II SA/Ke 514/22

II SA/Ke 514/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 6 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Złota z dnia 2 grudnia 2020 r. nr XX/153/2020 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność: § 10 ust. 1 pkt 7,8 i 9, § 11 ust. 1 lit c, § 13 ust. 2, § 15 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 3, § 24 ust. 1 i § 26 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
W dniu 2 grudnia 2020 r. Rada Gminy Złota, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), zwanej dalej "ucpg", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju, podjęła uchwałę nr XX/153/2020 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Złota, w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skardze na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy w Pińczowie uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa to jest: art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ucpg oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez naruszenie prawa polegające na:
1. dokonaniu bezpodstawnego rozszerzenia obowiązku zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ucpg i zawarciu w § 10 ust. 1 pkt 7 i 8 Regulaminu zapisu wprowadzającego termin podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, w konsekwencji czego Rada przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek, z którego ci zostali zwolnieni przez ustawę m.in. w przypadku wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków;
2. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 10 ust. 1 pkt 9 Regulaminu obowiązku usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp. umieszczonych bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa, które nie mogą być traktowane jak zanieczyszczenia, które właściciel nieruchomości ma obowiązek usuwać, bowiem jest to kwestia wyłącznie estetyki danej nieruchomości, tym samym wspomniany zapis nie znajduje uzasadnienia w art. 4 ust. 1 i 2 ucpg oraz stanowi jego naruszenie;
3. nałożeniu w § 11 ust. 1 pkt c Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku polegającego na wymianie piasku z określoną częstotliwością, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 i ust. 2a ucpg, bowiem z przywołanych przepisów nie wynika kompetencja Rady do nakładania podobnych zobowiązań na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się przeznaczone dla dzieci piaskownice do zabaw;
4. przekroczeniu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg poprzez dopuszczenie w § 13 ust. 2 Regulaminu wykonywania w samochodach jedynie opisanego tam katalogu "drobnych napraw";
5. przekroczeniu upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 1 pkt 1 Regulaminu zapisu dotyczącego maksymalnej pojemności pojemnika na odpady komunalne, w sytuacji gdy powyższy przepis ustawy upoważnia jedynie do określenia minimalnej pojemność pojemników;
6. nieprawidłowej realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg, poprzez nałożenie w § 18 ust. 2 Regulaminu obowiązku udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów, w szczególności przez ich wystawienie w miejsce umożliwiające swobodny do nich dostęp przez pracowników odbierających odpady komunalne w sytuacji, gdy powyższy obowiązek wynika z treści umowy dotyczącej odbioru odpadów;
7. przyjęciu zapisu § 19 ust. 3 Regulaminu, który nakłada na organizatorów imprez masowych obowiązek usuwania odpadów niezwłocznie po zakończeniu imprezy, gdyż art. 4 ust. 1 i 2 ucpg nie wprowadza upoważnienia do nakładania jakichkolwiek obowiązków dotyczących usuwania zanieczyszczeń z nieruchomości po imprezie masowej, czy to na właścicieli, czy na organizatorów imprez, przez co brak jest podstaw do regulowania tej materii w regulaminie;
8. wprowadzeniu w § 26 Regulaminu zapisu nakładającego na właścicieli zwierząt kosztów związanych z ich schwytaniem, dowozem do schroniska, utrzymaniem i ewentualnym leczeniem w przypadku nienależytego sposobu opieki, przekraczając tym samym upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg przyznające gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
9. niewypełnieniu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, który upoważnił Radę do określenia "szczegółowych i precyzyjnych obowiązków" nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, poprzez sformułowanie zapisu § 24 ust. 1 Regulaminu w sposób niejasny i nieprecyzyjny, działając tym samym wbrew art. 2 Konstytucji RP oraz z naruszeniem wymogu precyzji aktu normatywnego.
Mając powyższe na uwadze skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej powyżej.
W uzasadnieniu skargi, jej autor odnośnie § 10 ust. 1 pkt 7 i 8 Regulaminu podał, że kwestia przyłączenia do sieci kanalizacyjnej została uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 2 ucpg, a tym samym organ stanowiący gminy nie miał kompetencji do ustalania terminu realizacji tego obowiązku. Z kolei co do § 10 ust. 1 pkt 9 Regulaminu skarżący wskazał, że ustawodawca nie upoważnił Rady do nałożenia na właścicieli nieruchomości wymogu dbania o czystość i estetykę ścian budynków, ogrodzeń oraz innych urządzeń. Umieszczone na ścianie budynku lub w innym miejscu ogłoszenia, plakaty czy rysunki nie mogą być traktowane jak zanieczyszczenia, które właściciel nieruchomości ma obowiązek usuwać. Jest to bowiem kwestia wyłącznie estetyki danej nieruchomości i powinna być związana przede wszystkim z wolą właściciela danej nieruchomości. Ponadto obowiązek usuwania zanieczyszczeń obejmuje jedynie części nieruchomości służące do użytku publicznego. Wreszcie zapis ten ingeruje w prawo własności, narzucając właścicielom określony sposób postępowania z nieruchomościami stanowiącymi ich własność i nie znajduje uzasadnienia w art. 4 ust. 1 i 2 ucpg.
Zdaniem Prokuratora istotne naruszenie prawa i przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego stanowi zapis § 11 ust. 1 pkt c Regulaminu, gdyż w zapisie tym wprowadzono zobowiązanie, które nie posiada umocowania w art. 4 ust. 2, ani art. 5 ust. 1 ucpg, tym samym organ stanowiący przekroczył przysługujące mu uprawnienie ustawowe. Rada nie miała bowiem prawa do stanowienia prawa miejscowego regulującego zagadnienia inne niż wymienione wprost w ustawie.
Z kolei z treści § 13 ust. 2 Regulaminu, w ocenie skarżącego, organ stanowiący dopuścił się przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego, co dowodzi istotnego naruszenie prawa. Do kompetencji rady bowiem należy wyłącznie określenie wymogów dopuszczalności naprawy pojazdów poza warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Ponadto posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa i narusza jednocześnie wymóg precyzji aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonym prawnie pojęciem "drobne", które ma charakter ocenny. Zaskarżony zapis, jako element aktu prawa miejscowego, powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny.
Odnośnie § 15 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, skarżący stwierdził, że ustalenie w sposób zakresowy wielkości pojemników przekracza granicę upoważnienia ustawowego.
Dalej Prokurator podniósł, że bez podstawy prawnej organ wprowadził zapis, że właściciel nieruchomości jest obowiązany do udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów, w szczególności przez ich wystawienie w miejsce umożliwiające swobodny do nich dostęp przez pracowników obierających odpady komunalne, co wynika z treści § 18 ust. 2 Regulaminu. Zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg delegacja dotyczy bowiem samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesję. Obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych, zatem § 18 ust. 2 stanowi nieprawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej oraz stanowi naruszenie zasady swobody umów ingerujące w ich treść.
W kwestii § 19 ust. 3 wnoszący skargę zauważył, że regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 i 2 ucpg nie obejmuje upoważnienia do nakładania jakichkolwiek obowiązków dotyczących usuwania zanieczyszczeń z nieruchomości po imprezie masowej, czy to na właścicieli, czy organizatorów imprez. Z kolei treść § 26 Regulaminu, nie mieści się w upoważnieniu wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Tym samym żądanie wypełnienia postanowienia regulaminowego jest bezprawne, co więcej obowiązki związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiem bezdomności zwierząt reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, z której wynika (art. 11a ust. 1 i 5), że koszty programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina.
Autor skargi uznał za wysoce ocenny i nieprecyzyjny, a tym samym sprzeczny z przepisami - zapis § 24 Regulaminu. Wskazał, że obowiązek sformułowany w tym zapisie jest zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi". Zapis ten nie spełnia wymogu jasności i precyzyjności. W istocie bowiem nie wiadomo, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Dodatkowo Rada była zobowiązana do określenia obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a ograniczyła się jedynie do wskazania, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe mają obowiązek utrzymywania zwierząt domowych w sposób niestwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla ludzi. Zapis ten jest więc nieprecyzyjny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Złota wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w niniejszej sprawie organowi nie można zarzucić przekroczenia delegacji ustawowej a stawiane przez skarżącego zarzuty, że uchwała zawiera przepisy sprzeczne z ucpg - są chybione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest w przeważającej części zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ucpg, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że Sąd oddalił skargę w części dotyczącej § 18 ust. 2 Regulaminu, w którym skarżona Rada uchwaliła, że właściciel nieruchomości obowiązany jest udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, w szczególności poprzez ich wystawienie w miejsce umożliwiające swobodny do nich dostęp przez pracowników podmiotu odbierającego odpady komunalne.
Po pierwsze należy zaznaczyć, że nie ma racji skarżący Prokurator, że "obowiązek wystawienia pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych". Uwadze skarżącego uszło bowiem, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., właściciele nieruchomości wymienionych w art. 6h ucpg, mają obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są należące do nich nieruchomości. Od tej daty to nie właściciele, jak twierdzi Prokurator, ale gmina zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6d ust. 1 i 6f ust. 1a ucpg). Przede wszystkim jednak Sąd uznał, że omawiany zapis mieści się w regulacji art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg gdyż w zapisie tym, wbrew poglądowi Prokuratora, nie ma mowy o obowiązku wystawiania pojemników "przed posesję", lecz o wystawieniu pojemników "w miejscu dostępnym dla pracowników", a zatem nie ma przeszkód, aby przyjąć interpretację, że tym miejscem jest teren prywatnej nieruchomości właściciela będącego adresatem tej normy.
Z tych powodów Sąd uznał, że § 18 ust. 2 Regulaminu nie narusza prawa i z tej przyczyny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie skarga okazała się zasadna.
Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący § 10 ust. 1 pkt 7 i 8 Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie równoczesnym z zamieszkaniem w przypadku budowy nowego budynku, modernizacji lub generalnego remontu oraz przyłączenia nieruchomości do nowo budowanej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od daty oddania sieci do użytkowania w przypadku nieruchomości zamieszkałych w tej dacie. Należy wskazać, że kwestia przyłączenia do sieci kanalizacyjnej została uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 2 ucpg, który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zatem skoro obowiązki związane z przyłączaniem do sieci zostały uregulowane w cytowanym przepisie, to ich powtarzanie, a tym bardziej modyfikowanie, stanowi działanie bez upoważnienia ustawowego. Takiej regulacji nie podlega również ustalanie terminów realizacji tego obowiązku. Ponadto, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ucpg przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może nakładać na właścicieli nieruchomości obowiązków, z których zostali zwolnieni przez ustawę. Ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej od: istnienia takiej sieci, możliwości przyłączenia do niej nieruchomości, braku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz niezrealizowania przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia. Brak wykonania powyższego jest zabezpieczony przymusem egzekucyjnym. Uregulowanie, czy dookreślenie terminu realizacji obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, podjęte bez wyraźnej postawy prawnej, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania tych zapisów uchwały (por. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., III SA/Kr 756/08 i z 21 listopada 2014 r., II SA/Kr 1459/14, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustawodawca nie upoważnił również prawodawcy gminnego do nałożenia obowiązku usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp., umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa, umieszczanie w/w jest dozwolone tylko w miejscach do tego przeznaczonych (§ 10 pkt 9). Tak szeroki zakres obowiązków w zakresie utrzymania porządku i czystości niewątpliwie nie znajduje oparcia w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ucpg. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg uprawnia jedynie do ustalania wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Kwestionowane zapisy uchwały ingerują w prawo własności narzucając właścicielom określony sposób postępowania z nieruchomościami stanowiącymi ich własność.
Zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący § 11 ust. 1 lit. c Regulaminu (w skardze podano § 11 ust. 1 pkt c – co należy uznać za oczywistą omyłkę), gdzie uchwalono, że właściciele nieruchomości, na których znajdują się przeznaczone dla dzieci piaskownice do zabaw, mają obowiązek wymiany piasku z częstotliwością: przed rozpoczęciem sezonu oraz dwukrotnie w trakcie trwania sezonu lub każdorazowo w przypadku stwierdzenia zanieczyszczenia piasku odchodami zwierzęcymi lub innymi zanieczyszczeniami zagrażającymi bezpieczeństwu korzystających.
Z regulacji art. 4 ust. 2 i ust. 2a ucpg nie wynika kompetencja rady gminy do nakładania na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się przeznaczone dla dzieci piaskownice do zabaw, obowiązku wymiany piasku z częstotliwością określoną w omawianym zapisie. W szczególności upoważnienie ustawowe, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nakazuje jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie właścicieli nieruchomości, na których znajdują się przeznaczone dla dzieci piaskownice do zabaw (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 29 stycznia 2021 r., II SA/Łd 277/20, wyrok WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020, IV SA/Po 355/20, dostępne: jw.). W omawianym zapisie Rada naruszyła delegację ustawową, prowadzącą do niedopuszczalnego nałożenia na obywateli obowiązku nieprzewidzianego w ustawie. Skoro bowiem przepisy nie przewidują obowiązku wymiany piasku w piaskownicach, to ich ustanowienie w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne.
Prokurator także trafnie zarzuca zaskarżonej uchwale przekroczenie delegacji ustawowej w § 15 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. W zapisie tym prawodawca gminny określił, że pojemniki przewidziane do zbierania odpadów segregowanych na terenie gminy to: a) worki o pojemności od 60 do 120 L, b) pojemniki o pojemności 120 L, 240 L, 1100 L, c) kontenery KP 7 - o pojemności 6500 L - 7000 L, o odpowiednio zastosowanej kolorystyce do danej frakcji. Tymczasem, z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg wprost wynika, że regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Rada Gminy w niniejszym przypadku określiła tę pojemność bądź w sposób sztywny (nie określając jej jako minimalną), bądź też poprzez określenie nie tylko minimalnej, ale też maksymalnej pojemności, co pozostaje w sprzeczności z powołanym uregulowaniem ustawy.
W § 19 ust. 3 Regulaminu przewidziano, że organizatorzy imprez masowych zobowiązani są usuwać odpady i opróżniać przenośne toalety oraz usuwać je niezwłocznie po zakończeniu imprezy. Niezbędnym jest zaznaczenie, że organizator imprez masowych na ogół nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma miejsce impreza (a jeśli jest takim właścicielem, to dotyczą go obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości), nie jest wymieniony w art. 5 ucpg jako podmiot, na który można nakładać obowiązki na podstawie tej ustawy, a w art. 4 ucpg nie ma delegacji do nałożenia na niego jakichkolwiek obowiązków wynikających z tej ustawy. Obowiązki organizatorów imprez zostały bowiem określone w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 1466 ze zm.; por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 11 grudnia 2019 r., II SA/Ke 719/19). Z tych powodów należało stwierdzić nieważność powołanego przepisu Regulaminu.
Zasadny był również zarzut istotnego naruszenia prawa w § 13 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że naprawy drobne, jak wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych wykonywane poza warsztatami samochodowymi, są dozwolone tylko wtedy, gdy są spełnione warunki:
bezpieczeństwa osób przebywających w pobliżu miejsca naprawy,
porządku i czystości w miejscu naprawy oraz nie powstawania ścieków zawierających oleje, smary i zanieczyszczenia ropopochodne,
nie powodują uciążliwości dla środowiska (hałasu, emisji, spalin, skażenia gleby).
Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg, który stanowi, że Regulamin określa wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobne naprawy", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Podobnie wprowadzony warunek - braku uciążliwości dla środowiska - jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować.
Przekroczeniem delegacji ustawowej są zapisy § 26 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym Rada postanowiła, że właściciele, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi psami ponoszą koszty ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia.
Regulacji art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, z której wynika, że Regulamin określa wymagania w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, nie zawiera bowiem kompetencji dla rady, do określenia obowiązku finansowego właścicieli psów z tytułu schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia. Kwestia odpłatności za pobyt zwierzęcia w schronisku nie należy do zagadnień bezpośrednio związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy - została ona uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 572) i dlatego nie może być władczo uregulowana przez radę gminy w regulaminie uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 2 ucpg. Ponadto w omawianym zapisie użyto nieostrego wyrażenia "właściciele, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę", co narusza konstytucyjną zasadę pewności i określoności prawa, a także nie jest zgodne z celem regulaminu, czyli zapewnieniem czystości i porządku w gminie.
Stwierdzeniu nieważności podlegał również § 24 ust. 1 Regulaminu, w którym uchwalono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia. Należy podkreślić, że zadaniem organu gminy przy uchwaleniu regulaminu utrzymania czystości na terenie gminy jest określenie konkretnych wymagań w zakresach, o których stanowi zacytowany wyżej art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Unormowanie tych wymagań w sposób mało precyzyjny, ogólnikowy - bez podania konkretnych obowiązków - i nieegzekwowalny stanowi o nieprawidłowym wypełnieniu ww. delegacji ustawowej, a także narusza wymóg precyzyjności aktu prawnego. Zasadnym jest odwołanie się w tym miejscu do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, w którym zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 62/19, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że § 24 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza w stopniu istotnym prawo, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tego przepisu.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie I sentencji wyroku.