II SA/KE 520/20

II SA/Ke 520/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 7129/21 - Wyrok NSA z 2023-03-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 701
art. 26 ust. 1, 2, 6, art. 3 ust. 1 pkt 19 ,
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 26 marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Burmistrza z dnia [...] w przedmiocie nakazania współużytkownikom wieczystym działki o nr ewid. [...] położonej w [...], usunięcia z powyższego terenu wszystkich zgromadzonych odpadów o kodzie 08 04 10 - odpadowe kleje i szczeliwa inne niż wymienione w 08 04 09, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie, uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i w to miejsce orzekło o zobowiązaniu solidarnie współużytkowników wieczystych działki o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul., tj. [...] do usunięcia z powyższego terenu wszystkich zgromadzonych odpadów o kodzie 08 04 10 - odpadowe kleje i szczeliwa inne niż wymienione w 08 04 09 i ustaliło termin wykonania nałożonego w pkt 1) obowiązku do dnia 30 czerwca 2020 r. zobowiązując powyższych współużytkowników wieczystych do przekazania w/w odpadów do odzysku lub unieszkodliwienia podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia i przedstawienia organowi dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w terminie do 7 lipca 2020 r.
W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji nakazał współużytkownikom wieczystym działki o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...], usunięcie z powyższego terenu wszystkich zgromadzonych odpadów o kodzie 08 04 10 - odpadowe kleje i szczeliwa inne niż wymienione w 08 04 09, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie, w terminie do 10 stycznia 2020 r. Jednocześnie organ zobowiązał do przekazania ww. odpadów do odzysku lub unieszkodliwienia podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia oraz do przedstawienia organowi dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w terminie do 17 stycznia 2020 r.
W podstawie prawnej organ powołał art. 104 k.p.a. oraz art. 3 ust, 1 pkt 19, art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.- zwanej dalej "ustawą", "ustawa o odpadach").
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na działkach nr ewid. [...] oraz [...] w [...] przy ul. [...] zostały złożone odpady oraz sprzęt po działalności gospodarczej "[...]". W dniu 10 listopada 2017 r. organ wszczął postępowanie w sprawie usunięcia odpadów oraz ustalił termin oględzin. W trakcie oględzin ustalono, że na ww. działkach, zwłaszcza na działce nr [...], znajduje się m.in. folia w rolkach, elementy maszyny typu belownica, elementy złomu oraz mauzer i paleta z przeterminowaną emulsją elastyczną firmy [...] .
Dalej organ opisał tok postępowania wskazując, że w dniu 28 maja 2018 r. wydał decyzję nakazującą firmie [...] Przedsiębiorstwo "[...]" usunięcie odpadów o kodach 08 04 09*- odpadowe kleje i szczeliwa zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne : 08 04 10- Odpadowe Kleje i szczeliwa inne niż wymienione w 08 04 09, zgromadzonych na działkach o nr ewid. [...] oraz [...] położonych w [...], wyznaczając termin dokonania tej czynności do dnia 16 lipca 2018 r. oraz nakazując przekazanie w/w odpadów do odzysku lub unieszkodliwiania podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia 1 sierpnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że nie ustalono bezsprzecznie posiadacza odpadów oraz nie przesłuchano wspólników spółki cywilnej "[...]" [...], [...] [...], którzy również prowadzili na tym terenie działalność.
Wobec tego w trakcie prowadzonego ponownie postępowania organ wezwał [...] S. i K. S. do złożenia oświadczeń. [...] [...] wezwania nie odebrał. Natomiast [...] w swoim oświadczeniu poinformował, że taśmociąg wraz z osprzętem znajduje się na prywatnej działce nr ewid. [...], a termin uprzątnięcia będzie uzgadniany z jego właścicielem. Co do palety emulsji firmy [...] oraz mauzer z odpadami zostały one przeniesione na drogę i są własnością [...]. Poprzednia lokalizacja przedmiotowych odpadów jest widoczna na zdjęciach załączonych do odwołania [...] z 27 października 2016 r. do Starostwa Powiatowego w [...] z 12 października 2016 r.
Następnie organ wyjaśnił, biorąc pod uwagę zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, posiadaczem odpadów zgromadzonych na terenie działki nr [...] w [...] są współwłaściciele ww. nieruchomości. Przedmiotowe odpady to jedna paleta i jeden mauzer z emulsją elastyczną CC 83 firmy [...]. Pozostałe odpady jakie znajdowały się na w/w nieruchomości w momencie wszczęcia postępowania ,zostały przez [...] usunięte. Odnośnie natomiast odpadu w postaci palety i mauzera z emulsją elastyczną CC 83, [...] i [...] oświadczyli, że nie są posiadaczami tego odpadu. Nie posiadali także zezwolenia na jego zbieranie. Dodatkowo firma [...] poinformowała, że [...], jak również s.c. [...] i [...] [...], nie odbierali od nich odpadów w postaci przeterminowanej emulsji elastycznej CC 83, jak również opakowań po niej. Wnioskodawca - [...] również nie przyznaje się do własności tych odpadów. Zarówno [...], [...], [...] oraz pozostali współwłaściciele nie przedłożyli żadnych dowodów wskazujących jednoznacznie, do kogo należą pozostawione odpady. Dalej organ podniósł, że ustalił, iż przedmiotowe odpady znajdują się na działce nr [...], która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga. W kwestii klasyfikacji odpadu, wskazał, że odpad w postaci pojemników z emulsją CC 83 firmy [...] powinien być zaliczony zgodnie z utworzoną przez producenta kartą charakterystyki produktu wg rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 do odpadów o kodze 08 04 10. Następnie organ podał, że przez cały tok postępowania żaden ze współwłaścicieli tej nieruchomości nie przedłożył żadnych dowodów, które jednoznacznie wskazywałyby, że odpady znajdujące się na drodze nie są ich własnością lub znany jest im ich wytwórca.
Wobec tego organ pierwszej instancji w dniu 30 listopada 2018 r. wydał decyzję nakazującą współwłaścicielom usunięcie odpadów o kodzie 08 04 10, wyznaczając termin do dnia 22 lutego 2019 r. oraz nakazując przekazanie odpadów do odzysku lub unieszkodliwienia ich podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia.
Po rozpatrzeniu odwołania [...], Kolegium decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia w sposób bezsprzeczny położenia odpadów o kodzie 08 04 10, wydania decyzji dla współużytkowników zamiast współwłaścicieli oraz wyeliminowania błędu, tj. wysłania decyzji do osoby zmarłej.
W ponownym postępowaniu organ podpisał umowę z geodetą -dotyczącą ustalenia przebiegu granicy oraz położenia spornych odpadów. W dniu 12.08.2019r. geodeta dostarczył do organu protokół z wyznaczenia punktów granicznych wraz ze szkicem graficznym, na którym zaznaczono położenie. odpadów.
Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 16 października 2019 r. w czynnościach wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działką o nr ewid. [...] a działką nr ewid. [...] uczestniczył jedynie [...], a pozostali współużytkownicy wieczyści nie zgłosili się. Usytuowanie palików granicznych zostało udokumentowane na zdjęciach wykonanych w tym samym dniu.
Organ podał, że po przeanalizowaniu protokołu z wyznaczenia punktów granicznych oraz porównując zdjęcia z 25 lipca 2018 r. i z 16 października 2019 r. zauważył, że elementy maszyny belownica (tzn. element taśmociągu) znajdują się przed słupkami granicznymi, a więc na działce o nr ewid. [...] będącej drogą wewnętrzną. Mauzer i paleta rozsypanych odpadów o kodzie 08 04 10 w postaci opakowań z emulsją elastyczną firmy [...] (widoczne na zdjęciach z 25 lipca 2018 r.) znajdowały się przed elementem taśmociągu - na działce o nr ewid. [...]. Organ podkreślił, że nawet po przełożeniu ich na taśmociąg (widok na zdjęciach z 16 lipca 2019 r.) nadal są zlokalizowane w granicach drogi wewnętrznej.
Podsumowując organ wskazał, że po przeanalizowaniu operatu technicznego oraz zdjęć wykonanych 16 lipca 2019 r. stwierdzić należy, że przedmiotowe odpady znajdujące się w mauzerze przed taśmociągiem-elementem balownicy oraz paleta z rozsypanymi pojemnikami przeterminowanej emulsji elastycznej firmy [...] , które zostały przeniesione na taśmociąg, znajdują się na działce o nr ewid. [...] położonej w [...], będącej w użytkowaniu wieczystym wskazanych na wstępie podmiotów.
W ponownie prowadzonym postępowaniu żaden ze współwłaścicieli gruntu nie przedłożył dowodów, które jednoznacznie wskazywałyby, że odpady znajdujące się na drodze nie są jego własnością lub znany jest im ich wytwórca.
W tym stanie rzeczy organ uznał, mając na uwadze treść art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, że posiadaczem odpadów są współużytkownicy wieczyści działki o nr ewid. [...] w [...]. Organ wyjaśnił, że domniemanie związane z własnością nieruchomości, jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie usunięcia odpadów dopiero wtedy, gdy nie da się ustalić posiadacza odpadów. Może być ono obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać posiadacza odpadów. W związku z powyższym, zgodnie z art. 26 ustawy współwłaściciele działki o nr ewid. [...] zlokalizowanej w [...] jako posiadacze odpadów są obowiązani do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...].
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Z zastrzeżeniem art. 26a tej ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2).
Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 3).
Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie (ust. 3a).
Jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów, może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, przez tego posiadacza odpadów. Odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji jest solidarna (ust. 3b).
Właściwy organ może zmienić, bez odszkodowania, sposób wykonania decyzji, o której mowa w ust. 2, w przypadku gdy wykonanie decyzji w sposób w niej wskazany okaże się niemożliwe lub może stwarzać zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska lub inny sposób wykonania jest bardziej racjonalny ze względu na wymagania ochrony środowiska lub ze względów ekonomicznych przy zachowaniu właściwego poziomu ochrony życia, zdrowia ludzi i środowiska (ust. 3c).
Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu (ust. 4).
Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości (ust. 5).
W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:
- termin usunięcia odpadów;
- rodzaj odpadów;
- sposób usunięcia odpadów (ust. 6).
Kolegium podniosło, że decyzja o której mowa w ust. 2 art. 26 tej ustawy ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że w każdym przypadku stwierdzenia przez właściwy organ składowania lub magazynowania odpadów przez ich posiadacza w miejscu, które nie stanowi składowiska odpadów lub nie zostało określone w sposób wyraźny jako miejsce magazynowania odpadów, organ ten, na podstawie art. 26 ust 2 powołanej ustawy, jest zobowiązany nakazać ich usunięcie z tego miejsca jako z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Istotnym z punku widzenia prawidłowej wykładni w/w przepisów jest zdefiniowanie pojęcia "posiadacza odpadów". Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
Domniemanie powyższe związane z własnością nieruchomości, jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie usunięcia odpadów dopiero wtedy, gdy nie da się ustalić posiadacza odpadów. Jeżeli natomiast w toku postępowania ujawnione zostaną okoliczności wskazujące, że to nie właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów, obowiązkiem organów jest ich wyjaśnienie i poczynienie niezbędnych ustaleń.
Tym samym w niniejszym postępowaniu koniecznym dla ustalenia, na kogo nałożyć obowiązek usunięcia odpadów o kodzie 08 04 10 - odpadowe kleje i szczeliwa inne niż wymienione w 08 04 09, było ustalenie posiadacza tych odpadów, a w sytuacji niemożności wykazania jednoznacznie posiadacza tych odpadów, sprecyzowanie ewentualnie z udziałem biegłego geodety, na której działce zalegające odpady są zlokalizowane i nałożenie obowiązków na współużytkowników wieczystych tej nieruchomości.
Decyzją z dnia 5 marca 2019 r. Kolegium uchyliło poprzednio wydaną przez Burmistrza Stąporkowa decyzję, celem uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że ustalenia wymaga krąg spadkobierców po zmarłym K. [...], jednym ze współużytkowników wieczystych działki nr [...].
Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji wyznaczył uprawnionego geodetę [...], który wyznaczył punkty graniczne pomiędzy działką nr ewid. [...] a działka nr ewid. [...]. Usytuowanie palików granicznych zostało udokumentowane na zdjęciach. Po przeanalizowaniu protokołu z wyznaczenia punktów granicznych oraz porównując zdjęcia z dnia 25 lipca 2018 r. i 16 lipca 2019 r. organ uznał, że elementy maszyny typu belownica (tzn. element taśmociągu) znajdują się przed słupkami granicznymi, a więc na działce nr [...] będącej drogą wewnętrzną. Natomiast mauzer i paleta rozsypanych odpadów o kodzie 08 04 10 w postaci opakowań z emulsją elastyczną firmy [...] (widoczne na zdjęciach z 25 lipca 2018 r.) znajdowały się przed elementem taśmociągu, a więc na działce nr ewid. [...]. Organ podkreślił, że nawet po przełożeniu ich na taśmociąg (widok na zdjęciach z 16 lipca 2019 r.) nadal są zlokalizowane w granicach drogi wewnętrznej.
Reasumując organ stwierdził, że przedmiotowe odpady znajdujące się w mauzerze przed taśmociągiem-elementem balownicy oraz paleta z rozsypanymi pojemnikami przeterminowanej emulsji elastycznej firmy [...] , które zostały przeniesione na taśmociąg, znajdują się na działce o nr ewid. [...] położonej w [...] będącej w użytkowaniu wieczystym wskazanych wyżej podmiotów
Z uwagi na brak jednoznacznego oznaczenia na mapie miejsca zlokalizowania odpadów o kodzie 08 04 10-odpadowe kleje i szczeliwa inne niż wymienione w 08 04 09, Kolegium zwróciło się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie materiału mapowego przez geodetę, poprzez naniesienie miejsca składowania tych odpadów. W dniu 27 lutego 2020 r. do Kolegium wpłynął szkic sytuacyjny wykonany przez geodetę z naniesieniem szyny, palety, a także przenośnika taśmowego.
Kolegium podkreśliło, że w trakcie postępowania nie udało się obalić domniemania, że władający powierzchnią ziemi - działką nr [...], na której zlokalizowane są odpady o kodzie 08 04 10- odpadowe kleje i szczeliwa inne niż wymienione w 08 04 09, są posiadaczami odpadów znajdujących się na tej nieruchomości. Nie udało się bowiem ustalić posiadacza tych odpadów. [...], jak również [...] w swoich oświadczeniach zaprzeczali jakoby byli posiadaczami odpadu w postaci mauzerów z emulsją elastyczną CC 83. Nie posiadali także zezwolenia na zbieranie takiego odpadu. Dodatkowo firma [...] poinformowała, że [...], jak również s.c. [...] [...], [...] [...] nie odbierali od nich odpadów w postaci przeterminowanej emulsji elastycznej CC 83, jak również opakowań po niej. Natomiast [...] przyznała się do własności sprzętu, palet z rolkami foli i złomu, zlokalizowanych na działce nr [...], które zostały przez nią w trakcie trwania postępowania uprzątnięte.
Kolegium podniosło, że współużytkownicy wieczyści działki nr [...] w [...] nie przedłożyli żadnych dowodów wskazujących jednoznacznie do kogo należą pozostawione odpady o wskazanym wyżej kodzie.
W świetle powyższego Kolegium wskazało, że skoro nie jest możliwe ustalenie, kto faktycznie wytworzył odpady o kodzie 08 04 10-odpadowe kleje i szczeliwa inne niż wymienione w 08 04 09 zlokalizowane na działce nr [...] w [...], to obowiązek usunięcia tych odpadów obciąża współużytkowników wieczystych tej działki. Z uwagi na fakt, że w trakcie postępowania zmieniali się współużytkownicy wieczyści i przynależne im udziały w prawie użytkowania wieczystego w/w działki koniecznym stało się zreformowanie sentencji zaskarżonej decyzji. Ponadto zasadnym jest sprecyzowanie w sentencji decyzji jej adresatów poprzez wymienienie ich z imienia i nazwiska bądź nazwy.
Dalej Kolegium zauważyło, że brak jest postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym [...], jednym ze współużytkowników wieczystych działki nr [...]. [...] – żona zmarłego, również współużytkownik wieczysty w/w działki, mimo dwukrotnego wezwania przez organ, takiego postanowienia nie przedłożyła. W związku z powyższym, nie jest zasadnym nałożenie obowiązku usunięcia przedmiotowych odpadów na syna wyżej wymienionego - [...] tylko w oparciu o ustalenia organu pierwszej instancji dokonane na podstawie ewidencji ludności. W sytuacji natomiast bezspornego ustalenia spadkobiercy po zmarłym [...], możliwym będzie nałożenie przez organ pierwszej instancji obowiązku usunięcia przedmiotowych odpadów na ustalonego spadkobiercę, w oparciu o przepisy art. 26 ust. 3b ustawy o odpadach.
Odnosząc się do zarzutów [...]Kolegium podniosło, że w już w poprzedniej swojej decyzji Kolegium przesądziło, iż w stanie faktycznym sprawy nie jest możliwym ustalenie, kto faktycznie wytworzył odpady w postaci pojemników z emulsją elastyczną CC 83 firmy [...] . Decyzja ta została doręczona odwołującej Spółce. Ponadto w trakcie ponownie prowadzonego postępowania współużytkownicy wieczyści nie przedłożyli dowodów świadczących o tym, że posiadaczem odpadów jest [...] prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] Przedsiębiorstwo "[...]". Nie zostało również wykazane to, że wspólnicy spółki cywilnej "[...]" [...] i [...] [...] są posiadaczami przedmiotowych odpadów.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że z wyjaśnień organu pierwszej instancji zawartych w piśmie przekazującym akta sprawy wynika, że [...] [...] był bezskutecznie wzywany do złożenia wyjaśnień w sprawie, natomiast pracownik Starostwa Powiatowego w [...], o której przesłuchanie wnioskowała odwołująca, nie żyje.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu:
- naruszenie art. 7 i art. 77, art. 79a kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 138 kpa - poprzez niedopełnienie przez organy obowiązku przeprowadzenia dowodów niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w tym również dowodów z dokumentów załączonych do odwołania Spółki, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - w zakresie okoliczności o zasadniczym znaczeniu dla przedmiotu postępowania, jak również, poprzez niewłaściwą, dowolną ocenę zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, bowiem organ oparł będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji wnioski wyłącznie na podstawie oświadczenia [...] i [...], z pominięciem innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, co doprowadziło do błędnego przekonania organu I i II instancji, z niewątpliwym przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, że współużytkownicy wieczyści nieruchomości są posiadaczami odpadów oraz z pominięciem dowodów, o których przeprowadzenie wnosiła Spółka, w tym w szczególności dowodu z zeznań świadków;
- naruszenie art. 7 w zw. z art. 78 § 1, art. 79a k.p.a. oraz art. 89 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków i [...] [...], jak również z wyłączeniem dowodu z dokumentów tj. zdjęć z oględzin z dnia 1 lipca 2016 r., które potwierdzają, że odpady, których dotyczy zaskarżona decyzja zostały przeniesione na nieruchomość, która stanowi drogę i jest ogólnie dostępna, z nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] bez wiedzy i zgody skarżącej;
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których organy nie dały wiary dowodowi w postaci zeznań [...] - Inspektora Wydziału Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w [...], która potwierdziła, że przedmiotowe odpady i pozostałe rzeczy zostały postawione przez inną osobę, czego rezultatem było także naruszenie przez organ I i II instancji przepisów prawa materialnego, w tym:
- art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca jest posiadaczem odpadów usytuowanych na nieruchomości, podczas gdy organ pierwszej instancji nie zgromadził materiału dowodowego oraz nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca jest wytwórcą i posiadaczem odpadów bądź jest w ich posiadaniu, w szczególności błędnie i bezpodstawnie stosując domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, na co nie pozwalały fakty i dowody przedstawione organom w ramach postępowania;
- art. 26 ustawy - poprzez błędne i nieuprawnione w okolicznościach sprawy zastosowanie tego przepisu i nakazanie skarżącej usunięcia odpadów pomimo, że Spółka nie jest ich posiadaczem, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie pozwala ustalić rzeczywistego posiadacza odpadów;
Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez nakazanie usunięcia odpadów z nieruchomości jego posiadaczowi tj. [...] prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] Przedsiębiorstwo "[...]" s.c., ewentualnie o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania;
- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Materialnoprawną podstawę kwestionowanego obowiązku stanowiły przepisy ustawy o odpadach. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach nakłada na podmiot nazwany "posiadaczem odpadów" obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei art. 26 ust. 2 tej ustawy zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w przypadku zaniechania wykonania obowiązku usunięcia odpadów, do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia. Decyzja nakazująca usunięcie odpadów odpowiadać winna warunkom ogólnym przewidzianym art. 107 k.p.a. oraz zawierać elementy wymienione w art. 26 ust. 6 ustawy tj. określać termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia, przy czym wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter otwarty, na co wskazuje użycie sformułowania "w szczególności". Ustawa o odpadach wprowadziła legalną definicję "posiadacza odpadów". W art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy za "posiadacza odpadów" uznaje się ich wytwórcę lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów, przy czym definicja wprowadziła domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z kolei za "wytwórcę odpadów" (art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy), uznaje się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotnego wytwórcę odpadów) oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów, przy czym wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Ustawa o odpadach nie definiuje natomiast "władającego powierzchnią ziemi". W związku z tym należy poszukiwać wyjaśnienia tego pojęcia w innych ustawach - stosownie do systemowego kontekstu przepisów każdej ustawy. Pojęcie "władającego powierzchnią ziemi" definiuje ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, stanowiąc, że jest nim właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - jest nim ujawniony jako władający.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, służy uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów obciążony obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów. Bez wprowadzonego domniemania utrudniona, a nawet niemożliwa, stałaby się realizacja celów ustawy. Celem ustawy jest między innymi określenie środków służących ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegających i zmniejszających negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi, będący następstwem wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi (art. 1 ustawy). Efektywność realizacji celów ustawy wymaga określenia w sposób właściwy środków chroniących środowisko. Rozwiązanie prawne polegające na wprowadzeniu domniemania, że posiadaczem odpadów jest między innymi władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, nie jest rozwiązaniem nowym. Funkcjonowało ono także pod rządami poprzedniej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (art. 3 ust. 3 pkt 13 tej ustawy). Wypracowane przy stosowaniu poprzedniej ustawy orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazywało, że obalenie domniemania prawnego mogło nastąpić tylko w jeden sposób, mianowicie poprzez wskazanie że odpadem władał faktycznie inny podmiot (por. wyroki WSA w Lublinie sygn. II SA/Lu 889/10 i NSA o sygn. II OSK 1721/06 i II OSK 330/12). Na gruncie nowej ustawy w orzecznictwie prezentowany jest tożsamy pogląd w kwestii przesłanek obalenia wskazanego domniemania prawnego. W wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Gd 692/13 (Lex nr 1413135), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości przedstawione poglądy sądów administracyjnych.
W ocenie Sądu, skarżąca będąca współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której zalegają odpady, jest ich posiadaczem w rozumieniu ustawy, na którym ciąży obowiązek ich usunięcia. Obowiązek skarżącej wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Domniemania powyższego skarżąca w toku postępowania nie obaliła. Zdaniem Sądu, wskazanie na [...] jako wytwórcę odpadów nie doprowadziło do obalenia domniemania wynikającego z art. 3 pkt 19 ustawy. Jak trafnie wskazuje Kolegium, w trakcie postępowania nie udało się obalić domniemania, że władający powierzchnią ziemi - działką nr [...], na której zlokalizowane są odpady o kodzie 08 04 10 - odpadowe kleje i szczeliwa inne niż wymienione w 08 04 09, są posiadaczami odpadów znajdujących się na tej nieruchomości. Lektura akt sprawy pozwala podzielić ustalenia i argumentację Kolegium, że pomimo podjętych działań nie udało się ustalić posiadacza tych odpadów. [...], jak również [...] w swoich oświadczeniach zaprzeczali, aby byli posiadaczami odpadu w postaci mauzerów z emulsją elastyczną CC 83. Z akt sprawy wynika, że nie posiadali także zezwolenia na zbieranie takiego odpadu. Z kolei z informacji firmy [...] wynika, że [...], jak również s.c. [...] [...], [...] [...] nie odbierali od firmy odpadów w postaci przeterminowanej emulsji elastycznej CC 83, jak również opakowań po niej. [...] przyznała, że sprzęt, palety z rolkami folia i złom, zlokalizowane na działce nr [...] stanowią jej własność, ale w trakcie postępowania zostały uprzątnięte.
Sąd podziela również ustalenia Kolegium, z których wynika, że współużytkownicy wieczyści działki nr [...] nie przedłożyli żadnych dowodów wskazujących jednoznacznie, do kogo należą pozostawione odpady. W tym stanie rzeczy należy zaaprobować stanowisko Kolegium, że skoro nie jest możliwe ustalenie, kto faktycznie wytworzył odpady o kodzie 08 04 10-odpadowe kleje i szczeliwa inne niż wymienione w 08 04 09 zlokalizowane na działce nr [...], to obowiązek usunięcia tych odpadów obciąża współużytkowników wieczystych tej działki.
Zdaniem Sądu, ocena zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego kwalifikacja prawna zostały przez Kolegium przeprowadzone prawidłowo.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one nieuzasadnione. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami nie obliguje organów do dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Na gruncie rozpatrywanej sprawy oznacza to, że organ nie miał obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia wytwórcy lub posiadacza odpadów składowanych na przedmiotowej nieruchomości. Skoro właściciel gruntu, jako władający powierzchnią ziemi, nie wskazał w sposób przekonujący podmiotu (podmiotów) składających odpady na jego nieruchomości, to organ administracyjny nie był zobligowany do czynienia z urzędu ustaleń w tym zakresie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, domniemanie z art. 3 pkt 19 ustawy przenosi ciężar dowodu na władającego powierzchnią ziemi. Przyjęta w ustawie konstrukcja odpowiedzialności za składowanie odpadów zmierza do tego, aby władający powierzchnią ziemi mieli świadomość obowiązku dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze okoliczności braku uwzględnienia przez organ wniosków dowodowych skarżącej, należy wskazać, że w aktach sprawy brak jest protokołu zeznań [...] – pracownika Starostwa Powiatowego w [...], na okoliczność, że posiadaczem odpadów o kodzie 080410 jest [...]. Nadto z uwagi na śmierć [...] wniosek o jej przesłuchanie z oczywistych powodów nie mógł być przez organ zrealizowany.
Końcowo wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 803/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy jest aktualny posiadacz odpadów, a nie "najwcześniejszy znany posiadacz odpadów". NSA wskazał, że zasadniczym celem regulacji zawartej w art. 26 ust. 1 i 2 jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tego powodu ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Poszukiwanie "najwcześniejszego znanego posiadacza odpadów" byłoby sprzeczne z obowiązkiem niezwłocznego usunięcia odpadów wynikającym z art. 26 ust. 1 ustawy. Treść obowiązku wynikającego z tego przepisu jest konsekwencją obowiązywania domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Przepis ten wprowadza zatem domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.