II SA/Ke 53/24

II SA/Ke 53/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2008/24 - Wyrok NSA z 2024-10-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151a par. 2, art. 64a-e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. B. i R. S. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą [...] S.C. R. S. P. B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 grudnia 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 20 grudnia 2023 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika R. G. - M. od decyzji z 24 października 2023 r., wydanej w postępowaniu wznowieniowym, którą Starosta Konecki odmówił uchylenia własnej decyzji z 8 czerwca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - spółce N. S.C. P. B., R. S. - pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych na projekcie zagospodarowania jako: BM1, BM2, BM3, BM4, dwulokalowych, w zabudowie szeregowej, z instalacjami: wod-kan., c.o., elektryczną i gazową na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] położonej w K., po uwzględnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 3 maja 2023 r., II SA/Ke 235/23, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pełnomocnik R. G. - M. i M. M. pismem, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Końskich 7 grudnia 2020 r. wniósł o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją Starosty Koneckiego oraz o uchylenie tej decyzji. Jako przyczynę wznowienia postępowania pełnomocnik wskazał przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 8 czerwca 2020 r.
Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 24 czerwca 2022 r. uchylił w całości postanowienie Starosty Koneckiego z 23 grudnia 2020 r., którym organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Starosta Konecki, działając na wniosek R. G. - M. postanowieniem z 12 września 2022 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z 8 czerwca 2020 r., a następnie przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, po czym decyzją z 19 grudnia 2022 r. odmówił uchylenia własnej decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 151 § 1 kpa. W toku wznowionego postępowania ustalono bowiem, że nieruchomość wnioskującej - działka nr [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar ten zamyka się w całości na terenie nieruchomości nr [...], a tym samym wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony.
Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 15 lutego 2023 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, lecz z przyczyn innych niż w niej wskazano. Wojewoda ocenił, że właścicielom działki nr [...], przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 8 czerwca 2020 r. Uznał jednak, że w postępowaniu wznowieniowym zostałaby wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - projekt budowlany inwestycji zostałby zatwierdzony i inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych, w zabudowie szeregowej, z instalacjami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - wyrokiem z 30 maja 2023 r. uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego oraz decyzję Starosty Koneckiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro Wojewoda Świętokrzyski, w przedmiocie uznania właścicieli działki nr [...] za stronę zajął stanowisko odmienne niż Starosta Konecki to zobowiązany był do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sąd dodał, że składając wniosek o wznowienie postępowania skarżąca wskazała na konieczność odmowy udzielenia pozwolenia na budowę projektowanego budynku z uwagi na zacienienie nieruchomości sąsiadujących, a po drugie na sprzeczność inwestycji z regulacjami m.p.z.p. Sąd uznał, że kwestia zacieniania i nasłonecznienia budynku nie została wyjaśniona należycie oraz, że oceniając zgodność projektu zagospodarowania działki przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu niedopuszczalnym jest oparcie się na zapatrywaniu wyrażonym w tym zakresie przez GINB, a następnie przez WSA w Warszawie, ponieważ oceny te zapadły w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc zgodność projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu oceniana była w innym trybie. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu "stwierdzenie, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy otwiera drogę do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty, w tym w szczególności w zakresie kwestii podnoszonych przez stronę, która tego udziału została pozbawiona".
Rozpoznając sprawę ponownie Starosta Konecki odmówił uchylenia własnej decyzji. Organ stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu zawiera się w działce nr [...], a tym samym działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W konsekwencji powyższego właścicielowi działki nr [...] nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ustalenie to organ oparł na okoliczności, że obszar oddziaływania obiektu został ustalony w projekcie budowlanym na stronie 19, gdzie wskazano, że zamyka się w granicy działki inwestora. Organ też - na podstawie własnych ustaleń – podał, że projekt budowlany inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, że właścicielom działki nr [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 8 czerwca 2020 r. Odnosząc się do tej kwestii organ zwrócił uwagę, że istotne znaczenie dla ustalenia przymiotu strony postępowania ma pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji zauważył, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny bowiem być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z 22 września 2022 r. II OSK 2425/19).
Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta Konecki dokonał sprawdzenia projektu budowlanego, opierając się na ustaleniach własnych. Uznał, że inwestycja na działce nr [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu i nie narusza obowiązujących przepisów i na tej podstawie stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji na działce nr [...] mieści się w granicach tej działki.
Wojewoda Świętokrzyski odmiennie ocenił, że właścicielom działki nr [...], przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 8 czerwca 2020 r. Zaznaczył, że sytuując miejsca postojowe dla 8 pojazdów na działce nr [...], z uwagi na § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należało uwzględnić położenie granicy między działkami nr [...] i nr [...] oraz usytuowanie obiektów na działce nr [...]. Natomiast usytuowanie działki nr [...] przy tak zwanym "sięgaczu", to jest ślepej drodze zakończonej miejscem do zawracania, stanowiącej dojazd do kilku działek, w tym do działki inwestora, oraz usytuowanie drogi dojazdowej do miejsc postojowych przy granicy z działką nr [...], wskazało na uznanie właścicieli tej działki za stronę postępowania z uwagi na tak zwane immisje bezpośrednie. WSA w Kielcach w wyroku z 3 maja 2023 r. nie zakwestionował tego stanowiska.
Biorąc powyższe pod uwagę, mając na względzie art. 7 i 8 kpa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych chroniące szeroko pojęty interes inwestora, a także dwuinstancyjność postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną. Wojewoda podkreślił, że rozpatrując ponownie sprawę organ powinien uznać R. G. — M. za stronę postępowania i przeprowadzić postępowanie wznowieniowe.
W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji P. B., R. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą N. S.C. R. S. P. B., domagając się jej uchylenia, zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu rozstrzygnięcia Starosty Koneckiego z 24 października 2023 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy nie wymagał wyjaśnienia jako ustalony prawidłowo.
W uzasadnieniu sprzeciwu, jego autor podał, że organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone oraz jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zamiast tego stwierdził, że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa, gdyż organ ten powinien był przyznać R. G.-M. przymiot strony.
Wnoszący sprzeciw zaznaczył, że o ile organ nie jest obowiązany do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu postępowania, to konieczne jest określenie konkretnych rozwiązań, które mają na celu ułatwienie organowi I instancji wydania poprawnej i zgodnej z przepisami decyzji. W niniejszej sprawie, jako że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia, mamy do czynienia z dwuetapowym jej rozpoznaniem. Zaskarżona decyzja odnosi się do kwestii oceny przesłanki wznowieniowej, od której zasadniczo zależy podstawa proceduralna wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Nie sposób jednak pominąć, że negatywna ocena decyzji organu I instancji skutkująca jej uchyleniem, sprowadza się do oceny faktów oraz wykładni przepisów prawa materialnego, która jedynie pośrednio ma wpływ na ewentualne naruszenie przepisów postępowania, lecz jedynie warunkowo, ponieważ wyłącznie w sytuacji w której ustalenia poczynione przez organ I instancji rzeczywiście były błędne. Ponadto szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, może zostać uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy, w tym techniczno-budowlane, zawierające regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowalnych od innych obiektów i granic nieruchomości. Z kolei interes prawny będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu prawo do uczestnictwa w charakterze strony postępowania. Organ I instancji oceniając krąg stron wziął pod uwagę wszystkie te elementy, co zostało wyczerpująco opisane w uzasadnieniu decyzji z 24 października 2023 r. Biorąc pod uwagę powyższe, abstrahując od braku ziszczenia się przesłanek zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa, nieprawidłowe i bezzasadne jest sformułowanie stanowiska, zgodnie z którym bezsprzecznie R. G.-M. powinna być uznana za stronę postępowania, przy czym wyłącznie w sytuacji przychylenia się do stanowiska Wojewody Świętokrzyskiego w tym zakresie zasadnym byłoby uznanie, że mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania.
Podsumowując, zaskarżona decyzja stanowi nieuprawnioną polemikę sprowadzającą się do ustalenia, jaki był obszar oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę, oraz czy nieruchomość o nr [...] się w tym obszarze znajduje. Od tego bowiem zależy ustalenie, czy organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, czy nie. Organ nie powołał się na zaniechanie wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jedynie ustalił, że pomimo poczynienia wyjaśnień, wyczerpująco uzasadniona konkluzja jest inna, niż konkluzja organu II instancji, która ponadto jest wynikiem analizy poczynionej przy rozpoznawaniu decyzji Starosty Koneckiego z 24 października 2023 r., a przy okazji innego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie.
Autor sprzeciwu także dodał, że Wojewoda wskazuje, że organ I instancji nieprawidłowo ocenił stan faktyczny oraz dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących obszaru oddziaływania, a zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie wskazał przy tym żadnych przepisów postępowania, które miały być w jego ocenie naruszone przez organ I instancji, a także nie opisał zakresu sprawy, który wymaga poczynienia dodatkowych wyjaśnień przez organ I instancji, lecz jedynie uznał że wnioski z nich wynikające są nieprawidłowe. Nie sposób uznać, że stanowcze stwierdzenie, że ustalenia organu I instancji są błędne, przy jednoczesnym szczegółowym określeniu, jakie być powinny, stanowi przesłankę do zastosowania instytucji z art. 138 § 2 kpa.
Zdaniem strony skarżącej, gdyby organ II instancji miał zastrzeżenia do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, to powinien uzupełnić to postępowania na podstawie art. 136 kpa, z czego jednak nie skorzystał. Natomiast w treści zaskarżonej decyzji nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, lecz narzucił własne stanowisko uznając je za wyłącznie słuszne.
Ponadto, mając świadomość wielokrotnie podnoszonego w orzecznictwie poglądu, że organy II instancji zobowiązane są do stosowania art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, w sprzeciwie wskazano, że niniejsza sprawa nie może być przez pryzmat tego poglądu oceniana. Nie jest bowiem zasadne przyjęcie założenia, że R. G. - M. w ogóle jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, przy czym pomimo tego nie ulega wątpliwości, że brała udział w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z 24 października 2023 r. jako wnioskodawczyni w postępowaniu o wznowienie i nie jest zasadnym w takim stanie rzeczy uznanie, że została jako taka pozbawiona prawa do rozpoznania sprawy administracyjnej w dwóch instancjach.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego uregulowana została w przepisach art. 64a - 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.1634 t.j.- dalej p.p.s.a.). W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. decyzji, którą organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie) - skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W świetle powyższych przepisów kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność udziału strony w postępowaniu przeprowadzonym przez organy obu instancji. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.
W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do pierwszego ze wskazanych wyroków, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42).
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że wniesiony od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 15 lutego 2023 r. sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył bowiem przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Ze względu na wznowieniowy tryb postępowania, w którym doszło do wydania zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w pierwszej fazie, organ który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).
Wznowione postępowanie może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję:
1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo
2) uchylającą decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo
3) stwierdzającą, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 12 września 2022 r. jako podstawę wznowienia postępowania przyjął zgodnie z żądaniem strony przesłankę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., t. j. to, że wnioskująca o wznowienie R. G.-M. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 149 § 2 k.p.a. Starosta Konecki uznał, że podstawa ta w rzeczywistości nie wystąpiła, ponieważ działka wnioskującej o wznowienie nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr [...], gdyż oddziaływanie tej inwestycji zamyka się w jej granicach, co zostało ustalone w projekcie zagospodarowania terenu przedstawionym do zatwierdzenia.
Organ II instancji natomiast wydał decyzję kasacyjną, uznając odmiennie niż organ I instancji, a podobnie, jak Wojewoda Świętokrzyski przy poprzednim rozpoznaniu sprawy decyzją z 15 lutego 2023 r., że właścicielom działki nr [...], tj. między innymi R. G.-M., przysługiwał przymiot strony, gdyż właściciele nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, mają interes prawny w sprawdzeniu, czy rzeczywiście nie naruszono przepisów, przy czym istnienie tego interesu prawnego nie zależy od tego, czy inwestycja będzie przekraczała normy wynikające z odpowiednich przepisów, lecz czy będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Wojewoda wskazał ponadto, że z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia ws. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że w sprawie należało uwzględnić położenie granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz obiektów na działce nr [...], a usytuowanie tej działki przy tzw. sięgaczu wskazuje na immisje bezpośrednie.
Odnosząc się do takich motywów zaskarżonej decyzji kasacyjnej, w kontekście ograniczonej przez treść art. 64e p.p.s.a. kognicji sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy przyjąć, że kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., a zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego przekracza zakres możliwości zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a.
Zasadniczym powodem wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. było odmienna, niż zaprezentowana przez organ I instancji ocena posiadania przez R. G.-M. przymiotu strony przeprowadzonego w sprawie postępowania zakończonego decyzją Starosty Koneckiego z 8 czerwca 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów budowlanych. O ile bowiem organ I instancji konsekwentnie w toku całego postępowania wywodził, że R. G.-M. stroną tamtego postępowania, a przez to również drugiej fazy postępowania wznowieniowego zainicjowanego między innymi przez R. G.-M., nie mogła być, co determinowało zapadłe w dniu 24 października 2023 r. rozstrzygnięcie Starosty Koneckiego polegające na odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania, własnej decyzji z 8 czerwca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów budowlanych właśnie z powodu uznania, że wnioskująca o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miała jednak przymiotu strony, to organ II instancji powtórzył wyrażany już przy poprzednim rozpoznaniu sprawy i niezakwestionowany też w wyroku WSA w Kielcach z 30 maja 2023 r., II SA/Ke 235/23 pogląd, że R. G.-M. przymiot strony jednak przysługiwał, przez co odmienny pogląd Starosty Koneckiego był wadliwy, podobnie jak odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji z 8 czerwca 2020 r. z tego głównie powodu. Powyższej oceny motywów wydania przez Starostę Koneckiego decyzji z 24 października 2023 r. nie może zmienić to, że organ ten jednak zawiadamiał R. G.-M. o podejmowanych czynnościach, sprawdził spełnienie przez przedstawiony do zatwierdzenia projekt wymagań, o jakich mowa w art. 35 prawa budowlanego i stwierdził jego zgodność z prawem. Skoro bowiem organ I instancji ostatecznie uznał, że R. G.-M. stroną jest, to przechodzenie do drugiego etapu postępowania wznowieniowego i ocenianie przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego i sprawy co do istoty było nieprawidłowe, a jego przeprowadzenie było obarczone wadliwością polegającą na tym, że organ I instancji nie traktował w istocie R. G.-M. jako strony. Skoro tak, to Starosta Konecki nie mógł skutecznie, niejako z "ostrożności procesowej" przeprowadzić zgodnego z prawem drugiego etapu postępowania wznowieniowego. Wyników takiego postępowania nie można więc uwzględnić.
W dalszym ciągu należy wyjaśnić, że odmienne, niż organu I instancji, zapatrywanie organu II na kwestię posiadania przez R. G.-M. przymiotu strony, nie mogło być przedmiotem materialnoprawnej, wiążącej oceny Sądu w niniejszej sprawie, ze względu na wyjaśniony wyżej, ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 64a i n. p.p.s.a., a także wynikły ze specyfiki postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym na skutek sprzeciwu, brak udziału innych niż wnoszący sprzeciw i organ, stron postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dokonanie przez sąd administracyjny materialnoprawnej oceny poglądu wyrażonego w sprawie przez organ II instancji, pozbawiłoby podmioty mające interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a nie mogące brać udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, możliwości kwestionowania oceny prawnej na temat wykładni prawa materialnego oraz wskazań co do dalszego postępowania przyjętych przez sąd administracyjny, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18 i z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19).
Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że zaprezentowany przez Wojewodę pogląd na temat konieczności uznania R. G.-M. za stronę mającą interes prawny i prawo udziału jako strona przy sprawdzeniu, czy rzeczywiście w sprawie zachowano obowiązujące przepisy prawa - nie mógł być poddany merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Takiej kontroli z tego samego powodu nie mogły być również poddane będące podstawą poglądu Wojewody twierdzenia, że R. G.-M. jest właścicielką nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, bo wynika to między innymi z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia ws. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez co w sprawie należało uwzględnić położenie granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz obiektów na działce nr [...], a usytuowanie tej działki przy tzw. sięgaczu wskazuje na immisje bezpośrednie.
Równocześnie powyższa konstatacja wskazuje, że - wbrew zarzutowi sprzeciwu - organ II instancji w istocie wskazał naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji, a co najmniej, że takie naruszenia, determinujące zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. możliwość wydania decyzji kasacyjnej, rzeczywiście miały miejsce. Za takie naruszenia należy bowiem uznać przede wszystkim stwierdzenie, że organ I instancji przeprowadził drugi etap postępowania wznowieniowego, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. mimo uznania, że wnioskująca o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. R. G. –M. nie ma przymiotu strony. Zasadnie też Wojewoda wskazał na definicję obszaru oddziaływania obiektu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego i o wynikającej z wykładni tego przepisu zaprezentowanej m. in. w wyroku NSA z 29 sierpnia 2022 r., II OSK 2701/19 potrzebie wyjaśnienia w sprawie, czy projektowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w szczególności na nieruchomość R. G.-M., co nie jest uzależnione od tego, czy inwestycja ta będzie powodowała przekroczenie jakichś norm technicznych w zakresie tego oddziaływania.
Naruszeniem przepisów postępowania jest również zaniechanie przez organ I instancji ustaleń na temat położenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz obiektów na działce nr [...], w kontekście brzmienia przepisu § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia ws. warunków technicznych, a także ustaleń dotyczących usytuowania tej działki przy tzw. sięgaczu, co zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego wskazuje na tak zwane immisje bezpośrednie.
Przedstawione naruszenia przepisów postępowania popełnione przez organ I instancji wskazują na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuję drugą przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a. przesłankę wydania decyzji kasacyjnej. Przeprowadzenie bowiem postępowania wyjaśniającego z udziałem R. G.-M., jako strony i dokonanie stosownych ustaleń przez organ II instancji niewątpliwie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, przez co nie było również możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego przez ten organ w trybie art. 136 § 1 K.p.a.
Nie jest również zasadny zarzut braku wskazania przez organ II instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, skoro Wojewoda stwierdził w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że rozpatrując sprawę ponownie organ powinien uznać R. G.-M. za stronę postępowania i przeprowadzić postępowanie wznowieniowe. Szczegółowe wskazania pod adresem Starosty Koneckiego da się natomiast wywieść ze stwierdzonych przez organ II instancji naruszeń przepisów postępowania polegających na nieuwzględnieniu w zatwierdzonym projekcie budowlanym usytuowania miejsc postojowych dla 8 pojazdów na działce nr [...] względem granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz obiektów na działce nr [...], a także na nieuwzględnieniu usytuowania działki nr [...] przy tzw. sięgaczu, t.j. ślepej drodze zakończonej miejscem do zawracania, stanowiącej dojazd do kilku działek, w tym do działki inwestora, co ma, w ocenie organu II instancji wskazywać na tzw. immisje bezpośrednie.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.