności procedury planistycznej i uchwały
z przepisami prawa.
Organ podkreślił, że wskazanie w Studium w granicach części działki [...] terenów zabudowy zagrodowej wynika z rozpoznanego stanu istniejącego - ruina zabudowy. Na etapie sporządzenia miejscowego planu analiza szczegółowa tego obszaru wykazała, że działka posiada ograniczenia możliwości zabudowy w związku z terenami o niekorzystnych warunkach ekofizjograficznych /znaczne spadki terenu/ oraz trudnymi warunkami możliwości skomunikowania tego terenu i dostępu do dróg publicznych. Nie bez znaczenia stał się też fakt, że nieruchomość na etapie sporządzenia miejscowego planu była zaniedbana, niezamieszkała, a zabudowa była w stanie ruiny. Ponadto działka nr ewid.[...] znajduje się w większym obszarze Natura 2000, co dodatkowo wymaga szczególnych zapisów i ochrony siedlisk oraz istniejącego ekosystemu przyrodniczego. Przeznaczenie w miejscowym planie działki nr ewid.[...] pod teren zalesień jest wynikiem określenia właściwych kierunków przekształceń przestrzennych jakie rozpoznano. Brak wniosków w zakresie przeznaczenia tej działki pod teren zabudowy zagrodowej na etapie zmiany Studium
i miejscowego planu w znacznym stopniu przyczynił się do kontynuacji kierunków przekształceń w dokumentach planistycznych postępującego już w terenie procesu renaturalizacji. Brak w bliskim i dalszym otoczeniu terenów zabudowy nie predysponował do rozwoju zarówno sieci osadniczej jak i kontynuacji siedlisk ludzkich na tym obszarze. Zgodność ze Studium zawiera się również
w dopuszczeniu w opracowywanych planach miejscowych ustaleń wynikających
z rozpoznanego stanu istniejącego lub zauważonych kierunków przekształceń, a taka sytuacja ma miejsce na przedmiotowym obszarze. Studium wskazuje kierunki polityki przestrzennej samorządu i nie może być przekładane na skalę miejscowego planu w trybie "jeden do jednego".
W ocenie organu, skarżący nie zgłaszali wniosków przy poprzednich procedurach planistycznych, więc ich interes prawny i uprawnienie nie zostały naruszone. Unieważnienie w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewid.[...], [...] i [...] nie spowoduje zmiany przeznaczenia nieruchomości, ponieważ wówczas, zgodnie z miejscowym planem
z 2006 r., działki znów będą znajdować się na terenach lasów oraz na terenach dolesień. Zgodnie z prawem miejscowym gminy K., działki nr ewid.[...], [...]
i [...] nigdy nie były działkami budowlanymi i to też zostało powtórzone w skarżonym miejscowym planie.
W odpowiedzi na postanowienie Sądu podjęte na rozprawie, która odbyła się 22 stycznia [...] r. (k. 103 akt sądowych), organ przedstawił wyciągi z mapy, stanowiącej załącznik nr [...] do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej
w K. z dnia 30 marca [...] r., z naniesionymi działkami skarżących oznaczonymi numerami [...], [...] i [...] i zaznaczonymi konturami użytków gruntowych i klas bonitacyjnych (k. 107 – 113).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobowiązany był do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna. Jak stanowi bowiem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z [...] r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przepisem szczególnym, o jakim mowa wyżej, jest art. 101 ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst ustawy - t.j. Dz.U.
z [...] r. poz. 1465), na którym oparto skargę. Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jak wynika ze złożonych przez skarżących wypisu z ksiąg wieczystych oraz kopii wypisu z Aktu poświadczenia dziedziczenia, I. R., H. R.
i D. R. są aktualnie współwłaścicielami działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...] położonych w Prawęcinie (k. 70 – 90 akt sądowych).
W księgach wieczystych przeznaczenie tych działek określone zostało następująco: działka nr [...] – grunty rolne zabudowane (k. 78), działki nr [...] – grunt orny, działka rolna z zabudowaniami, las i grunt leśny, pastwisko (k. 86). Skarżący przedłożyli również trzy wydruki z geoportalu – "Informacja o działce", wedle których:
- działka nr [...] o pow. 3,4291 ha zaklasyfikowana została jako: Br-RIIIb (0,0544 ha), LsIV (0,7725 ha), PsIV (0,1611 ha), PsVI (0,0542 ha), RIIIb (0,8390 ha), RIVa (1,2090 ha) RIVb (0,2805 ha) i S-RIIIB (0,0584 ha) - k. 17,
- działka nr [...] o pow. 0,22 ha to: PsV (0,10 ha), RIVb (0,06 ha) i RV (0,06 ha) – k. 18
- działka nr [...] o pow. 1,74 ha zawiera klasoużytki: LsIV (0,02 ha), RII
(1,16 ha), RIIIa (0,21 ha) i RIVa (0,35 ha) – k. 19.
Z załącznika graficznego nr [...] do zaskarżonej uchwały (zwanej dalej także Planem Miejscowym lub Planem) wynika, że:
- działkę nr [...] przeznaczono na tereny dolesień oznaczone symbolami ZLd.[...] ZLd.12 i [...] oraz tereny lasów – [...],
- działkę nr [...] przeznaczono na tereny dolesień – [...] oraz częściowo pod drogę publiczną klasy zbiorczej – [...],
- część działki nr [...], objętej zaskarżoną uchwałą, przeznaczono na tereny dolesień (ZLd.3) oraz tereny gruntów ornych oraz upraw (R.8); w pozostałym zakresie obowiązują dla tej działki inne ustalenia planistyczne, niebędące przedmiotem kontroli w tej sprawie.
Zdaniem Sądu, interes prawny skarżących został przez postanowienia Planu naruszony, gdyż na znaczącym obszarze ich działek organ planistyczny zaprojektował tereny dolesień oraz lasów, co w sposób oczywisty ogranicza sposób wykonywania przez współwłaścicieli prawa własności w stosunku do tych nieruchomości. Podkreślenia również wymaga, że od daty uchwalenia poprzedniego planu miejscowego (uchwałą Nr LVII/387/06 Rady Miejskiej w Kunowie z dnia 31 maja 2006 r.), którego ustalenia zmienione zostały zaskarżoną uchwałą, Gmina uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kunów (uchwała Nr XC.604.202330 z 30 marca 2023 r.). Aktualnie kontrolowany Plan Miejscowy zawiera postanowienia, których celem było dostosowanie do tego właśnie Studium, a przez to stworzenie nowego stanu prawnego kształtującego sposób wykonywania własności. Wejście w życie zaskarżonej uchwały z dniem 20 października 2023 r. (Dz.Urz. Woj. Św. 2023.3926) oznacza, że poprzedni plan miejscowy przestał obowiązywać w zakresie objętym zmianą, co postanowił sam lokalny prawodawca w § 32, zgodnie z którym uchwalenie niniejszego planu w granicach jego opracowania, uchyla ustalenia pierwotnego planu, o jakim mowa w § 2 pkt 19, a więc planu zmienionego zaskarżoną uchwałą. Stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę, że w razie stwierdzenia nieważności części uchwały z dnia 28 września 2023 r. działki skarżących zgodnie z miejscowym planem z 2006 r. "znów będą się znajdować się na terenach lasów oraz na terenach zalesień" pozostaje w sprzeczności
z przywołanym wyżej, obowiązującym § 32 zaskarżonej uchwały.
Warto także podkreślić, że obowiązujący poprzednio na tym terenie plan miejscowy, uchwalony został w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kunów uchwalone uchwałą Rady Miejskiej w Kunowie nr IX/69/98 z dnia 10 grudnia 1998 r., ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr XLVII/324/05 z dnia 28 października 2005 r. (por. treść uchwały z 31 maja 2006 r., opublikowanej w Dz.Urz.Woj.Święt. z 2006 r. Nr 181, poz. 2124 ze zm.). Jest to zatem akt planistyczny bazujący na ustaleniach innego Studium, które Gmina Kunów postanowiła zmienić przyjmując uchwałę z 30 marca 2023 r. W konsekwencji, jak powiedziano już wyżej, zaskarżony Plan Miejscowy stworzył nowy stan prawny w zakresie przeznaczenia działek skarżących, nawet jeżeli w poprzednich rozwiązaniach planistycznych działki te przeznaczone były na dolesienia lub lasy.
Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, podnoszony przez organ argument, że uchwała objęta skargą nie zmienia przeznaczenia działek nr [...] i [...], gdyż
w pierwotnym planie było ono określone w taki sam sposób, nie może mieć wpływu na naruszenie tą uchwałą interesu prawnego skarżących i w konsekwencji na ocenę jej zgodności z prawem.
Naruszenie interesu prawnego skarżących nie powoduje jednak automatycznie uwzględnienia wniesionej przez nich skargi. Istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu
z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących otwiera natomiast drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i zbadania - w ramach kontroli sądowoadministracyjnej – czy
w toku procedury planistycznej i w trakcie samego aktu uchwalania planu doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego; stwierdzenie powyższego nakłada bowiem na sąd obowiązek uwzględnienia skargi (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.) ustawodawca zdecydował o dokonaniu zasadniczych zmian w ustawie z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa weszła w życie 24 września 2023 r., a więc przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały, jednak z mocy art. 66 ust. 2 tej ustawy, do spraw dotyczących opracowania i uchwalania aktów planowania przestrzennego albo ich zmian, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), w brzmieniu dotychczasowym, a więc obowiązującym przed 24 września 2023 r. (t.j. Dz. U.
z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Art. 9 ust. 4 tej ustawy stanowi zaś, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2024 r., II OSK 1640/23, "Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę." (wyrok dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Jak wynika z treści Studium, lokalny prawodawca ustanowił szczególne zasady dotyczące zalesień, zwłaszcza obszarów rolniczych o wysokiej klasie bonitacyjnej.
W części A "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" na str. 70
w punkcie "2.13.4 Zalecenia" i na str. 71 – w punkcie "2.14 Rolnicza przestrzeń produkcyjna" wskazano, że "Biorąc pod uwagę wysoką jakość gleb oraz dobre warunki dla rolnictwa niewskazane jest zalesianie obszarów gminy
o wysokim potencjale rolniczym". "Wiodącą funkcją na terenie gminy Kunów jest rolnictwo oparte na sektorze prywatnym (48% terenu zajmują użytki rolne). Sprzyjające warunki glebowo-klimatyczne powodują, że gmina jest rozwinięta rolniczo i posiada dobre warunki do rozwoju warzywnictwa i sadownictwa. Bogactwem ekonomicznym są bardzo dobrej jakości gleby oraz znaczny potencjał rolniczy (...)". "Większość powierzchni gruntów zaliczonych do klas bonitacyjnych I-III podlega szczególnej ochronie prawnej przed wyłączeniem jej z użytkowania rolnego, a kolejne podlegają ochronie warunkowej – zaliczone do klas bonitacyjnych IV. Grunty najsłabsze (klasy VI) kwalifikuje się przede wszystkim do zalesiania, zaś grunty słabe (V klasy), znajdujące się na pograniczu klasy VI, powinny być zalesiane ze względu na małą produktywność i dużą podatność na degradację.".
W części B "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w pkt. 3.2 określającym "Ogólne zasady i standardy zagospodarowania przestrzennego" dopuszczono "prowadzenie dolesień w obszarach oznaczonych
w Studium symbolem R na warunkach wskazanych w dziale ZASADY OCHRONY TERENÓW LEŚNYCH, ZADRZEWIEŃ i polityka zalesieniowa oraz zgodnie
z przepisami odrębnym, w tym z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie przyrody, w tym respektowanie ograniczeń wynikających z ochrony obszarów Natura 2000. Obszary te zostaną wskazane na etapie opracowania miejscowych planów." (pkt 10 – str. 14). "Za zgodne ze Studium uznaje się wprowadzenie w miejscowych planach zalesień dla terenów gruntów bonitacji klasy V i niższych, które nie zostały wyznaczone pod ten cel w niniejszym Studium, z jednoczesnym zachowaniem ustaleń powyższego pktu 10" (pkt 18, str. 14). W opisie poszczególnych terenów funkcjonalnych Tereny rolnicze (otwarte, upraw polowych, łąk, zadrzewień
i zakrzewień, pastwisk i sadów) oznaczone zostały symbolem R. Jako funkcję podstawową wskazano rolnictwo intensywne ze znacznym udziałem gospodarki polowej. Jako funkcję uzupełniającą przewidziano m.in.: tereny istniejącej zieleni nieurządzonej (łęgowej, łąk, pastwisk, sadów, zadrzewień, zakrzewień itd.), utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu istniejących łąk i pastwisk oraz ochrona przed zainwestowaniem i degradacją sanitarną (str. 32).
W punkcie 4.8.2 Studium (str. 40-41) wyznaczono zasady polityki zalesieniowej, która odbywać się będzie m.in. poprzez:
- prowadzenie zalesień i zwiększenie wskaźnika lesistości w rejonach występowania słabych i bardzo słabych gleb oraz w rejonach dolin rzecznych poza obszarami zagrożenia powodziowego, gdzie uprawa rolnicza jest znacznie utrudniona w celu zabezpieczenia gleb przed erozją wodną i powietrzną,
- zwiększanie areału gruntów leśnych powinno w szczególności dotyczyć terenów przyległych do istniejących kompleksów leśnych i gruntów Lz, V i VI klas bonitacyjnych oraz gruntów IV klasy bonitacyjnej, jeśli areał przeznaczony do zalesienia nie przekracza 10 arów lub jest gruntem zdegradowanym,
- grunty klas I-III mogą być zalesiane wyjątkowo w przypadkach bardzo małych, wydłużonych enklaw, położonych w uciążliwej szachownicy z gruntami leśnymi o szerokości do 30 m (2-krotna wysokość drzew) oraz grunty o nachyleniu powyżej 25%.
Jak wynika zatem z ustaleń Studium, Gmina położyła szczególny nacisk na ochronę gruntów rolnych, precyzyjnie wskazując zasady, wedle których mogą być one zalesiane. Zasadą jest pozostawienie gruntów rolnych w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu. Zalesiane mogą być grunty klasy V i VI w zasadzie bez ograniczeń, co do gruntów klasy IV i najwyższych klas bonitacyjnych (I –III)
w Studium nie wyłączono wprawdzie możliwości ich zalesienia, jednak określono warunki, które muszą zostać spełnione, aby zalesianie tego rodzaju gruntów rolnych w planie miejscowym nie naruszało ustaleń Studium.
Zgodnie z załącznikiem graficznym do Studium, działka nr [...] położona jest na terenach rolniczych (R), a w północnej części tej działki znajduje się teren zabudowy zagrodowej na obszarach otwartych (RM). Ponadto działka znajduje się
w obszarach Chronionego Krajobrazu Doliny Kamiennej i Natura 2000 Wzgórza Kunowskie PLH 260039, na terenie zwartego kompleksu zieleni i obszaru prawdopodobieństwa występowania osuwisk. Z dodatkowej dokumentacji przedłożonej przez organ w wykonaniu zobowiązania Sądu wynika, że zdecydowaną większość powierzchni tej działki tworzą grunty klasy RIIIb oraz RIVa i RIVb. Grunty tej klasy, wedle postanowień Studium powinny być zalesiane wyjątkowo, na zasadach wskazanych w polityce zalesieniowej. Jeśli chodzi o grunty IV klasy bonitacyjnej na działce nr [...], zajmujące 1,4895 ha, to ich areał przekracza 10 arów, a z akt planistycznych nie wynika, aby był to grunt zdegradowany. Co do gruntów klasy III (0,9518 ha), to nie tworzą one wydłużonych enklaw, położonych w uciążliwej szachownicy z gruntami leśnymi o szerokości do 30 m (2-krotna wysokość drzew). Dokumentacja planistyczna nie wskazuje również, aby grunty te miały nachylenie większe niż 25%. Sam fakt, że działka nr [...] położona jest – wedle ustaleń Studium - na obszarze prawdopodobieństwa występowania osuwisk nie dowodzi, że w tym przypadku grunt, zakwalifikowany do III klasy bonitacyjnej, ma nachylenie predysponujące go do zalesienia, a jeżeli taka sytuacja zachodzi, powinna wynikać
z dokumentacji planistycznej. W samym Studium przewidziano dla tego obszaru przeznaczenie rolne, co oznacza, że nachylenie terenu nie stanowiło przeszkody do zaliczenia terenu działki nr [...] do terenów rolniczych.
Także organ w odpowiedzi na skargę nie wskazał, aby grunty klasy IV i III na działce nr [...] spełniały określone w Studium warunki, aby można je było zalesić. Wprawdzie znajdują się tu również pastwiska (PsVI i PsIV) oraz Las (LsIV), jednak zajmują one niewielki obszar w stosunku do całej powierzchni działki wynoszącej 3,4291 ha. Dlatego, w ocenie Sądu, przeznaczenie działki nr [...] w zdecydowanej większości pod dolesienie, zwłaszcza gruntów III i IV klasy bonitacyjnej, narusza ustalenia Studium.
Przywołane w odpowiedzi na skargę ustalenia rozdziału 3.2 pkt 11 części B Studium ("Wskazane w Studium tereny lasów wynikają z ustaleń Planu Urządzenia Lasu i mogą być doprecyzowane i korygowane na etapie miejscowych planów") nie mają w tym przypadku zastosowania, gdyż tereny działek skarżących nie zostały oznaczone w Studium jako las (ZL), lecz jako tereny rolnicze.
Przeznaczenie w Planie pod dolesienie terenu oznaczonego w Studium symbolem RM (tereny zabudowy zagrodowej na obszarach otwartych) na działce nr [...], należy ocenić jako sprzeczne ze Studium, które nie przewiduje w ogóle możliwości zalesienia terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową. Argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę nie są przekonujące, zwłaszcza gdy powołują się na zachodzący proces renaturalizacji, ujawniony dopiero na podstawie szczegółowej analizy przeprowadzonej na etapie sporządzania Planu. Przypomnieć należy, że pomiędzy uchwaleniem Studium, które określało ten teren jako zabudowę zagrodową, a podjęciem zaskarżonej uchwały upłynęło zaledwie pół roku. W tym czasie nie zaszły żadne istotne zmiany na gruncie. Już w czasie uchwalania Studium istniały w tym miejscu ruiny budynków, a mimo to Gmina nie znalazła przeciwskazań, aby obszar ten przeznaczyć w Studium pod zabudowę zagrodową. Analizując treść odpowiedzi na skargę trudno się oprzeć wrażeniu, że w istocie, głównym powodem przeznaczenia działki nr [...] pod zalesienie i zlikwidowanie terenu RM wyznaczonego w Studium, był brak złożenia stosownych wniosków przez właścicieli tej działki. Bierność współwłaścicieli w toku procedury planistycznej nie jest jednak okolicznością, która decydowałaby o oddaleniu skargi, zwłaszcza gdy dochodzi do naruszenia obiektywnego porządku prawnego w trakcie procedury planistycznej,
a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Bez względu na to, czy właściciele gruntów objętych ustaleniami planu miejscowego składają wnioski w zakresie określenia konkretnego przeznaczenia ich działek, czy też pozostają bierni, organ planistyczny obowiązany jest przestrzegać prawa przy uchwaleniu planu miejscowego, a zwłaszcza zasady określonej w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Na ocenę sprzeczności ze Studium tych ustaleń Planu, które przeznaczają pod dolesienie teren oznaczony w Studium jako RM, nie może mieć także znaczenia okoliczność, że działka nr [...] była niezamieszkała, zaniedbana i posiadała trudne warunki komunikacyjne. Jak powiedziano już wyżej, sytuacja taka niewątpliwie istniała już w dacie uchwalenia Studium i to na tym etapie powinny być wprowadzone zmiany w zakresie jej przeznaczenia, jeśli Gmina uznawała je za stosowne.
Przytoczone przez organ ustalenia rozdziału 3.2 pkt 1 części B Studium, dotyczące wzrostu terenów osadniczych, określają przede wszystkim kierunki zagospodarowania przestrzennego polegające na wyznaczaniu nowych terenów pod zabudowę, a nie obszarów już przeznaczonych w Studium pod zabudowę zagrodową, tak jak w tym przypadku.
Stwierdzenie przez Sąd naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy również działki nr [...], która w Studium, w części objętej zaskarżonym Planem, położona jest na terenie rolniczym oznaczonym symbolem R. Na działce tej znajdują się grunty klasy II, IIIa i IVa (k. [...] akt sądowych). Wprawdzie przeznaczenie tej działki
w Planie określone zostało w większości jako tereny gruntów ornych oraz upraw (R.8), co należy uznać za zgodne ze Studium, to jednak obszar dolesień – [...], obejmujący ponad [...] jej powierzchni, znajduje się na gruntach klasy III i IV (k. 111). Także i w tym przypadku nie zostały spełnione szczególne warunki pozwalające na takie przeznaczenie tych gruntów, przewidziane w polityce zalesieniowej określonej w Studium.
Sąd dostrzega jednocześnie, że wprawdzie działki nr [...] nie znajdują się na wyznaczonych w Studium obszarach zwartych kompleksów gleb chronionych klasy I-III, jednak z treści Studium nie wynika, aby polityka zalesieniowa dotyczyła wyłącznie tych obszarów. Mowa jest w niej bowiem o warunkach zalesiania wszystkich gruntów rolnych.
Postanowienie zawarte w rozdziale 3.2 pkt 3 części B Studium, na które powołuje się organ, dotyczące uznania za zgodne ze Studium przyjęcia w planach miejscowych bardziej rygorystycznych regulacji niż te, które zostały określone w tym dokumencie, nie może uzasadniać uchwalenia w Planie rozwiązań sprzecznych
z kierunkami i zasadami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium. Postanowienie to dozwala na elastyczne przenoszenie ustaleń Studium do Planu Miejscowego, ale nie oznacza dowolności w interpretowaniu kierunków wyznaczonych w Studium. Dlatego nie ma znaczenia dla przyjętej przez Sąd oceny, zaprezentowanej wyżej,
Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia ustaleń Studium co do działki nr [...], na której znajdują się grunty klasy V i w niewielkiej części klasy IV (k. 108). Areał przeznaczony do zalesienia na gruncie klasy RIVb nie przekracza 10 arów (grunt klasy bonitacyjnej IV ma pow. 0, 06 ha), a zatem takie przeznaczenie przewidziane w Planie należy ocenić jako zgodne ze Studium i w tej części skarga podlegała oddaleniu.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę w zakresie, w jakim dotyczyła ona działek oznaczonych numerami [...] i [...]
z uwagi na naruszenie przez organ planistyczny Gminy K. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisowej i graficznej
w odniesieniu do tych działek (pkt I sentencji wyroku).
Co do działki nr [...] skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II).
Orzeczenie o kosztach (pkt III sentencji) oparte zostało na art. 200 zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi.