II SA/Ke 52/24

II SA/Ke 52/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OSK 2253/24 - Wyrok NSA z 2025-07-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 , art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 53a ust. 1 , art. 29 ust. 1 pkt 11
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 17 listopada 2023 r. znak: WOA.7721.88.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz M. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 17.11.2023 r. znak: WOA.7721.88.2023 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej "ŚWINB"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie (dalej "PINB") z 4.09.2023r. znak: NB.5143.2.2023, którą odmówiono nakazania rozbiórki zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce o nr ewid. B na działkę o nr ewid. A w m. [...], którego inwestorami są T. i K. M., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w sprawie ww. zjazdu z drogi gminnej.
ŚWINB, w uzasadnieniu podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 oraz art. 104 K.p.a. decyzji, wskazał że do przedmiotowego postępowania doszło z uwagi na interwencję M. K. wyrażoną w piśmie z 31.05.2023 r., w którym domagała się od PINB zamknięcia oraz rozbiórki "zjazdu publicznego z drogi [...] [...] na działkę A". W rezultacie czynności kontrolnych w terenie przeprowadzonych 21.06.2023 r. nie stwierdzono aby wykonanie ww. zjazdu wymagało podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. W toku postępowania uzyskano pisemne stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy Jędrzejów, z którego wynika że droga dojazdowa J-03 (serwisowa), przy drodze publicznej jaką jest droga [...], obejmująca m.in. działkę Nr B obręb [...], jest drogą wewnętrzną, co wynika z ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.". Droga urządzona na części działki o Nr ewid. B po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania obwodnicy miasta [...]w ciągu drogi [...] – odcinek od km [...] na terenie [...] nie stała się z mocy prawa odcinkiem kategorii drogi gminnej (drogą publiczną). Z kolei Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach (GDDKiA) w pisemnym stanowisku wskazała, że odcinek drogi oznaczonej [...], działka o nr ewid. B – koniec wyspy kanalizującej na południowym wlocie [...] działki nr 147/8 i B – koniec wyjazdu ze [...], należy zaliczyć do kategorii drogi gminnej. Zmiana kategorii drogi nastąpiła w tym przypadku z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., bez konieczności podejmowania uchwały przez Radę Gminy.
Jak podniósł organ odwoławczy, z analizy art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", wynika że jedynie samowolna budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich wymagałaby ingerencji organów nadzoru budowlanego. Ustawodawca nie przewidział, aby inwestor wykonując zjazd z dróg powiatowych lub gminnych musiał dopełnić czynności formalnoprawnych, tj. dokonać skutecznego zgłoszenia we właściwym trybie lub uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu. Natomiast zgodnie z treścią art. 29 u.d.p. budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (ust. 1). Zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie - Prawo budowlane (ust. 3a). W sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział, aby wykonanie zjazdu wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia, inwestor musi przed przystąpieniem do realizacji inwestycji uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W tym zakresie ŚWINB podkreślił, że organy nadzoru budowlanego działają na podstawie przepisów Prawa budowlanego i wykonują czynności przewidziane w tej ustawie. Natomiast organem właściwym do podejmowania czynności w sytuacji wybudowania zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi lub o parametrach innych niż określone w zezwoleniu jest zarządca drogi (art. 29a ust. 1 u.d.p.). ŚWINB, uwzględniając powyższe, stwierdził że w sytuacji wykonania zjazdu z drogi gminnej i przedłożenia przez inwestora, w trakcie przeprowadzonych czynności przez organy nadzoru budowlanego, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu – a tym samym spełnienia przez inwestora jedynego wymogu nałożonego przez ustawodawcę w tym zakresie – organ nadzoru budowlanego nie podejmuje dalszych działań w sprawie. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. jest podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, na którą wykonany ma być zjazd. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest zatem kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc: bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Ze względu na powyższe, jak również uwzględniając fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjonowane wnioskiem współwłaściciela działki sąsiedniej, tj. M. K., która zażądała wydania nakazu rozbiórki, ŚWINB stwierdził, że organ I instancji pochopnie uznał współwłaścicieli działki o nr ewid. C za strony postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do zjazdu publicznego usytuowanego po przeciwległej stronie działki o nr ewid. A w stosunku do działki o nr ewid. C i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie rozbiórki zjazdu. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby M. i K. K. posiadali interes prawny w prowadzonym postępowaniu – gdyż o istnieniu interesu prawnego przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej. Tymczasem ŚWINB nie dopatrzył się w toczącym się postępowaniu, aby M. K. posiadała interes prawny dotyczący zjazdu na działkę o nr ewid. A, usytuowanego w odległości ponad 70 m od jej działki.
Niemniej jednak, mając na uwadze szereg czynności podjętych w sprawie przez PINB, a przede wszystkim zaangażowanie strony odwołującej się w wyjaśnieniu stanu prawnego odcinka drogi (działka o nr ewid. B), usytuowanego na wysokości działki o nr ewid. A, ŚWINB orzekł co do istoty sprawy. Postępowanie administracyjne wszczęte z inicjatywy osoby nielegitymowanej musi być ostatecznie zakwalifikowane jako bezprzedmiotowe, a wszczęcie postępowania na wniosek takiego podmiotu stanowi podstawę do wydania decyzji o jego umorzeniu. W rezultacie PINB powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 K.p.a., umarzając postępowanie administracyjne w sprawie. Stanowisko takie potwierdza również fakt, że w podstawie prawnej zakwestionowanej decyzji organ I instancji nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego zjazdu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania ŚWINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie wydają zezwoleń na lokalizację zjazdów, w związku z czym zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 u.d.p. był niezasadny. Odnosząc się z kolei do argumentacji co do tego, że droga usytuowana na działce o nr ewid. B na wysokości działki o nr ewid. A jest drogą krajową (w związku z czym inwestor przed wykonaniem zjazdu z tej drogi winien dokonać skutecznego zgłoszenia jego budowy) wyjaśniono, że w obrębie ww. terenu GDDKiA dwukrotnie przeprowadzała inwestycje. Pierwsza z nich miała miejsce na podstawie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 4.09.2002 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obwodnicy m. Jędrzejowa w ciągu drogi [...] na terenie [.... Inwestycja ta zakończyła się wydaniem przez ww. organ decyzji z dnia 1.07.2005 r., którą udzielono pozwolenia na jej użytkowanie. Przed rozpoczęciem tej inwestycji droga [...]przebiegała w linii prostej, natomiast po zrealizowaniu obwodnicy miasta [...]starodroże (zastąpiony obwodnicą fragment drogi [...] nr 7) na podstawie wówczas obowiązującego przepisu art. 10 ust. 5 u.d.p. z mocy prawa zostało pozbawione dotychczasowej kategorii drogi [...] i stało się ex lege drogą gminną. Mianowicie, jak wynika z tego przepisu, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Chwilą pozbawienia i zaliczenia zastępowanego odcinka do kategorii dróg gminnych jest moment oddania tego odcinka do użytkowania. Celem ustawodawcy tworzącym cyt. przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. było uregulowanie statusu nowo wybudowanych obwodnic miast (zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - druk sejmowy nr 1933). Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując legalność art. 10 ust. 5 u.d.p., stwierdził że obciążenie gmin wydatkami, związanymi z przejęciem na własność odcinka drogi nabytego z mocy komentowanego przepisu, nie stanowi naruszenia zasady samodzielności finansowej samorządu terytorialnego. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny potwierdził wniosek o automatycznym przejściu prawa własności na gminę. Przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, gdyż rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie. Treść tego przepisu jest czytelna i w pełni klarowna, gdyż po wybudowaniu nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany, i oddania go do użytku, odcinek dawnej drogi uzyskuje – z mocy przepisu art. 10 ust. 5 u.d.p. – status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Kolejna inwestycja drogowa mająca miejsce na przedmiotowym terenie przeprowadzona została na podstawie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 2.05.2012 r., którą udzielono GDDKiA zezwolenia na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi [...] [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu, odcinek [...], na terenie gminy [...]. Przedmiotowa inwestycja zakończyła się udzieleniem przez tut. organ pozwolenia na użytkowanie – rozstrzygnięciem z 21.09.2017 r. Decyzją ZRID objęte zostały m.in. działki znajdujące się pod drogą gminną - [...]. Podkreślono, że działka o nr ewid. B, gdzie usytuowana jest droga z której wybudowano zjazd na działkę o nr ewid. C, ma powierzchnię [...] ha i usytuowana jest na niej nie tylko droga gminna, stanowiąca starodroże, ale również fragment nowowybudowanej drogi [...]. Fakt, że z Działu II Księgi Wieczystej działki o nr ewid. B wynika, że jest w trwałym zarządzie Skarbu Państwa – GDDKiA nie zmienia sytuacji starodroża. Sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie oznacza, że zarządcą tej drogi jest GDDKiA. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu. Jednocześnie, analiza akt sprawy nie wykazała, aby po oddaniu do użytkowania obwodnicy miasta [...](decyzja ŚWINB z 1.07.2005 r.) zmianie uległa kategoria drogi (starodroża) tj. drogi gminnej, usytuowanej na wysokości działki o nr ewid. A, na inną kategorię. Statusu przedmiotowej drogi nie zmieniły również przeprowadzone roboty budowlane, związane z decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 2.05.2012 r. – które przewidywały m.in., że na działce o nr ewid. B, na której usytuowana jest m.in. droga gminna na wysokości działki o nr ewid. A, będzie realizowana budowa drogi [...] [...]. Statusu przedmiotowej drogi na wysokości działki o nr ewid. A nie zmieniają, zdaniem ŚWINB, znajdujące się w aktach sprawy porozumienia i umowy zawierane pomiędzy GDDKiA a Burmistrzem Miasta Jędrzejowa.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. pkt 11 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach – w związku z czym brak podstaw by uznać, że realizacja przedmiotowego zjazdu z drogi gminnej stanowiła samowolę budowlaną, a zebrany materiał dowodowy nie wykazał, aby zachodziła potrzeba nakazania przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek robót lub czynności względem przedmiotowego zjazdu, z uwagi na brak naruszenia przepisów. Ponadto wykonany zjazd nie narusza interesu prawnego odwołującej się strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:
1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 140 k.c., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie może mieć swojego źródła w przepisach cywilnoprawnych, a wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, podczas gdy interes prawny powinien wywodzić się z przepisu powszechnie obowiązującego, do których zaliczane są także przepisy cywilnoprawne, w tym art. 140 i art. 144 k.c.;
2. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 2 u.d.p., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zjazd z drogi zlokalizowanej na działce nr ewid. B na działkę nr ewid. A został wykonany zgodnie z prawem – podczas gdy zjazd ten zlokalizowany jest przy drodze publicznej (na co sam wskazuje organ, niesłusznie jednak przyjmując, że jest to droga publiczna gminna, zamiast prawidłowo - droga publiczna [...]), a zatem przed rozpoczęciem budowy zjazdu obowiązkowe było uzyskanie decyzji o lokalizacji zjazdu na podstawie art. 29 ust. 3 u.d.p. – czego jednak inwestor nie uzyskał, a zatem zjazd został zlokalizowany w sposób sprzeczny z prawem, co stanowi podstawę do uznania, że stanowi samowolę budowlaną, wobec której winien zostać wydany nakaz rozbiórki;
3. art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że budowa zjazdu nie musiała być poprzedzona złożeniem zgłoszenia budowy – podczas gdy zjazd zlokalizowany jest przy drodze publicznej [...], a zatem zgodnie z prawem budowlanym obowiązkowe było co najmniej dokonanie zgłoszenia budowy zjazdu, co powoduje, że zjazd stanowi samowolę budowlaną;
4. § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez zlokalizowanie zjazdu przy drodze publicznej [...], wbrew zakazowi wynikającemu z warunków technicznych obowiązujących w dacie lokalizacji zjazdu;
5. § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 2.03.1999 r. poprzez przyjęcie, że droga publiczna [...] może być połączona z drogą publiczną gminną (przy której rzekomo zlokalizowany jest zjazd), podczas gdy zgodnie z warunkami technicznymi "droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas", co tym samym oznacza, że ŚWINB przyjmuje, że inwestycja, polegająca na realizacji drogi [...] [...] na podstawie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 2.05.2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej drogi [...] [...] na terenie gmin [...], została przeprowadzona w sposób sprzeczny z prawem;
6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, w tym poprzez brak wszechstronnej analizy statusu drogi, przy której położony jest zjazd, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji ŚWINB – w całości – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowej w dniu 20.03.2024 r.:
- pełnomocnik skarżącej poparł skargę,
- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, dodając że organ odwoławczy orzekał w niniejszej sprawie raz – zaskarżoną decyzją z 17.11.2023 r.; organ II instancji nie posiada informacji o sporze kompetencyjnym toczącym się pomiędzy Starostą a GDDKiA przed NSA w Warszawie w sprawie kategorii drogi; działka skarżącej zlokalizowana jest 70 m od przedmiotowego zjazdu; organ uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na fakt, że zjazd jest z drogi gminnej – w związku z czym inwestor nie musiał dokonywać żadnych czynności formalnoprawnych, o których mowa w przepisach prawa budowlanego; obok nieruchomości uczestników przy tej drodze gminnej znajduje się [...], w związku z tym ruch na tej drodze jest dosyć duży; przedmiotowe postępowanie było prowadzone z urzędu;
- uczestnik K. M. wniósł o oddalenie skargi, przyłączając się do stanowiska organu i dodając, że działka skarżącej nr C, sąsiadująca z jego działką nr A, jest wybrukowana i jest tam urządzony parking, a wjazd na tą działkę jest bezpośrednio z [...];
- uczestnik T. M. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja ŚWINB, którą uchylono – w całości – decyzję PINB z 4.09.2023 r. o odmowie nakazania rozbiórki zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce o nr ewid. B na działkę o nr ewid. A w m. [...] (którego inwestorami są T. i K. M.) i orzekając co do istoty sprawy umorzono postępowanie organu I instancji prowadzone w sprawie ww. zjazdu z drogi gminnej.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że – jak zauważył sam ŚWINB – organ I instancji nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego zjazdu. Cały przebieg postępowania nie daje też jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy zostało ono wszczęte na wniosek czy było prowadzone z urzędu. Rozważania na temat wymogu dokonania zgłoszenia, prowadzone na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego oraz rozstrzygnięcie organu I instancji o "odmowie nakazania rozbiórki", nakazują sądzić, że ewentualne działania organów były ukierunkowane na jedno z postępowań uregulowanych w rozdziale 5b Prawa budowlanego, dotyczącego postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, tj. postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 22.06.2023 r. (K I-10) poinformowano o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zjazdu z drogi – bez sprecyzowania, czy postępowanie wszczęto z urzędu, czy na wniosek. Pełnomocnik organu na rozprawie sądowej oświadczyła, że postępowanie było prowadzone z urzędu, czemu jednak przeczyć może zarówno stwierdzenie w treści zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym "przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem współwłaściciela działki sąsiedniej (...)", jak i przede wszystkim treść rozstrzygnięcia organu I instancji, w którym "odmówiono nakazania rozbiórki zjazdu", a zatem odniesiono to rozstrzygnięcie do konkretnej treści żądania zawartego we wniosku M. K. inicjującym postępowanie. Powyższe uwagi mają znaczenie o tyle, że zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 19.09.2023 r. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (tj. obecnym rozdziale 5b Prawa budowlanego) wszczyna się z urzędu. Zdając sobie sprawę z rozbieżnych poglądów wyrażanych przez sądy administracyjne, w tym przez NSA, na gruncie tego przepisu – od takich, z których wynika że w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte (tak m.in. wyrok NSA z 25.05.2023 r., sygn. II OSK 444/22) po takie, zgodnie z którymi przepis art. 53a Prawa budowlanego nie reguluje przypadku, gdy wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny, a tym samym zasada oficjalności postępowania wyrażona w tym przepisie nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem uprawnionego podmiotu (wyrok NSA z 18.01.2024 r., sygn. II OSK 2096/22) – trzeba podkreślić, że w rozpatrywanym przypadku mimo wszystko organy obu instancji dokonały merytorycznej oceny sprawy, wydając jednak odmienne rozstrzygnięcia, oparte także częściowo na różnych podstawach. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności bowiem uznał, że PINB pochopnie uznał M. K. i K. K.a za strony postępowania – z akt sprawy nie wynika bowiem zdaniem tego organu aby posiadali oni interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Mimo to, ŚWINB dokonał także merytorycznej oceny zasadności prowadzenia postępowania, podzielając w tym zakresie co do zasady zapatrywanie organu I instancji.
W ocenie Sądu za zasadne uznać należy stanowisko ŚWINB co do tego, że brak jest podstaw do uznania, by M. K. i K. K. jako współwłaściciele działki nr C posiadali interes prawny w prowadzonym postępowaniu – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2.06.1999 r., sygn. IV SA 2164/97). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23.03.1999 r., sygn. I SA 1189/98, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. też m.in. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98). Niezależnie od tego czy źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego mogą być przywoływane przez skarżącą przepisy prawa cywilnego, tj. art. 140 i 144 k.c., w ocenie Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, a także jej przedmiot, nie pozwalają na przyjęcie, by – także przez pryzmat tych przepisów – należało uznać, że M. K. i K. K. przysługuje w sprawie interes prawny. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że sprawa dotyczy legalności zrealizowania zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce ewid. nr B na działkę nr A. Co istotne, nie chodzi tu zatem o całą inwestycję istniejącą na tej ostatniej działce – w postaci myjni samochodowej – ale o sam zjazd z drogi. Nie można zatem w tym konkretnym przypadku brać pod uwagę wskazywanych przez skarżącą uciążliwości generowanych przez prowadzoną działalność gospodarczą w postaci myjni, takich jak ruch samochodowy, hałas czy emisja zanieczyszczeń w postaci pyłów. Trzeba też zwrócić uwagę, że – jak przyjmuje się na gruncie art. 29 ust. 1 u.d.p. – z analizy tego przepisu, dotyczącego udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikami gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Reguła ta dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale także postępowania nadzorczego (wyrok NSA z 15.03.2022 r., sygn. II GSK 69/22). W ocenie Sądu analogiczne uwagi wypada odnieść do postępowania dotyczącego legalności zjazdu, gdzie przedmiotem ewentualnego postępowania jest przede wszystkim kwestia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zgodzić się należy z organem II instancji, że biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotowy zjazd jest usytuowany w odległości ponad 70 m od działki nr C stanowiącej współwłasność M. K. i K. K., a tym samym odległość od zjazdu na działkę nr A musi być jeszcze odpowiednio większa, co jest uwidocznione m.in. na fotografii na k. KI - 3, jak również uwzględniając fakt, że oba zjazdy dodatkowo przedziela rondo, trudno w tej sytuacji mówić o tym, by skarżącej i K. K. przysługiwał interes prawny oparty na przepisach prawa materialnego, uprawniający do udziału w postępowaniu.
Powyższe powoduje, że organ I instancji był uprawniony w niniejszym przypadku – i to niezależnie od treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego – wyłącznie do prowadzenia postępowania z urzędu, i to bez udziału M. K. oraz K. K. w charakterze stron postępowania. Nie zmienia to jednak faktu, że M. K. została uznana za stronę postępowania, doręczono jej decyzje organów obu instancji, w których dodatkowo organy te wyraziły merytoryczne stanowisko w sprawie. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że sąd I instancji nie jest upoważniony do odrzucenia skargi lub jej oddalenia z powodu braku interesu prawnego skarżącego, jeżeli rozpatrywana skarga pochodziła od podmiotu, któremu nie tylko zaskarżona decyzja czy postanowienie zostało doręczone, ale - co istotniejsze - którego odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze. Następcza ocena, iż skarżącemu nie przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wyłącza uprawnienia skarżącego do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia do tego organu środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 24.11.2020 r., sygn. I OSK 1279/20).
Z tego też względu Sąd ocenił również merytoryczne stanowisko wyrażone przez organy, uznając przy tym, że decyzje organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie, na skutek zgromadzenia niewystarczającego materiału dowodowego i braku jego wyczerpującej oceny.
Przede wszystkim trzeba zauważyć, że organ odwoławczy w swych rozważaniach dotyczących zaliczenia przedmiotowego odcinka drogi, z której prowadzi zjazd na działkę nr A, do określonej kategorii, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia treści art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego i oceny, czy na realizację zjazdu było wymagane zgłoszenie, powołał się na treść dwóch decyzji dotyczących inwestycji polegającej na budowie obwodnicy [...], a następnie drogi [...]. Pierwsze z tych rozstrzygnięć to decyzja Wojewody Świętokrzyskiego Nr 53/2002 z 4.09.2002 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obwodnicy [...]. Inwestycja ta zakończyła się wydaniem przez ww. organ decyzji z dnia 1.07.2005 r., którą udzielono pozwolenia na jej użytkowanie. Drugie z rozstrzygnięć to decyzja Wojewody Świętokrzyskiego Nr 1/12 z 2.05.2012 r., którą udzielono GDDKiA zezwolenia na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi [...] [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu, odcinek [...]. Inwestycja ta zakończyła się udzieleniem przez tut. organ pozwolenia na użytkowanie – rozstrzygnięciem z 21.09.2017 r.
Odwołanie się do powyższych rozstrzygnięć należy uznać generalnie za uzasadnione, to na ich podstawie bowiem rozstrzygano co do zakresu i przebiegu realizowanych inwestycji, a pośrednio także co do statusu poszczególnych odcinków dróg. Nie negując ponadto potrzeby oparcia się w tym przypadku także na treści art. 10 ust. 5 u.d.p. trzeba jednak zwrócić uwagę, że przywołane wyżej decyzje nie zostały włączone do akt postępowania, co nie tylko uniemożliwia Sądowi weryfikację prawidłowości stanowiska organu, ale też z gruntu poddaje w wątpliwość zasadność tego stanowiska skoro brak jest w aktach materiału, na którym organ miał w szerokim zakresie opierać swoje rozważania. Niezależnie od tego w ocenie Sądu, mając na uwadze fakt, iż kluczowym jest w sprawie ustalenie statusu określonego odcinka drogi – na wysokości przedmiotowego zjazdu – zasadnym było szczegółowe odwołanie się przynajmniej do odpowiednich fragmentów zatwierdzonych projektów w celu wykazania, czy ww. odcinek drogi został objęty przedmiotowymi inwestycjami, a jeśli tak to w jakim zakresie i w jaki sposób, a także jakie to miało konsekwencje w zakresie zaliczenia do określonej kategorii dróg. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę – co słusznie dostrzeżono w skardze – że Wojewoda Świętokrzyski w pismach z 5 i 6.09.2023 r. stwierdził, iż w ramach inwestycji objętej decyzją z 2.05.2012 r. Nr 1/12 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaprojektowano m.in. budowę dróg dojazdowych o parametrach klasy G, Z, L, D wzdłuż całego odcinka drogi [...] [...] tworzących wraz z istniejącymi drogami lokalny układ komunikacyjny, na działce o nr B zaprojektowano drogę dojazdową [...], klasy L(1x2) zlokalizowaną w pasie drogi [...]. Starosta Jędrzejowski w piśmie z 31.10.2023 r. podniósł, że w piśmie przesyłającym wniosek M. K. błędnie wskazano, iż odcinek stanowiący część łącznika pomiędzy drogą powiatową nr 1139T, a rondem przy węźle [...] jest drogą gminną. Przedmiotowy odcinek drogi znajduje się w sieci dróg dojazdowych do drogi [...] [...], a zarazem stanowi część drogi serwisowej/technicznej zlokalizowanej wzdłuż (i w pasie drogowym) drogi [...] [...] od węzła [...]. Tym samym – w ocenie tego organu – nie stał się na mocy obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych z 2004r. drogą gminną. Wreszcie Burmistrz Jędrzejowa na załączniku graficznym do pisma z 1.08.2023 r. przedstawił przekazany załączonym protokołem z 1.03.2006 r. odcinek "starodroża DK 7", który – zgodnie z tym załącznikiem – kończy się wraz z działką nr 829/2 i nie obejmuje działki B.
Powyższe okoliczności w ocenie Sądu powodują, że niewystarczającym jest ogólne powołanie się na zasadę wynikającą z art. 10 ust. 5 u.d.p. i fakt wydania ww. decyzji Wojewody Nr 53/2002 z 4.09.2002 r. i Nr 1/12 z 2.05.2012 r., ale należy, odnosząc się także do treści pism przytoczonych w ostatnim akapicie, wykazać konkretnie w odniesieniu do odcinka drogi, znajdującego się na wysokości przedmiotowego zjazdu, czy został on objęty ww. decyzjami, a jeśli tak to na jakiej zasadzie, a w konsekwencji jaka jest kategoria tego odcinka drogi. To zaś pozwoli na ustalenie, czy w świetle art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego było w tym przypadku wymagane zgłoszenie, czy też nie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylając decyzje organów obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację zarówno co do konieczności i sposobu uzupełnienia i oceny materiału dowodowego, jak i tego, że skarżącej i K. K. nie przysługuje status stron postępowania, zaś postępowanie to winno być prowadzone z urzędu.
O kosztach orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego wpisu sądowego (500 zł), wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony (480 zł), obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).