II SA/Ke 521/23

II SA/Ke 521/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 10 ust. 2a pkt 1, art. 61 ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 13 lipca 2023 r. znak: IR.I.7840.8.6.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 13 lipca 2023 r. znak: IR.I.7840.8.6.2023 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Pińczowskiego z 30 maja 2023 znak: AB.VI.6740.W.76.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 20 kwietnia 2023r. S. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Spółką") wniosła o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz o udzielenie pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej do 0,9 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr A, obręb ewidencyjny [...]. W załączeniu przedstawiono oświadczenie z 18 kwietnia 2023 r., wskazując że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2001 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."). Nieruchomość, na której planowane jest przedsięwzięcie, decyzją Starosty Pińczowskiego z 6 marca 2023 r. została uznana za klasę V gleboznawczą – w związku z czym, na podstawie ww. przepisu, dla instalacji o mocy 1000 kW ustawodawca przewidział wyłączenie obowiązywania regulacji dotyczących studium oraz miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej m.p.z.p.).
Decyzją z 30 maja 2023 r. Starosta Pińczowski, działając na podstawie przepisu art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy do 0,9 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr A, obręb ewidencyjny [...] – z uwagi na niezgodność z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. (zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kije, obszaru w granicach administracyjnych sołectwa Kije, zatwierdzona uchwałą Rady Gminy w Kijach nr XXIX/209/13 z 16 maja 2013 r.). Organ zakwalifikował przedmiotową inwestycję do obiektów produkcyjnych tworzących zabudowę produkcyjną, wskazując że zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, planowana inwestycja ma za zadanie wytwarzanie energii odnawialnej z energii słonecznej za pomocą paneli fotowoltaicznych i dostarczanie tej energii do sieci energetycznej SN 15 kV wskazanej w warunkach przyłączeniowych zakładu energetycznego, poprzez stację transformatorową. Projektowana elektrownia składa się m.in. z 1632 sztuk paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy 897,6 kWp, montowanych na stalowych konstrukcjach wsporczych, wraz z wykonaniem instalacji elektrycznej stałoprądowej i zmiennoprądowej, z zabudową modułów PV, inwerterów oraz kabli łączących poszczególne generatory słoneczne. Jak wskazano w projekcie głównym zadaniem inwestycji jest wytwarzanie energii elektrycznej o mocy do 0,9 MW. Z powyższego wynika, że przedmiotowa inwestycja stanowi obiekt produkcyjny, służący do produkcji (wytwarzania) energii elektrycznej i jej dalszej dystrybucji, jest nastawiona na produkcję i sprzedaż energii elektrycznej do zakładu energetycznego.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią § 17 ust. 2 części tekstowej m.p.z.p. w granicach zmiany planu zezwala się na lokalizację urządzeń infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych, służących produkcji energii. Skoro pojęcie "urządzeń infrastruktury" nie zostało zdefiniowane w m.p.z.p., brak jest też legalnej definicji tego pojęcia w przepisach ustawy, Starosta Pińczowski – opierając się na u.p.z.p. oraz na ustawie o gospodarce nieruchomościami, a także na słownikowej definicji ww. pojęcia – stwierdził, że infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Organ wskazał też na przepis § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), zaliczający wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej, zwracając przy tym uwagę że działka nr A położona jest na terenie oznaczonym symbolem 3R na rysunku m.p.z.p. – to jest na terenie przeznaczonym na cele rolnicze. A zatem teren zajęty pod budowę systemu fotowoltaicznego nastawionego na produkcję i zarazem dystrybucję energii elektrycznej powinien posiadać w obowiązującym m.p.z.p. walor terenu produkcyjnego lub walor terenu, w którym funkcja produkcyjna jest dopuszczona.
Starosta Pińczowski, odnosząc się do załączonego do wniosku oświadczenia Spółki, wyjaśnił że art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest przepisem normującym wyłącznie problematykę umieszczenia w studium zapisów o wyznaczeniu obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii i nie znajduje zastosowania do instytucji pozwolenia na budowę.
Wojewoda Świętokrzyski, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję na skutek rozpatrzenia odwołania Spółki, podzielił w całości stanowisko organu I instancji co do stwierdzonej niezgodności z m.p.z.p., wskazując że działka nr A leży w całości na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 3R, określonym w § 3 ust. 1 tego planu jako teren przeznaczony na cele rolne. W m.p.z.p. nie określono innego, dopuszczalnego przeznaczenia terenów R. Z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, że przedmiotowa inwestycja usytuowana została w południowej części ww. działki – na której zaprojektowano usytuowanie 1632 sztuk modułów fotowoltaicznych o jednakowej jednostkowej mocy wytwórczej 550 Wp, co daje łączną moc wytwórczą 897,6 kWp. Powierzchnia zabudowy przedmiotowej inwestycji wynosi 9964 m2, powierzchnia zajęta w rzucie przez panele fotowoltaiczne wynosi 3777 m2 (str. 11 projektu). Projektowana instalacja ma za zadanie wytwarzanie energii odnawialnej ze źródła, jakim jest energia słoneczna, za pomocą modułów fotowoltaicznych oraz przekazanie jej do istniejącej sieci elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV za pomocą wybudowanej infrastruktury (str. 10 projektu). Tym samym, przedłożony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest projektem obiektu służącego do wytwarzania energii elektrycznej, będącego elektrownią fotowoltaiczną. Z tych względów, jak słusznie stwierdził Starosta Pińczowski, obiekt ten stanowi zabudowę przemysłową. Powyższe potwierdza także przepis § 3 pkt 54 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w którym jest mowa o zabudowie przemysłowej, w tym o zabudowie systemami fotowoltaicznymi. Natomiast realizacja zabudowy przemysłowej nie jest przewidziana na terenach oznaczonych symbolem 3R na rysunku zmiany m.p.z.p.
Organ II instancji, odnosząc się do zarzutów odwołania, zastosował wykładnię językową norm planistycznych zawartych w przepisie § 17 ust. 2 zmiany m.p.z.p. o treści "W granicach zmiany planu zezwala się na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w zakresie instalacji fotowoltaicznych, służących produkcji energii". W tym zakresie wskazano, że autor planu określił "urządzenia infrastruktury technicznej w zakresie instalacji fotowoltaicznych" jako służące produkcji energii – a więc wspomagające tę produkcję, pomagające produkcji, będące na usługach produkcji. Natomiast autor planu nie zastosował tutaj określenia "służące do produkcji", co oznaczałoby służące do wytwarzania energii elektrycznej. W rezultacie przepis § 17 ust. 2 ustaleń zmiany m.pz.p. – jako niedotyczący obiektów produkujących energię elektryczną – nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ odwoławczy, opierając się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 14 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 514/21, stwierdził że z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy nie sposób przyjąć, by obiekt budowlany o powierzchni zabudowy 0,4 ha, służący produkcji energii elektrycznej, mieścił się w pojęciu "urządzeń infrastruktury", dopuszczonych do lokalizacji na całym obszarze zmiany planu. Ponadto, w § 14 m.p.z.p. Gminy Kije, przyjętego uchwałą nr XIV/123/04 Rady Gminy w Kijach z dnia 16 lipca 2004 r., wskazano tereny o przeznaczeniu podstawowym dla technicznej obsługi gminy, w tym na rysunku planu oznaczono symbolem EE miejsce dla obiektów energetycznych. Wymienione w § 14 obiekty służące technicznej obsłudze gminy nie są obiektami liniowymi. Zgodnie z § 50 ustaleń m.p.z.p. symbolem 1EE oznaczono główny punkt zasilający – GPZ, a symbolem 2EE – istniejący punkt zasilający dla PKP. Ponadto przepis § 50 stanowi o "sieciach" i "liniach", a więc o obiektach liniowych. W ustaleniach zawartych w § 2 ust. 3 lit. m zmiany m.p.z.p. – wprowadzonej w 2013 r. - symbolem EE oznaczono tereny przeznaczone na cele infrastruktury elektroenergetycznej. W § 8 zmiany m.p.z.p., określającym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, zezwolono na terenach 1EE i 2EE na roboty budowlane linii elektroenergetycznych i stacji transformatorowych oraz urządzeń i budynków związanych z obsługą infrastruktury elektroenergetycznej. Z kolei w uzasadnieniu do ww. uchwały nr XXIX/209/13 z 16 maja 2013 r. wskazano, że uchwalona zmiana miejscowego planu określiła zasady obsługi mieszkańców w zakresie obsługi w sieci infrastruktury technicznej, w tym możliwości wykorzystania odnawialnych źródeł energii.
Reasumując, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził – biorąc pod uwagę zastosowaną wykładnię językową ww. unormowań oraz okoliczność, że w m.p.z.p. wskazano tereny EE, przeznaczone do realizacji obiektów służących energetyce, ale niebędących sieciami i liniami, a także analizując cel wprowadzenia zmiany do planu – że elektrownia fotowoltaiczna, jako obiekt nieliniowy, nie jest "urządzeniem infrastruktury" w rozumieniu zapisów § 17 ust. 2 zmiany m.p.z.p.
Organ odwoławczy – szeroko przywołując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SA/Ke 514/21 i opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych – wskazał, że ustawodawca, określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami m.p.z.p., posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Tym samym argumentacja odwołującego, że brak jest w ustaleniach m.p.z.p. wyraźnego zakazu wznoszenia instalacji fotowoltaicznej, rozumianej jako elektrownia fotowoltaiczna, nie ma wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. Dodatkowo, zakwestionowano stwierdzenie pełnomocnika, że po realizacji inwestycji nie zmieni się przeznaczenie gruntu. Zabudowa terenu rolniczego panelami fotowoltaicznymi uniemożliwia bowiem wypas bydła czy hodowlę roślin. Jeśli chodzi zaś o brak projektu przyłącza, to okoliczność ta czyni projekt niekompletnym w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 1 ustawy, ponieważ nieprzyłączenie obiektu do sieci uniemożliwia funkcjonowanie zgodnie z przeznaczeniem. Nie miało to jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji, ponieważ jest to wada możliwa do usunięcia na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy. Natomiast Starosta Pińczowski zasadnie nie skorzystał z tego trybu w odniesieniu do stwierdzonej nieprawidłowości polegającej na braku zgodności projektów inwestycji z ustaleniami zmiany m.p.z.p., gdyż jest to wada nieusuwalna, przekreślająca możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:
1. przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w rezultacie ustalenie, że na skutek planowanej inwestycji dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntu, a ponadto planowana inwestycja jest sprzeczna z m.p.z.p. – podczas gdy plan ten nie przewiduje zakazu realizacji instalacji fotowoltaicznych na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę;
2. przepisów prawa materialnego, a to:
a. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niezgodność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującym na terenie inwestycji m.p.z.p. – podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie jest niezgodna z tym planem;
b. art. 33 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że z uwagi na brak w dokumentacji projektowej przyłącza elektroenergetycznego wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmuje całego zamierzenia inwestycyjnego – podczas gdy budowa takiego przyłącza nie wymaga pozwolenia na budowę, a dla przedmiotowego projektu instalacji fotowoltaicznej przedstawiono warunki przyłączeniowe wydane przez przedsiębiorstwo energetyczne, z których wynika, że obiekt ma możliwość przyłączenia do sieci w celu oddawania wytworzonej energii.
W uzasadnieniu zakwestionowano przyjętą przez organ II instancji wykładnię językową – dokonaną w sposób nie dość, że niezrozumiały (trudno w zasadzie stwierdzić, by wskazane pojęcia czymkolwiek różniły się od siebie w sposób, który zasugerowano w decyzji), to dodatkowo w oderwaniu od wykładni celowościowej i systemowej. Autorzy m.p.z.p. nie mogli zdroworozsądkowo przewidzieć, że istnieje różnica pomiędzy infrastrukturą "służącą produkcji energii" a "służącą do produkcji energii". W czasie uchwalania m.p.z.p. w 2004 r., jak i jego zmiany w 2013 r. nie istniały jeszcze w Polsce elektrownie fotowoltaiczne. Historycznie rzecz ujmując, władający Gminą Kije z pewnością nie mogli więc nawet w dniu 16 maja 2013 r. przewidywać, że regulują kwestię rozbudowy elektrowni fotowoltaicznych, skoro nie było to znane ani powszechnie stosowane rozwiązanie. Nie było więc celem ani intencją autorów planu, której należy poszukiwać zgodnie z regułami wykładni celowościowej, zakazanie realizacji elektrowni fotowoltaicznych na terenie objętym m.p.z.p. Z kolei wykładnia systemowa nie pozwala na ustalenie, że przytoczony fragment § 17 ust. 2 m.p.z.p. nie koresponduje z żadnym innym jego postanowieniem, które wskazywałoby na tak dalece idące rozróżnienie ww. pojęć. Wprost przeciwnie, w m.p.z.p. nie zawarto żadnych postanowień ograniczających zabudowę terenów 3R ani odnoszących się do zakazu realizacji instalacji fotowoltaicznych z podziałem na instalacje "służące produkcji" oraz "służące do produkcji". Dodatkowo skarżąca zauważyła, że sam Wójt Gminy Kije w zaświadczeniu z 26 czerwca 2013 r. (wydanym na cele projektowe związane z przedmiotową instalacją już po ogłoszeniu ww. uchwały 21 czerwca 2013 r.) o przeznaczeniu nieruchomości w m.p.z.p. wskazał, że m.in. dla przedmiotowej działki: "zezwala się na lokalizację urządzeń infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych, służących produkcji energii". Tym samym, organ wykonawczy Gminy Kije potwierdził, że w treści m.p.z.p. nie przewidziano żadnego rozróżnienia pomiędzy urządzeniami "służącymi produkcji" a "służącymi do produkcji" energii – co znajduje potwierdzenie w decyzji Wójta Gminy Kije z 23 października 2015 r., w której stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko takiej inwestycji. W rezultacie przedmiotowa instalacja stanowi infrastrukturę techniczną służącą produkcji energii (o której mowa w § 17 ust. 2 m.p.z.p.), wobec czego m.p.z.p. pozwala na jej realizację zgodnie z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy.
Spółka podniosła, że organ II instancji posługuje się w definiowaniu pojęcia "instalacji fotowoltaicznej" starą nomenklaturą. Przytoczony w zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 14 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 514/21, opisujący różnice w orzecznictwie dotyczące interpretacji pojęć "urządzeń infrastruktury" na gruncie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zapadł bowiem na gruncie przepisów obowiązujących przed zmianą tej ustawy – która miała miejsce 29 sierpnia 2019 r. w drodze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. Wówczas bowiem nastąpiła m.in. zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p., na mocy której treść tego przepisu została rozszerzona przez wskazanie instalacji odnawialnej źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Brzmienie powyższego przepisu jest obecnie jednoznaczne i pozwala na dokonanie kwalifikacji planowanej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, mając na względzie art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, a nie inny obiekt produkcyjny (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 23 listopada 2021 r. o sygn. akt II SA/Ol 893/21). Nawet jednak przed powyższą nowelizacją ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.
Spółka zwróciła uwagę na fakt, że zgodnie z orzecznictwem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie, w jakim przewiduje konieczność sprawdzenia zgodności zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego, powinien być rozumiany w taki sposób, że każda wybrana przez inwestora zabudowa jest dopuszczalna według prawa miejscowego, jeśli nie jest wykluczona ustaleniami tego planu. Powyższa wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, wbrew stanowisku organu II instancji, zakłada więc, że tylko wyraźne postanowienia m.p.z.p. zakazujące określonej zabudowy lub korzystania z terenu mogą stanowić podstawę do uznania danej inwestycji za niezgodną z ustaleniami takiego planu. Tymczasem postanowienia m.p.z.p. nie wprowadzają na terenie Gminy Kije żadnego zakazu wznoszenia instalacji fotowoltaicznych, przy czym istotne jest, że dla terenu oznaczonego w planie miejscowym jako "3R" nie wprowadzono żadnych ograniczeń co do jakiejkolwiek zabudowy, ani ustaleń szczegółowych dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Chociaż zgodnie z § 4 m.p.z.p. ustalono przeznaczenie terenu inwestycji jako rolnego, to jednak przeznaczenie tego gruntu na skutek jej realizacji nie zmieni się, nadal będzie to grunt rolny. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, których obligatoryjne jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, znajduje się na gruntach klasy V (a więc praktycznie najsłabszych), w związku z czym nie wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej. Nie można także pomijać faktu, że w tym konkretnie przypadku dla projektowanej inwestycji założono aż 80% powierzchni biologicznie czynnej, a zatem budowa farmy fotowoltaicznej nie będzie uniemożliwiać wykorzystania reszty gruntu klasy V zgodnie z przeznaczeniem (a więc w zasadzie pod łąkę, biorąc pod uwagę dotychczasowe wykorzystanie oraz klasę gleby). Dodatkowo strona podniosła, że po nowelizacji dokonanej ww. ustawą z 19 lipca 2019 r. przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie również do instalacji odnawialnego źródła energii – a zatem i do farm fotowoltaicznych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2022 r. o sygn. akt II OSK 1276/21). Chociaż przepisy te dotyczą głównie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to wskazują na zmianę w podejściu ustawodawcy oraz w konsekwencji również orzecznictwa do kwestii związanych z możliwością lokowania instalacji fotowoltaicznych w miejscach, dla których nie zostało to przewidziane wprost w dokumentach planistycznych, takich jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy plany miejscowe. Nie można także pomijać celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/20 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, której jednym z celów jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. W projekcie budowlanym dotyczącym urządzenia infrastruktury elektroenergetycznej wskazane jest wyłącznie przedstawienie możliwości przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej w celu umożliwienia przesyłania wytworzonej energii. Dla przedmiotowej inwestycji załączono warunki przyłączeniowe wydane przez PGE Dystrybucja, z których wynika że obiekt ma taką możliwość – wobec czego projekt budowlany farmy fotowoltaicznej nie musi zawierać projektu ww. przyłącza, ponieważ dopuszczalne jest objęcie go odrębnym opracowaniem oraz odrębną procedurą administracyjną.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji – na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz o zasądzenie od organu II instancji na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Na rozprawie sądowej w dniu 26 października 2023 r.:
- pełnomocnik Spółki poparł skargę i wyjaśnił, że pomiędzy rozstrzygnięciem kontrolowanym w sprawie tut. Sądu o sygn. akt II SA/Ke 142/17 a niniejszą sprawą nastąpiła zmiana stanu prawnego polegająca na wyłączeniu w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z definicji infrastruktury technicznej farm fotowoltaicznych; ponadto zmieniła się też w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia pojęcia infrastruktury technicznej oraz kwalifikacja farm fotowoltaicznych – w związku z czym między tymi dwoma sprawami nie zachodzi tożsamość;
- Sąd postanowił dopuścić dowód z akt sprawy o sygn. II SA/Ke 142/17.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Pińczowskiego odmawiającą skarżącej Spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy do 0,9 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr A, obręb ewid. [...].
W pierwszej kolejności należy w związku z tym zauważyć, że prawomocnym wyrokiem z 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 142/17, WSA w Kielcach oddalił skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 23 stycznia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Pińczowskiego z dnia 6 grudnia 2016 r. odmawiającą S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej – posadowienia wolnostojących kolektorów słonecznych wytwarzających energię elektryczna o łącznej mocy 0,9 MWp, ze stacją transformatorową i sieciami elektroenergetycznymi w Kijach na działce nr ewid. A. Jakkolwiek powyższy opis może sugerować, że ww. sprawa dotyczyła analogicznej inwestycji – o takiej samej mocy i na tej samej działce – i była rozstrzygana na wniosek tego samego podmiotu, w ocenie Sądu nie zachodzi w tym przypadku tożsamość tej sprawy z tą rozpoznawaną obecnie, a to z uwagi na powoływaną także przez skarżącą Spółkę zmianę art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. na datę orzekania przez organ II instancji z 2023 r. poz. 977), zwanej dalej "u.p.z.p.", która to nowelizacja została dokonana w drodze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 tej ustawy, zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29 grudnia 2019 r., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu powyższa zmiana stanu prawnego pozwala przyjąć, że nie zachodzi tożsamość obu ww. spraw, co pozwalało organom na ponowne merytoryczne rozpoznanie wniosku Spółki. Niewątpliwie zmiana stanu prawnego, która uzasadnia ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na nowy stan prawny i w konsekwencji przyjęcie braku tożsamości spraw, musi być istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy, tj. dawać choćby hipotetyczną możliwość odmiennego jej rozstrzygnięcia. Taka też sytuacja zachodzi w niniejszym przypadku. Nie zmienia to jednak faktu, że – jak słusznie przyjęły organy po prawidłowo dokonanej analizie – także w obecnym stanie prawnym brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.
U podstaw stanowiska organów obu instancji legło stwierdzenie, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kije, obszaru w granicach administracyjnych sołectwa Kije, zatwierdzonej uchwałą nr XXIX/209/13 Rady Gminy w Kijach z dnia 16 maja 2013 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego pod poz. 2523 (dalej jako "zmiana m.p.z.p.").
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej także dalej "ustawą", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (lit. a). Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy).
Przedmiotowa działka, na której ma być położona wnioskowana inwestycja, na rysunku zmiany miejscowego planu znajduje się w całości na terenie oznaczonym symbolem 3R, tj. terenie przeznaczonym na cele rolne (§ 3 ust. 1 zmiany m.p.z.p.).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organów, że taka treść miejscowego planu oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.b. nie pozwalają na wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Na terenie, na którym zaplanowano inwestycję, nie przewidziano bowiem możliwości sytuowania elektrowni fotowoltaicznych ani też żadnego rodzaju zabudowy przemysłowej. Taki zaś charakter posiada projektowana elektrownia fotowoltaiczna, na co wskazuje treść – obowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy – § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839 ze zm.). Świadczy o tym również charakter inwestycji, która ma dotyczyć montażu 1632 paneli fotowoltaicznych i obejmować powierzchnię 9964 m kw., w tym zajęta w rzucie przez panele fotowoltaiczne – 3777 m kw. Zadaniem instalacji ma być wytwarzanie energii odnawialnej, która ma być przekazywana do istniejącej sieci elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV, a zatem ma służyć zaopatrywaniu także innych niż inwestor odbiorców. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że realizacja wnioskowanej elektrowni fotowoltaicznej na gruntach przeznaczonych w zmianie m.p.z.p. na tereny rolnicze doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na przemysłowy, i to niezależnie od rodzaju gleb jakie na tym obszarze występują oraz niezależnie od tego, że w projekcie przewidziano 80% powierzchni biologicznie czynnej.
W ocenie Sądu możliwości lokalizacji na przedmiotowym terenie wnioskowanej instalacji nie można wywodzić z treści § 17 zmiany m.p.z.p., który – zgodnie z jego tytułem – zawiera ustalenia dotyczące zasad zaopatrzenia w energię cieplną i produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Ust. 1 § 17 stanowi, że budynki w granicach zmiany planu mogą być zaopatrywane w energię cieplną w oparciu o indywidualne źródła ciepła, w tym lokalne kotłownie, spełniające wymagania przepisów szczególnych w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza. Z kolei zgodnie z ust. 2, do którego w szczególności odwołuje się inwestor, w granicach zmiany planu zezwala się na lokalizację urządzeń infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych, służących produkcji energii.
O ile w ocenie Sądu nie można podzielić argumentacji Wojewody, zgodnie z którą użyte w tym przepisie określenie "służące produkcji" samo w sobie przesądza, że nie chodzi tu o obiekt produkujący energię elektryczną, ale jedynie wspomagające tę produkcję, o tyle nie można przyjąć, że przepis ten zezwala na sytuowanie elektrowni fotowoltaicznych o dowolnej mocy na całym obszarze zmiany m.p.z.p. – nawet wbrew przeznaczeniu określonych w nim terenów, w tym – jak w rozpatrywanym przypadku – o charakterze wyłącznie rolnym.
Rację ma Wojewoda, że wnioskowane w rozpatrywanym przypadku przedsięwzięcie, sprowadzające się de facto do budowy elektrowni fotowoltaicznej, nie może być uznane za polegające na lokalizacji "urządzeń infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznej". Takie też stanowisko wyraził na gruncie tego samego przepisu zmiany m.p.z.p. tut. Sąd w powołanej wyżej sprawie o sygn. II SA/Ke 142/17, podkreślając, że teren zajęty pod budowę systemu fotowoltaicznego nastawionego na produkcję i zarazem dystrybucję energii elektrycznej powinien posiadać w obowiązującym planie walor terenu produkcyjnego lub terenu, w którym funkcja produkcyjna jest dopuszczona, ponieważ instalacja elektrowni fotowoltaicznej służy funkcji produkcyjnej. Elektrownia fotowoltaiczna mogłaby zaś zostać zlokalizowana wyłącznie na terenach zabudowy produkcyjnej (UPS) lub infrastruktury elektroenergetycznej, w tym trafostacji (EE), zgodnie z § 3 ust. 1 zmiany m.p.z.p., gdzie przewiduje się m.in. realizację obiektów służących energetyce, niebędących sieciami czy liniami.
Na zmianę powyższej oceny nie wpływa w ocenie Sądu wspomniana wyżej zmiana legislacyjna dokonana w ramach art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Po pierwsze przepis ten dotyczy decyzji o warunkach zabudowy i to właśnie na gruncie sprawy dotyczącej tego rodzaju decyzji zapadło orzeczenie przywoływane przez skarżącą Spółkę, tj. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. II SA/Ol 893/21. Jasne jest, że poprzez ujęcie w tym przepisie dodatkowo – obok urządzeń infrastruktury technicznej – instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, te ostatnie instalacje zostały objęte wyłączeniem od obowiązku spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Niemniej jednak, jak podniósł choćby NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, przywołanym także w ramach uzasadnienia ww. wyroku WSA w Olsztynie z 23 listopada 2021 r., nowelizacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dokonana z dniem 29 grudnia 2021 r. w drodze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), wręcz potwierdza stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Posłużenie się bowiem przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Także w uzasadnieniu projektu powyższej ustawy zmieniającej podniesiono, że: "Istotą pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Ponadto należy podkreślić, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych służą działalności produkcyjnej, natomiast urządzenia infrastruktury technicznej są urządzeniami do przesyłania. W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej". Wbrew twierdzeniu skarżącej, również przywoływany przez Wojewodę wyrok tut. Sądu z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SA/Ke 514/21, podzielający powyższe stanowisko, zapadł już po dokonaniu wspomnianej zmiany legislacyjnej.
W ocenie Sądu nie można wywodzić możliwości sytuowania elektrowni fotowoltaicznych na dowolnym terenie objętym m.p.z.p. z treści art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. – także w sytuacji gdy moc inwestycji, jak w niniejszym przypadku, nie przekracza 1 MW, i jest zlokalizowana na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Zgodnie z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z kolei art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, przy czym te tereny i ich strefy ochronne znajdują się w granicach obszaru, o którym mowa w art. 10 ust. 2a. Jak słusznie podkreślił WSA w Opolu w wyroku z dnia 10.07.2023 r., sygn. II SA/Op 151/23, jeśli inwestycja mieści się w wyłączeniu, o jakim mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (jak to jest w niniejszym przypadku), to okoliczność ta nie świadczy – niejako automatycznie – o zgodności takiej inwestycji z miejscowym planem, z pominięciem przeznaczenia danego terenu czy obszaru. Analogiczne stanowisko wyraził WSA w Kielcach w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. II SA/Ke 510/22, podkreślając również, że organy architektoniczno-budowlane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego nie są uprawnione do oceny prawidłowości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który podlega kontroli Sądu w odrębnej procedurze przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.). Ponadto w ocenie Sądu powyższe przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. są adresowane do uchwałodawcy lokalnego. Należy mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a także art. 19 ust. 1 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873), którą zmieniono m.in. art. 10 ust. 2a u.p.z.p., a zgodnie z którym do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed 30 października 2021 r. (dniem wejścia w życie ustawy) oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed tym dniem, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Nowe brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. ma zatem zastosowanie wyłącznie do studiów uchwalanych lub zmienianych dopiero po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z 17 września 2021 r., tj. po 30 października 2021 r. Ustalenia m.p.z.p. muszą zaś być zgodne z ustaleniami studium. A zatem jeżeli studium zostało uchwalone na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 2a sprzed 30 października 2021 r., to m.p.z.p. musi uwzględniać ustalenia studium i dotychczasowe brzmienie ww. przepisu (por. A. Kurzawa, "Dopuszczalność lokalizacji instalacji odnawialnego źródła energii w świetle władztwa planistycznego gminy oraz ułatwień wprowadzonych zmianą art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 5 (110)/2023).
Wobec powyższej argumentacji, związanej z brakiem zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami zmiany m.p.z.p., bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy, związany z brakiem w dokumentacji projektowej przyłącza energetycznego.
W tej sytuacji, niezasadności zarzutów skargi i jednoczesnego braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.