II SA/KE 517/25

II SA/Ke 517/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Magdalena Stępniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 16 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Ł. Z. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2025 r. [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Ł. Z. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z 18 lipca 2025 r. [...], po rozpatrzeniu zażalenia Ł. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W. z 2 kwietnia 2025 r., którym wstrzymano inwestorowi Ł. Z. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych ok. 13,50 x 10,50 m i wysokości do okapu ok. 8,20 m oraz zbiornika na ścieki sanitarne znajdujących się na działce
nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina C., z powodu realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, ponadto poinformowano inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację na samowolnie wybudowane obiekty w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oraz poinformowano
o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa,
uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając co do istoty sprawy w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) oraz art. 123 § 1 kpa wstrzymał inwestorowi Ł. Z. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego
o wymiarach zewnętrznych ok. 13,50 x 10,50 m i wysokości do okapu ok. 8,20 m oraz zbiornika na ścieki sanitarne znajdujących się na działce nr ewid. [...]
w miejscowości S., gmina C., zrealizowaną bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, i jednocześnie poinformował inwestora, że zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, istnieje możliwość złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, wniosku
o legalizację budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie w dalszej kolejności, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Pouczył, że niewykonanie powyższego obowiązku w określonym terminie stanowić będzie podstawę do wydania na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego decyzji o rozbiórce budowy ww. obiektu.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z podjęciem czynności w przedmiocie oceny legalności budynku, PINB w K. W. wezwał inwestora Ł. Z. do przedłożenia dokumentów dotyczących zrealizowanej budowy w obrębie działki nr ewid. [...] w S. . W odpowiedzi inwestor przedłożył niezatwierdzony i nieopieczętowany przez Starostę Kazimierskiego projekt gotowy "J. N.", potwierdzenie zawiadomienia
o zakończeniu budowy/rozbiórki z 4 grudnia 2017 r., znak: [...] wystawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W., kolorową kopię decyzji nr [...] z 15 kwietnia 2015 r., wydaną przez Starostę Kazimierskiego, zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą Ł. Z. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ J. N. oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. gm. C..
Na podstawie zebranych dowodów organ I instancji ustalił, że inwestor dysponował nieautentyczną decyzją o pozwoleniu na budowę i na jej podstawie zrealizował wskazaną w decyzji zabudowę. Przeprowadzona 1 kwietnia 2025 r. kontrola na działce nr ewid. [...] wykazała, że został na niej wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym. Ponadto ustalono, że zbiornik na nieczystości ciekłe posadowiony jest przed budynkiem.
Organ II instancji stwierdził, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Według informacji pozyskanej ze Starostwa Powiatowego
w K. W. dla inwestora na działkę o nr ewid. [...] w obrębie S., gmina C. nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz nie było przez niego dokonane zgłoszenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odpowiadając na zarzuty Wojewódzki Inspektor uznał, że decyzja nr [...], znak: [...], powstała najprawdopodobniej w wyniku nielegalnych działań, ponieważ w rzeczywistości istnieje w obrocie prawnym decyzja o tym numerze
i znaku, jednak wydana w innej dacie, na inne zamierzenie inwestycyjne i na innego wnioskodawcę. Podobnie jak przedłożone potwierdzenie zawiadomienia
o zakończeniu budowy z 4 grudnia 2017 r., znak: [...] o braku sprzeciwu w sprawie zgłoszenia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki sanitarne, które zostało prawidłowo wydane na inne dane i powstało w związku ze skutecznym złożeniem przez innego inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Organ odwoławczy podniósł, że w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia została zawarta informacja o możliwości złożenia wniosku
o legalizację samowolnie wybudowanych obiektów w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jednak organ I instancji informując o zasadach naliczania opłaty legalizacyjnej wskazał
w jednym postanowieniu dwa obiekty budowlane budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę i osobno zbiornik na ścieki sanitarne zrealizowany bez wymaganego zgłoszenia. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora przy naliczaniu opłaty legalizacyjnej mamy do czynienia z jednym zamierzeniem inwestycyjnym tj. budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym urządzeniem służącym temu budynkowi, tj. szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne. Dlatego też po złożeniu wniosku o legalizację będzie możliwa dalsza procedura legalizacyjna
w przedmiotowej sprawie. Wysokość opłaty legalizacyjnej w omawianym przypadku wyniesie 50 000 zł.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia je poprzedzającego, Ł. Z. zarzucił naruszenie:
1. art. 7, 77 § 1, 8, 12 kpa przez prowadzenie postępowania z góry ukierunkowanego na negatywne dla strony rozstrzygnięcie oraz niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy: w jakich okolicznościach wydana została decyzja nr [...], znak: [...] na nazwisko skarżącego, w oparciu o jakie dowody organ twierdzi, że decyzja ta "powstała w wyniku najprawdopodobniej nielegalnych działań" i kto jest odpowiedzialny za te nielegalne działania oraz dlaczego dopiero po tylu latach od wydania decyzji został poinformowany o nielegalności decyzji i rzekomej samowoli budowlanej, jaki wpływ ma postępowanie karne w sprawie sygn. VI K [...] i czy czynności oskarżonego w tej sprawie urzędnika mają wpływ na nieważność
i nielegalność decyzji wydanej na nazwisko wnoszącego skargę; skarżący wniósł
o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy VI K [...] celem wykazania nieświadomości o nielegalnych działaniach urzędnika J. D.;
2. art. 107 § 3 kpa przez uzasadnienie postanowienia w sposób tendencyjny, nie dający przekonania, że organ prawidłowo zgromadził i przeanalizował materiał dowodowy w sprawie.
W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił, że organ odwoławczy powielił jedynie stan faktyczny przedstawiony przez organ I instancji i bezrefleksyjnie stwierdził, że decyzja pozostająca w posiadaniu skarżącego jest nielegalna i nie ma żadnej mocy prawnej. Skarżący zaznaczył, że będąc w posiadaniu tego aktu działał w zaufaniu do władzy publicznej, że jego inwestycja jest legalna. Dodał, że lakoniczne uzasadnienie, że decyzja nr [...] znak: [...] została wydana na inne nazwisko - na innego inwestora -to za mało jak na poczynienie ustaleń skąd znalazła się taka decyzja - opieczętowana i podpisana przez pracownika - w jego posiadaniu, a także, nie jest wystarczające do nałożenia opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W trakcie postępowania sądowego skarżący złożył kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju VI Zamiejscowy Wydział Karmy z siedzibą
w K. W. z 23 września 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym i kończącego postępowanie podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej "p.p.s.a."
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie przyjęły, że tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszym postepowaniu. Opierając się na informacji uzyskanej ze starostwa powiatowego uznały, że decyzja z 15 kwietnia 2015 r. nr [...], wydająca skarżącemu pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, jest nieautentyczna i "powstała najprawdopodobniej w wyniku nielegalnych działań."
Powyższe stanowisko nie znajduje wystarczającego oparcia w przekazanych do sądu wraz z odpowiedzią na skargę aktach postępowania administracyjnego oraz w ustaleniach organów, przyjętych w podstawie faktycznej skarżonego postanowienia.
Nie można sankcji administracyjnej określonej w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego stosować w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący, pełny i jednoznaczny. Taka sytuacja, zdaniem sądu, miała miejsce w niniejszej sprawie.
Tymczasem, zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jednocześnie uzasadnienie postanowienia powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub służy od niego sprzeciw oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje stanowisko.
Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie, wskazane reguły procesowe zostały przez organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszone, a ich efektem było wydanie wadliwego zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu budowy. W realiach sprawy należało je uznać za co najmniej przedwczesne.
Stanowisko o wybudowaniu przez skarżącego budynku jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym w wyniku samowoli budowlanej organy oparły o informację uzyskaną ze Starostwa Powiatowego w K. W. (pismo z 20 maja 2025 r. [...]). Według tej informacji dla inwestora Ł. Z. na działkę o nr ewid. [...] w obrębie S., gmina C. nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz nie było dokonane przez tego inwestora zgłoszenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Za pismem przekazano potwierdzoną za zgodność kopię decyzji Starosty [...] z 27 maja 2015 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą G. S. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego do realizacji na działkach o nr ewid.[...], 587 w miejscowości H., gm. K. W.. Decyzja została podpisana i zawiera pieczątkę
z up. Starosty mgr. inż. T. K..
Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się przedłożona przez skarżącego kopia decyzji Starosty [...] z 15 kwietnia 2015 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej Ł. Z. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ J. N. do realizacji na działce o nr ewid. [...] w m. Sokolina, gm. C.. Decyzja została podpisana i zawiera pieczątkę z up. Starosty mgr. inż. T. K.. W aktach sprawy znajduje się ponadto przedłożona przez skarżącego kopia zawiadomienia o zakończeniu budowy z 27 listopada 2017 r. z pieczątką PINB
w K. W. oraz datą wpłynięcia 27.11.2017 r. i nieczytelnym podpisem (parafką), a także kopia potwierdzenia zawiadomienia o zakończeniu budowy/rozbiórki z 4 grudnia 2017 r. znak [...] zawierające pieczątkę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. D. z nieczytelnym podpisem.
Zdaniem z sądu z powyższego materiału dowodowego nie wynika w sposób niewątpliwy, że skarżący realizując zamierzoną inwestycję nie dysponował decyzją
o wydaniu pozwolenia na budowę. Przeciwnie, znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji umożliwia jej pełną identyfikację zarówno pod względem zakresu udzielonego pozwolenia na budowę, jak i osoby podpisującej ten akt prawny. Skarżący legitymuje się zatem, będącą w obrocie prawnym decyzją administracyjną. Co istotne decyzja zawiera adnotację, że 30.04 2015 r. stała się ostateczna i podlega wykonaniu.
Organy nie przeprowadziły postępowania mającego na celu wyjaśnienie wykazanej wyżej sprzeczności pomiędzy informacją uzyskaną ze starostwa,
a posiadanymi przez skarżącego dokumentami, w tym m.in. nie przesłuchały skarżącego na okoliczność wyjaśnienia ubiegania się o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, w jaki sposób wszedł w posiadanie kwestionowanej przez organ decyzji, czy wspomniana decyzja została mu doręczona. Organ nie uwzględnił również trwającego postępowania karnego, o którym w toku postępowania nadmieniał skarżący, nie ustalił na jakim jest ono etapie.
W świetle wszystkich przywołanych okoliczności sprawy, zdaniem sądu, jako co najmniej przedwczesne jawi się uznanie przez organy, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ J. N. nigdy nie została wydana. W konsekwencji nie sposób stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie instytucję przewidzianą w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i zasadnie przyjęły, że skarżący zrealizował ww. zamierzenie budowlane bez wymaganego pozwolenia.
Podkreślić trzeba, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności, wiąże erga omnes i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak
i sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Omawiana zasada służy realizacji takich wartości jak: pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa. Decyzja ostateczna oznacza zatem rozstrzygnięcie sprawy w sposób definitywny. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Tym samym ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Ich wzruszenie może nastąpić jedynie
w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Jednocześnie należy wskazać, że w toku postępowania sądowego skarżący przedłożył prawomocny wyrok skazujący z 23 września 2025 r. (a więc zapadły po wydaniu zaskarżonego postanowienia) wydany w postępowaniu karnym stwierdzający m.in. że J. D. podrobił w celu użycia jako autentyczny dokument decyzji nr [...] r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "J. N." na działce o nr ewidencyjnym [...] w Sokolinie, gm. C. na nazwisko inwestora Ł. Z..
W dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia powołany wyrok jeszcze nie funkcjonował w obrocie prawnym. Wydając zaskarżone postanowienie organ nawet nie był pewny czy sporna decyzja powstała w wyniku przestępstwa, stwierdził bowiem, że "decyzja powstała najprawdopodobniej w wyniku nielegalnych działań".
Ponadto, fakt skazania pracownika biorącego udział w wydaniu decyzji prawomocnym wyrokiem sądu nie oznacza jeszcze, że sąd powszechny
w jakikolwiek sposób wyeliminował z obrotu prawnego decyzję administracyjną
o pozwoleniu na budowę. Sądy powszechne nie mają bowiem takiej kognicji.
Organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, związane oceną prawną i wytycznymi sądu (art. 153 p.p.s.a.), zobowiązane będą więc przede wszystkim w sposób wyczerpujący i wszechstronny wyjaśnić, czy
w świetle ustaleń dokonanych w postępowaniu karnym zakończonym prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Busku - Zdroju z 23 września 2025 r. oraz na podstawie innych dowodów, których przeprowadzenie może okazać się celowe, doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...]
z 15 kwietnia 2015 r. nr [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę. Dopiero w zależności od wyniku tak poczynionych ustaleń możliwa będzie ocena, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania opartego na przepisach art. 48 ust. 1-3 Prawa budowlanego, tj. czy zachodzi sytuacja wybudowania obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego jednorodzinnego) bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie bowiem ustalenia, że tego rodzaju decyzja pozostaje w obrocie prawnym, podjęcie działań w trybie art. 48 Prawa budowlanego będzie dopuszczalne wyłącznie po wyeliminowaniu spornej decyzji z obrotu prawnego w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego (wpis od skargi), w punkcie II sentencji wyroku, sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.