II SA/Ke 516/25

II SA/Ke 516/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2d
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i art. 135, art. 145 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2025 r. [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 lipca 2025 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy M.
28 lutego 2025 r., orzekającej o ustaleniu odpłatności skarżącej za pobyt babki A. M. w domu pomocy społecznej - Pielęgniarski Dom Opieki [...] Spółka z o.o. w C. (dalej "dps"):
- w okresie od 1 marca 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. w wysokości 1537,30 zł;
- w okresie od 1 lipca 2024 r. do 28 lutego 2024 r. w wysokości 1687,03 zł
w związku ze zmianą kosztu utrzymania mieszkańca od 1 lipca 2024 r.,
uchyliło decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce orzekło o:
1) ustaleniu skarżącej odpłatności za pobyt jej babki w dps w następujący sposób:
a) 1537,30 zł za okres od 1 marca 2024 r. do 31 marca 2024 r.
b) 1437,03 zł miesięcznie za okres od 1 kwietnia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r.
c) 1687,03 zł miesięcznie za okres od 1 lipca 2024 r. do 28 lutego 2025 r.
2) odmowie zwolnienia skarżącej z ponoszenia powyższej opłaty.
W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło zasady dotyczące ustalania odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej, zawarte w art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, 2 i 3, art. 103 ust. 1 i 2, art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca
2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283), zwanej dalej "ustawą
o pomocy społecznej", i wskazało, że babka skarżącej została skierowana do dps decyzją z 1 marca 2019 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy M.. SKO zaznaczyło, że niesporne są kwestie związane z wysokością opłaty za pobyt w dps oraz fakt, że dochody A. M. nie wystarczają na pokrycie opłaty w pełnej wysokości. Poza sporem pozostaje także, że babka skarżącej jest wdową i ma dwoje dzieci zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji na rzecz matki.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że koszty pobytu babki skarżącej w dps, niepokryte przez mieszkankę, zostały podzielone na jej dwoje dzieci. Kolegium przedstawiło sposób wyliczenia opłatności przypadającej na skarżącą, ustalonej
w sentencji zaskarżanej decyzji, przy uwzględnieniu faktu, że dochód jej matki I. S. (córki A. M.) nie przekracza 300% kwoty kryterium dochodowego, a opłata po niej przeszła na jej dziecko – J. D. (wnuczkę mieszkanki).
Kolegium wyjaśniło, że obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej opłat za pobyt w dps umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku, począwszy od dnia jego powstania, w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób
w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1
w związku z art. 61 ust. 1 i 2 cyt. ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów
z 11 czerwca 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 7/17. Decyzja w tym przedmiocie powinna być wydana w każdym przypadku, gdy wysokość ponoszenia przez zobowiązanego opłaty nie została ustalona w drodze umowy ze zobowiązanym, zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 cyt. ustawy.
Kolegium wskazało, że w analizowanej sprawie w aspekcie przesłanki podmiotowej jedyną istotną kwestią było stwierdzenie, że skarżąca jest zstępną osoby skierowanej do dps. Kolejność członków rodziny osoby umieszczonej w dps, zobowiązanych do ponoszenia opłat nie jest przypadkowa, gdyż stanowi powtórzenie kolejności obciążania obowiązkiem alimentacyjnym określonej w art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Organ administracji nie może zatem w sposób dowolny dokonać wyboru osoby spośród zstępnych i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie celem ustalenia stosownej opłaty.
Z kolei w kontekście przesłanki przedmiotowej, o powstaniu obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w dps decyduje wysokość uzyskiwanego dochodu.
W odniesieniu do obowiązku skarżącej kluczowy jest art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.a ustawy
o pomocy społecznej, który przewiduje, że zstępni ponoszą opłatę, jeżeli ich dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej,
a kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kolegium podało, że obowiązujące do 31 grudnia 2024 r. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynosiło [...] zł, a 300% tego kryterium to kwota [...]zł, zaś od 1 stycznia 2025 r. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł, a 300% tego kryterium to kwota [...]zł.
Jak ustaliło Kolegium, z przeprowadzonego z udziałem skarżącej wywiadu środowiskowego wynika, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, bowiem mąż na początku marca 2024 r. wyprowadził się i są w nieformalnej separacji. Na jej dochód składa się wynagrodzenie za pracę na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony w wysokości [...] zł netto - za m-c marzec 2024 r. (dochód ten był w kolejnych miesiącach na tym samym poziomie, a skarżąca nie podnosiła, aby uległ zmniejszeniu) oraz dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 1,07 ha przeliczeniowych w wysokości [...] zł. Łączny dochód wynosi [...] zł
i przewyższa kryterium dochodowe. Z ustaleń wywiadu wynika, że wydatki związane z utrzymaniem domu, jakie zadeklarowała skarżąca, to kwota w przedziale od ok. [...] zł do [...] zł miesięcznie. Na tę kwotę, oprócz opłat za wodę, gaz, śmieci, prąd, składa się też spłata kredytów (ok. [...] zł) i ubezpieczenie kredytu (180,00 zł).
Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, organ miał wszelkie podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki do ustalenia skarżącej opłaty za pobyt jej babki w dps w drodze decyzji. Natomiast odrębną kwestią jest przyznanie stronie prawa do całkowitego lub częściowego zwolnienia z ponoszenia tej opłaty.
Kolegium zaznaczyło, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten analizował zasadność zastosowania zwolnienia i doszedł do wniosku, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, jednak nie zawarł rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w osnowie decyzji. Zasadnicza oś sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy organ I instancji uznając, że skarżąca nie zasługuje na zwolnienie z ustalonej opłaty, nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
W ocenie Kolegium, w sprawie nie zaistniały okoliczności warunkujące zwolnienie strony w całości lub w części z opłat za pobyt osoby bliskiej w dps, które określa art. 64 ww. ustawy. Opisywane przez skarżącą koszty związane
z codziennym funkcjonowaniem nie pozwalają na odliczenie tych wydatków od dochodu ani na zastosowanie ulgi z tego tytułu. Organ odwoławczy podniósł, że każda rodzina musi opłacać czynsz, rachunki za energię i prąd, ponosić koszty wszelkiego rodzaju ubezpieczeń, nabywać żywność, leki, kontrolować stan zdrowia, spłacać kredyty. Również pomoc matce nie jest czymś wyjątkowym, ponieważ na większości osób spoczywają obowiązki rodzinne i alimentacyjne, więc i w tym zakresie sytuacja strony nie różni się zbytnio od innych rodzin, zaś poniesione koszty prawnika i opłaty za badania akustyczne budynku nie są wydatkami stałym.
Kolegium podkreśliło, że kwoty kredytów przypadające skarżącej do spłaty, jako zobowiązania dobrowolnie zaciągnięte o charakterze prywatnoprawnym, nie mogą niweczyć publicznoprawnego obowiązku partycypowania osoby zobowiązanej w kosztach pobytu wstępnego w dps. Zwróciło uwagę, że zwolnienie skarżącej
w całości jak i w części z ponoszenia opłat za pobyt babki w dps spowoduje, że będą one ponoszone w jej zastępstwie przez wszystkich podatników. Powyższe powinno następować jedynie w uzasadnionych i wyjątkowych przypadkach, bowiem powoduje przerzucenie ponad miarę ciężaru utrzymania mieszkańca dps na społeczeństwo. Kolegium dodało, że stan zdrowia skarżącej nie wpływa na jej możliwości płatnicze
oraz nie legitymuje się ona orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Kolegium wskazało, że z odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że A. M. zmarła 8 maja 2025 r., a zatem opłata za jej pobyt w dps nie będzie od tego momentu wymagana.
Mając na uwadze powyższe, jak też przedstawione wyżej stanowisko co do przeliczenia odpłatności oraz z uwagi na to, że organ I instancji w pkt. 3 decyzji zawarł informacje, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu, Kolegium uznało za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji w całości i w to miejsce orzeczenie jak
w sentencji zaskarżonej decyzji.
J. D. w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w K. skardze na powyższą decyzję Kolegium domagała się jej uchylenia
w całości i umorzenia postępowania, alternatywnie zmniejszenia wysokości odpłatności adekwatnie do jej realnej zdolności finansowej, uwzględniającej obciążenie kredytem hipotecznym oraz opieką nad poważnie chorą matką.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła w szczególności, że decyzja została wydana z pominięciem rzeczywistej sytuacji materialnej jaką posiada. Organ nie uwzględnił istotnych, regularnych zobowiązań finansowych oraz uregulowań prawnych:
- kredytu hipotecznego na zakup mieszkania, gdzie miesięczna rata zgodnie
z wywiadem z lutego 2025 r. wynosiła [...] zł oraz ubezpieczenia obowiązkowego przy kredycie w kwocie [...]zł, co obecnie stanowi poważne obciążenie w kontekście dochodów oraz
- comiesięcznych rachunków: ubezpieczenie do kredytu [...] zł, woda [...] zł, prąd [...] zł, śmieci [...] zł, media (Netia) [...] zł, abonament na telefon [...] zł, rata za sprzęt AGD/RTV [...] zł, rata za laptop [...] zł, gaz [...] zł. Skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (np. WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op [...]) koszty kredytu hipotecznego mogą stanowić podstawę do zastosowania zwolnienia z odpłatności w przypadku trudnej sytuacji życiowej
i materialnej zobowiązanego członka rodziny. Nadto MOPS w M. oraz SKO w K. w ogóle nie uznało jej opieki nad chorą mamą.
Zdaniem skarżącej, decyzja o umieszczeniu w dps winna być ostatecznością - jeśli brak jest możliwości zapewnienia opieki w środowisku domowym. W jej ocenie takiej sytuacji nie było, a decyzja została wydana pochopnie i bez pełnego, szczegółowego rozpoznania sytuacji, ponieważ jak wskazał MOPS w M. "w chwili umieszczenia babci nie posiadał informacji o sytuacji materialnej, rodzinnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt babci w dps".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 6 listopada 2025 r. skarżąca podniosła, że w miesiącu wydania przez Kolegium zaskarżonej decyzji utraciła pracę i z dniem 31 sierpnia 2025 r. została zwolniona. Obecnie posiada umowę na zastępstwo do lutego 2026 r., co nie gwarantuje jej stałego zatrudnienia i dochodu. Dodała, że sprawuje opiekę nad mamą, która posiada najwyższy stopień niepełnosprawności i z uwagi na operację mózgu wymaga stałej opieki i kontroli lekarskiej. Skarżąca podniosła, że opiekę nad babcią umieszczoną w dps mogli sprawować inni członkowie najbliższej rodziny,
o czym informowała MOPS w M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu
I instancji stanowiły: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej.
Z przepisów tych wynika, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1).
Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3 (art. 60 ust. 1).
Z kolei przepis art. 61 – w zakresie normatywnym istotnym dla rozpatrywanej sprawy – stanowi, że:
- ust. 1. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
- ust. 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu,
a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej -
w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
- ust. 2d. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa
w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.
- ust. 3. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio.
Art. 61 ust. 2a, do którego nawiązuje art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, nie ma w sprawie zastosowania, więc jego treść nie został przytoczona.
Z zacytowanych wyżej przepisów wynika następująca procedura związana ze skierowaniem osoby do domu pomocy społecznej:
1. Organ właściwy wydaje decyzję o skierowaniu do dps oraz decyzję ustalającą opłatę ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w dps (art. 59 ust. 1), ustalając jednocześnie, czy dochody mieszkańca wystarczą na pokrycie kosztów jego pobytu w dps. Jeżeli nie, organ winien ustalić osoby zobowiązane,
o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz ocenić, czy ich dochody pozwalają na ponoszenie opłat za pobyt zgodnie z kryteriami określonymi
w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b. Jeśli osób takich nie ma lub ich dochody nie pozwalają na wypełnienie obowiązku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2, opłatę z tytułu pobytu mieszkańca w dps ponosi gmina, z której osoba została skierowana do tego rodzaju placówki.
2. Jeżeli nie ma przeszkód prawnych, aby opłatą za pobyt mieszkańca w dps obciążyć osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, organ właściwy winien dążyć do zawarcia z nimi umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, ustalającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt mieszkańca
w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.
3. Decyzję o ustaleniu opłaty na pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, należnej od osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2, wydaje się dopiero w razie odmowy przez nich zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2.
4. Jeżeli zawarta została umowa lub wydana decyzja, o jakich mowa wyżej,
a osoby zobowiązane nie realizują obowiązku ustalonego w umowie lub w decyzji, opłatę za pobyt mieszkańca w dps ponosi zastępczo gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).
Bezspornym jest, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu
I instancji, ustaliła skarżącej wysokość opłat za pobyt jej babci w dps w okresie od 1 marca 2024 r. do 28 lutego 2025 r. Żaden z organów nie zauważył jednak, że
za ten właśnie okres opłatami, stanowiącymi różnicę między kosztami pobytu A. M., a tą ich częścią, która była przez nią opłacana z jej dochodów, obciążona została w innych decyzjach Gmina M..
W aktach administracyjnych znajdują się trzy decyzje, wydane z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy M., dotyczące okresu, jakiego dotyczy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji:
- decyzja z 18 października 2023 r. nr [...], zmieniająca poprzednią decyzję z 9 sierpnia 2023 r. nr [...], i ustalająca opłatę za pobyt A. M. w Pielęgniarskim Domu Opieki "[...] sp. z o.o. w C. na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w Domu w wysokości [...] zł miesięcznie. W sentencji ustalono, że mieszkanka będzie ponosić opłatę
w wysokości [...] zł miesięcznie, zaś Gmina pokrywać będzie opłatę
w wysokości [...] zł miesięcznie, co stanowi różnicę między kosztami utrzymania A. M. w dps, a opłatą uiszczaną przez mieszkankę (k. 188
i 189v.),
- decyzja z 29 lipca 2024 r. nr [...], zmieniająca ww. decyzję z 18 października 2023 r., i ustalająca opłatę za pobyt A. M.
w Pielęgniarskim Domu Opieki "Leśna Osada" sp. z o.o. w C. na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w Domu w wysokości [...] zł miesięcznie, przy czym mieszkanka będzie ponosić opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie, zaś Gmina w wysokości [...] zł miesięcznie. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zmiana poprzedniej decyzji z 18 października 2023 r. nastąpiła "w związku ze zmianą wysokości emerytury z ZUS wraz z dodatkami" A. M. od marca 2024 r. Tak jak w przypadku poprzedniej decyzji, kwota obciążająca Gminę stanowi różnicę między kosztami utrzymania A. M. w dps, a opłatą uiszczaną przez mieszkankę (k. 179),
- decyzja z 24 września 2024 r. nr [...], zmieniająca decyzję nr [...] z 30 lipca 2024 r. (faktycznie decyzja o takim znaku podjęta została 29 lipca 2024 r. i opisana wyżej), i ustalająca od 1 lipca 2024 r. opłatę za pobyt A. M. w Pielęgniarskim Domu Opieki "[...]" sp. z o.o.
w C. na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w Domu w wysokości [...] zł miesięcznie, z czego mieszkanka będzie ponosić opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie, zaś pozostałą kwotę Gmina - w wysokości [...] zł miesięcznie. Zmiana decyzji spowodowana była zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkanki w dps od 1 lipca 2024 r. (k. 178).
Mimo dostrzegalnych wad przywołanych wyżej decyzji (choćby braku uwzględnienia w decyzji z 29 lipca 2024 r. aneksu nr [...] z 15 lipca 2024 r., z którego wynika koszt utrzymania mieszkańca w dps w wysokości [...] zł od 1 lipca 2024 r. czy też nieujęcia w opłatach ponoszonych przez Gminę kwoty [...]zł opłacanej przez syna mieszkanki D. M. na podstawie umowy zawartej
8 marca 2024 r. – co wynika z ustaleń organu I instancji zawartych w decyzji z 28 lutego 2025 r.), podkreślić należy, że nie stanowią one przedmiotu kontroli Sądu w tej sprawie i co za tym idzie nie mogą podlegać ocenie pod kątem ich zgodności
z prawem w rozumieniu art. 3 § 1, § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. Decyzje te są natomiast elementem stanu faktycznego, z którego żaden z organów nie wyprowadził właściwych wniosków.
Przede wszystkim opłaty, które ponosiła Gmina, ustalone w decyzjach,
o jakich mowa wyżej, a także w decyzjach wcześniejszych (w aktach administracyjnych znajduje się także decyzja z 9 sierpnia 2023 r. nr [...], zmieniająca decyzję z 16 listopada 2022 r. – k. 187) oraz
w decyzji z 1 marca 2019 r. kierującej A. M. do Pielęgniarskiego Domu Opieki "[...]" w C. i ustalającej miesięczną opłatę za jej pobyt
w kwocie [...]zł, którą obciążono mieszkankę w wysokości [...] zł,
a w pozostałej części Gminę w wysokości [...] zł (k. 155 akt administracyjnych), nie stanowiły opłat wnoszonych przez Gminę zastępczo, jak uznał organ I instancji
w uzasadnieniu decyzji z 28 lutego 2025 r. i – jak można się domyślać - zaakceptował organ II instancji, który do poprzednio wydanych decyzji ustalających wysokość opłat obciążających Gminę, w ogóle się nie odniósł.
Jak już powiedziano, ustawa o pomocy społecznej w art. 61 ust. 3 określa jednoznacznie, że gmina wnosi zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej tylko wówczas, gdy obowiązek ich uiszczenia, spoczywający na mieszkańcu domu oraz na jego małżonku oraz na zstępnych przed wstępnymi, został uprzednio stwierdzony decyzją wydaną na podstawie art. 61 ust. 2d lub ustalony
w umowie zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, a osoby te nie wywiązują się
z tego obowiązku. W takim przypadku wydaje się decyzję o zwrocie opłat wniesionych zastępczo przez gminę, o jakiej mowa w art. 104 ust. 3 ustawy. Opłaty wnoszone zastępczo przez gminę mają więc charakter zobowiązania wtórnego, podlegającego zwrotowi w przypadku, o jakim mowa w art. 61 ust. 3, a ich wysokość nie jest ustalana przed określeniem, w decyzji lub umowie, obowiązku ponoszenia opłat przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności.
Należy wskazać, że przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17 podjęta została przed zmianą ustawy o pomocy społecznej, która nastąpiła z dniem
4 października 2019 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r.
o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 1690 z późn. zm.). Wedle tej uchwały, wydanie decyzji
o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.
Przywołana wyżej nowelizacja ustawy o pomocy społecznej wprowadziła
w art. 59 ust. 1 i art. 61 wyraźne zasady, wedle których następuje ustalenie opłat od osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, doprecyzowała przypadki, w jakich gmina wnosi opłaty zastępczo oraz określiła tryb ich zwrotu. Aktualnie obowiązujące, zacytowane na wstępie przepisy, na podstawie których orzekały w tej sprawie organy stanowią więc wprost o tym, co przed nowelizacją wymagało wykładni w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wprawdzie opisana już wyżej decyzja z 1 marca 2019 r., kierująca A. M. do dps, ustalająca opłatę za jej pobyt w tym domu i obciążająca tą opłatą mieszkankę oraz Gminę, podjęta została w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją, która weszła w życie 4 października 2019 r., jednak także w świetle poprzednio obowiązujących przepisów nie było podstaw do przyjęcia, że opłata, którą będzie pokrywać gmina, ustalona w decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (tak jak w tym przypadku), jest opłatą wnoszoną zastępczo w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy (w brzmieniu tych przepisów obowiązujących przed 4 października 2019 r.).
Należy wskazać, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy
i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 51), w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie skierowania i umieszczenia babci skarżącej w domu pomocy społecznej, jak
i obecnie, do domu pomocy społecznej kieruje się na podstawie:
- pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu, złożonego do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania lub pobytu w dniu jej kierowania (pkt 1),
- rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się w dniu jej kierowania, zawierającego w szczególności pisemne stwierdzenie braku możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę (pkt 2).
§ 8 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowi natomiast, że do wniosku,
o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dołącza się m.in. oświadczenia o wysokości dochodu osoby ubiegającej się, małżonka, zstępnych przed wstępnymi zobowiązanych do ponoszenia opłaty, oświadczenie o wysokości dochodu osoby małoletniej,
w przypadku gdy opłatę będzie ponosić przedstawiciel ustawowy.
Dokumenty określone w ust. 1 i 2 (w tym także oświadczenia, o jakich mowa wyżej), kompletuje ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 (§ 8 ust. 4). Ośrodek ten wydaje także decyzję o skierowaniu do domu. Jedynie wówczas, gdy do domu kieruje się osobę na podstawie orzeczenia sądu, wydanie decyzji
o skierowaniu do domu nie wymaga przedłożenia dokumentów, o których mowa
w ust. 1 i 2. Dokumenty te powinny zostać skompletowane w terminie nieprzekraczającym trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o skierowaniu do domu (§ 8 ust. 4).
Z akt administracyjnych wynika, że skierowanie A. M. do dps nastąpiło na jej wniosek z 20 lutego 2019 r., do którego nie dołączono oświadczeń, wymaganych w § 8 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, w stosunku do zstępnych wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (k. 156 i 157). Wywiad środowiskowy przeprowadzono 1 marca 2019 r., także nie ustalając w nim sytuacji dochodowej osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, poza mieszkanką, do uiszczania opłat z tytułu jej pobytu w dps. W takich okolicznościach wydana została decyzja z 1 marca 2019 r. kierująca babcię skarżącej do domu pomocy społecznej, nakładająca obowiązek uiszczania opłat na dwa podmioty: A. M. oraz na Gminę. Jak można wywieść z treści znajdujących się w aktach administracyjnych decyzji zmieniających: z 9 sierpnia 2023 r., z 18 października
2023 r., z 29 lipca 2024 r. i z 24 września 2024 r., wszelkie zmiany sytuacji dochodowej mieszkanki lub kosztów utrzymania w dps powodowały wydawanie kolejnych decyzji ustalających nową wysokość opłat, dzielonych każdorazowo pomiędzy A. M. i Gminę. Dwie ostatnie decyzje zostały przy tym wydane już w trakcie postępowania kontrolowanego w tej sprawie, mającego na celu ustalenie opłat obciążających za ten sam okres skarżącą.
Niezależnie od treści przepisów ustawy o pomocy społecznej, które - tak
w poprzednim jak i aktualnym stanie prawnym - nie dawały podstaw do określenia opłat ponoszonych zastępczo przez gminę w decyzji podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 i następnie w decyzjach zmieniających, podkreślić należy, że sentencje wszystkich wskazanych wyżej decyzji wskazują na to, że opłata obciążająca Gminę ma charakter pierwotny, a nie wtórny, jak w przypadku opłat wnoszonych przez gminę zastępczo. Możliwość pierwotnego obciążenia opłatami gminy przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, co następuje w przypadku, gdy nie ma osób zobowiązanych w pierwszej kolejności lub osoby takie wprawdzie są, jednak wysokość ich dochodów uniemożliwia nałożenie na nich obowiązku wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.
To, że Gmina zakładała, że wnosi opłaty zastępczo i prawdopodobnie taka była jej intencja przy ich ustalaniu w kolejnych decyzjach (na co wskazuje uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji z 28 lutego 2025 r.) nie zmienia zaistniałych skutków prawnych tych decyzji i ich znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że za okres objęty kontrolowanym postępowaniem został już ustalony podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat związanych z pobytem A. M. w dps, nieuiszczonych przez mieszkankę, i na podstawie decyzji z 18 października 2023 r., 29 lipca 2024 r.
i 24 września 2024 r. jest nim Gmina, przy czym nie są to koszty wnoszone zastępczo.
Ustalając dla skarżącej opłaty za pobyt jej babci w dps w okresie od 1 marca 2024 r. do 28 lutego 2025 r., oba orzekające w tej sprawie organy naruszyły zatem art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, gdyż w tym przypadku nie było podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu wobec istniejących już w obrocie prawnym ostatecznych decyzji określających za ten sam okres zobowiązanie Gminy do ponoszenia opłat nieuiszczonych przez mieszkankę domu. Z tych powodów decyzje organów I i II instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
W pkt. II sentencji Sąd orzekł ponadto o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., gdyż okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonują opisane wyżej decyzje z 18 października 2023 r., 29 lipca
2024 r. i 24 września 2024 r., nakładające na Gminę obowiązek ponoszenia opłat za pobyt babci skarżącej w dps za okres od 1 marca 2024 r. do 28 lutego 2025 r., stanowiła przeszkodę prawną do wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, co w stanie sprawy nastąpiło z urzędu.