II SA/KE 528/05

II SA/Ke 528/05 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2006-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.145 par.1 pkt c, art.200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
art.3 ust.1
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.8, art.9, art.64 par.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Sygnatura akt: II SA/Ke 528/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant: ref. stażysta Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie: przyznania płatności bezpośrednich I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A.S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] przyznającą skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 5699,05 zł.
W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, iż A.S. dnia 26 maja 2004 r. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Zadeklarował powierzchnię 14 działek kwalifikujących się do objęcia płatnościami (o powierzchni powyżej 0,1 ha każda ), wykorzystywanych w celu rolniczym - wynoszącą 27,07 ha. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, płatność przyznaje się na wniosek producenta rolnego, co oznacza, że iż organ wydający decyzję związany jest bezpośrednio zakresem żądania przedmiotowego wniosku, a rozstrzygnięcie w sprawie wydawane jest w oparciu o zgromadzone we wniosku dane określające zakres tego żądania. A.S. złożył wniosek o przyznanie płatności na formularzu określonym w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i potwierdził tym samym, że znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich. Ponieważ we wniosku tym nie została wypełniona kolumna 5 w sekcji VIII "oznaczenie wykorzystywania działek rolnych" organ uznał, że A.S. nie złożył wniosku o przyznanie płatności uzupełniających do powierzchni upraw. Płatności bezpośrednie do gruntów rolnych obejmują bowiem jednolitą płatność obszarową i płatność uzupełniającą do powierzchni upraw. Producent rolny wypełnia zaś stosowne miejsca we wniosku w zależności od tego, o co się ubiega - o przyznanie płatności jednolitej czy również płatności uzupełniających. Z lektury ogólnodostępnej instrukcji wypełniania wniosku
o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wynika, że wypełnienie kolumny 5 w sekcji VIII nie jest obowiązkowe i tym samym nie wpisanie do niej litery C ( dla chmielu ) lub R ( dla innych roślin ) oznacza, że producent rolny nie występuje o płatność uzupełniającą. Pominięcie wypełnienia tej kolumny organ nie uznał zatem za uchybienie wymogom formalnym, a co za tym idzie nie znajdują zastosowania przesłanki uzasadniające wezwanie producenta rolnego do usunięcia braków formalnych wniosku. W tym stanie rzeczy przyznanie A.S. jednolitej płatności obszarowej, bez uwzględnienia płatności uzupełniających, jest zasadne i zgodne z żądaniem samej strony.
Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A.S. zarzucając, że "cały proces wypełniania (wniosku) był konsultowany i nadzorowany przez pracownika" organu I instancji, który po sprawdzeniu nie stwierdził żadnych błędów. Skarżący podniósł także, że otrzymał zapewnienie, że wniosek został wypełniony prawidłowo. Miał zatem zaufanie do pracowników Biura Powiatowego ARiMR w S. i wierzył, że jego wniosek zostanie rozpatrzony. Dopiero później okazało się, że w sekcji VIII wniosku nie została wpisana litera R w kolumnie 5, wskutek czego nie została mu przyznana płatność uzupełniająca i poniósł "dotkliwą stratę finansową w wysokości około 5,5 tysiąca". Podnosząc powyższe A.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo podniósł, że skarżący uczestniczył spotkaniu, podczas którego prowadzono instruktaż wypełniania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a ponadto miał dostęp do instrukcji wypełniania wniosku, która wskazuje, iż w przypadku gdy producent rolny nie ubiega się o przyznanie płatności uzupełniających, pozostawia pole w kolumnie 5 sekcji VIII puste.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że
w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że
w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r.
o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), sprawa o przyznanie takich płatności jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, a inicjatywa wszczęcia postępowania zależy od samego zainteresowanego. Z faktu, iż załatwienie tego rodzaju sprawy wymaga wydania decyzji administracyjnej wynika, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o przyznanie płatności obowiązują reguły i zasady zawarte
w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa zgodnie z art. 61 § 1 kpa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Jeśli charakter wniesionego podania budzi wątpliwości, organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, kierując przy tym się zasadą wyrażoną w art. 9 kpa.
Wypełniając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004r., A.S. wskazał działki rolne, których zarówno powierzchnia, jak i rodzaj uprawy (jęczmień i pszenica) kwalifikowały do przyznania płatności uzupełniających. Stosownie bowiem do treści art. 2 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, warunkiem uzyskania płatności uzupełniających do powierzchni uprawy chmielu i innych roślin, jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Zgodnie zaś z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi ( Dz.U. nr 65, poz. 596), zboża uprawiane w plonie głównym objęte zostały płatnościami uzupełniającymi. Bezspornie zatem skarżącemu płatność taka przysługiwała, jednak organ o niej nie orzekł przyjmując, że strona o jej przyznanie nie wniosła.
Jak wynika tymczasem z treści odwołania, jakie A.S. złożył od decyzji organu I-szej instancji, niewypełnienie przez niego kolumny 5 w dziale VIII wniosku, nie było celowym zamierzeniem, lecz skutkiem błędu. Trudno zresztą przyjąć, aby wnioskodawca świadomie pozostawił tę rubrykę bez wypełnienia, pozbawiając się tym samym należnej mu kwoty tytułem płatności uzupełniających. Takie zachowanie osoby uprawnionej nie byłoby racjonalne
oraz pozostawałoby w sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania
i doświadczenia życiowego, co winno zrodzić w organie wątpliwości co do zakresu zgłoszonego żądania, rozstrzygnięte w trybie art. 64 § 2 kpa.
Taki sposób postępowania narzuca organom administracji publicznej przepis art. 9 kpa, wedle którego winny one należycie i wyczerpująco informować strony
o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają także nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Sposób działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 9 kpa, jest
z kolei uszczegółowieniem ogólnej zasady postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy zobowiązane są do prowadzenia tego postępowania
w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną ( art. 8 kpa ).
Reguły zawarte w tych dwóch przepisach oznaczają, że organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki i działania mające na celu umożliwienie obywatelowi pełną realizację jego ustawowo zagwarantowanych praw, co objawia się między innymi obowiązkiem szczegółowej informacji o przepisach prawa, które mają lub mogą mieć zastosowanie w konkretnym przypadku.
Od realizacji obowiązków wyrażonych w powołanych wyżej przepisach, statuujących podstawowe zasady postępowania administracyjnego, organ nie może się uchylić treścią instrukcji, wedle której niewypełnienie kolumny 5
w dziale VIII wniosku oznacza, że wnioskodawca nie ubiega się o płatność uzupełniającą. Dokonanie interpretacji zakresu zgłoszonego żądania wyłącznie na podstawie instrukcji jest niedopuszczalne, albowiem stosownie do treści art. 6 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a zatem tych norm prawnych, które określone zostały jako źródła prawa. Stosownie do treści art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz prawo miejscowe. W procesie stosowania prawa organ nie może zatem skutecznie powoływać się na zasady opracowane w instrukcji, która jako akt nie ujęty w tym katalogu nie stanowi podstawy praw lub obowiązków stron w postępowaniu administracyjnym. Z istniejącego porządku prawnego wynika zatem, że postanowienia zawarte w instrukcji nie mogą wyłączać stosowania zasad i reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.
W świetle powyższych rozważań uznać należy, że rozpoznając wniosek A.S. organy zarówno I-szej jak i II instancji dopuściły się naruszenia zasad określonych w art. 8 i 9 kpa oraz obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 kpa. Ponieważ naruszenie prawa procesowego, o jakim mowa wyżej niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ).
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 200 ustawy.
Orzekając ponownie, organ I-szej instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygniecie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.