II SA/Ke 514/21

II SA/Ke 514/21 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 146/22 - Wyrok NSA z 2024-11-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 35   ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni słonecznej - fotowoltaicznej "[...]" o mocy 1,99 MW wraz z przyłączem w miejscowości [...].
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", wskazano na niezgodność projektu budowlanego – złożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przez A. (zwaną dalej Spółką) – z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Starosta [...] wyjaśnił, że w związku z brakiem możliwości doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z m.p.z.p. odstąpiono od nałożenia, na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy, obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym.
W odwołaniu od ww. decyzji Spółka wskazała na naruszenie:
- art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b. w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 zmiany m.p.z.p. terenu górniczego "[...]" uchwalonego uchwałą nr XXXVIII/355/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 października 2009 r. (Dz.U. Województwa [...] z 26 listopada 2009 r. nr 500, poz. 3676),
- art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b. w zw. z § 5 pkt 2 zmiany m.p.z.p. z uwagi na wadliwe przyjęcie, że inwestycja nie mieści się w zakresie pojęcia infrastruktury technicznej zdefiniowanej w § 5 pkt 2 zmiany m.p.z.p.,
- art. 35 ust. 4 u.P.b. poprzez odmowę zatwierdzenia w zaskarżonej decyzji projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji, która spełnia wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.P.b.,
- przepisów postępowania art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a.,
- przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 80, 11 i 107 § 3 K.p.a.
Do odwołania załączono pismo Wydziału Ochrony Środowiska i Planowania Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 2 stycznia 2020 r. oraz pismo Burmistrza [...] z dnia 12 lutego 2020 r. - stanowiące interpretację postanowień zmiany m.p.z.p. w kontekście zgodności planowanej inwestycji, kwalifikującą przedmiotową elektrownię słoneczną jako urządzenia infrastruktury technicznej.
Organ II instancji, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, wskazał że dla działek przewidzianych pod ww. zamierzenie inwestycyjne obowiązują następujące ustalenia m.p.z.p.:
- część projektowanego przyłącza elektroenergetycznego (działka nr 101/1 msc. [...]) objęta jest m.p.z.p. terenu górniczego "[...]", zatwierdzonym uchwałą nr XIX/147/2000 Rady Miejskiej w [...] z dnia 2 czerwca 2000 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr 36 z dnia 17 lipca 2000 r., poz. 348); w tym zakresie nie stwierdzono niezgodności z ustaleniami m.p.z.p.;
- na terenie właściwej elektrowni fotowoltaicznej (działka nr 1121 w [...]) obowiązuje zmiana m.p.z.p., zatwierdzona uchwałą nr XXXVIII/355/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 października 2009 r.
Wojewoda przytoczył art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 11), dalej "u.p.z.p.", zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref i ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu - w studium miejscowego planu ustala się ich rozmieszczenie. Organ podniósł, że zmianę planu uchwalono w 2009r., a cyt. przepis został wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 155, poz. 1043) i wszedł w życie z dniem 25 września 2010 r. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że obszary rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w rozpatrywanej sprawie nie musiały być wskazane w m.p.z.p. Dopuszczalność inwestycji należy zaś ocenić biorąc pod uwagę treść obowiązującego planu miejscowego.
Analizując ustalenia zmiany m.p.z.p. Wojewoda wskazał, że przedmiotem planu jest przeznaczenie terenów w okresie eksploatacji złoża gipsu i po jej zakończeniu oraz określenie zasad zagospodarowania, wyposażenia i użytkowania terenów (§ 3 ust. 2 zmiany m.p.z.p.). Elektrownia położona jest na terenach oznaczonych symbolami 1PE,S/ZL,RL i 1ZN (ogrodzony obszar elektrowni) oraz na terenie 1 KDW (przyłącze). Przeznaczenie tych terenów opisano w § 6 ustaleń ogólnych zmiany planu w sposób następujący:
PE,S/ZL,RL - tereny eksploatacji gipsu oraz zwałowiska wewnętrznego, po okresie eksploatacji przeznaczony do rekultywacji - zalesienia, zazielenienia dla funkcji rekreacyjnej;
ZN - tereny zieleni niskiej;
KDW - tereny dróg wewnętrznych.
W ustaleniach ogólnych w § 12 ust. 1 pkt 3 zmiany m.p.z.p. ustalono możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej na wszystkich terenach określonych w planie w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, przy czym przez infrastrukturę techniczną zgodnie z zapisem w § 5 pkt 2 zmiany m.p.z.p. należy rozumieć sieci uzbrojenia technicznego takie jak: elektroenergetyka, telekomunikacja, sieci ciepłownicze, sieci wodociągowe i kanalizacyjne wraz z urządzeniami i budynkami towarzyszącymi niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania sieci i dostarczania mediów. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi zmiany m.p.z.p., przeznaczeniem podstawowym terenu o symbolu 1PE,S/ZL,RL, stosownie do § 16 zmiany planu, jest eksploatacja gipsu oraz zwałowisko wewnętrzne, a po okresie eksploatacji - rekultywacja polegająca na zalesieniu, zazielenieniu dla funkcji rekreacyjnej. Przeznaczeniem dopuszczalnym ww. terenu jest lokalizacja dróg wewnętrznych oraz technologicznych niezbędnych do eksploatacji złoża kopaliny oraz prowadzenia działalności w zakresie gospodarki odpadami zgodnie z ustawą o odpadach a także lokalizacja zabudowy związanej z eksploatacją górniczą i przeznaczonej na czasowy pobyt ludzi.
Analizując cyt. zapisy m.p.z.p. Wojewoda stwierdził, że zmiana planu nie przewiduje wprost lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej. Spór w sprawie sprowadza się do stwierdzenia jaki rodzaj zabudowy stanowi przedmiotowa elektrownia fotowoltaiczna o mocy 1,99 MW i czy taki rodzaj zabudowy zgodny jest z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący argumenty odwołania opiera na kwalifikacji przedmiotowej elektrowni słonecznej jako urządzenia infrastruktury technicznej, które mogą być lokalizowane na wszystkich terenach określonych w planie zgodnie z ustaleniami ogólnymi w § 12 ust. 1 pkt 3 zmiany planu. Na potwierdzenie takiego stanowiska do odwołania załączono pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Planowania Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 2 stycznia 2020 r. i pismo Burmistrza [...] z dnia 12 lutego 2020 r. stanowiące interpretację postanowień zmiany planu w kontekście zgodności planowanej inwestycji z nimi. Wojewoda, nie zgadzając się z taką interpretacją, odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w powołanych w decyzji wyrokach, z którego wynika, że wobec charakterystyki elektrowni, produkcyjnego przeznaczenia obiektu, wielkości, parametrów, a zwłaszcza zaplanowanej mocy urządzeń wytwarzających energie wynoszącej do 2 MW - nie można uznać, iż inwestycja w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) stanowi urządzenia infrastruktury technicznej. Wyklucza to kwalifikowanie elektrowni słonecznych (fotowoltaicznych) jako urządzeń infrastruktury technicznej. Organ powołał się także na przepis § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1039), zgodnie z którym zabudowa systemami fotowoltaicznymi zaliczana jest wprost do zabudowy przemysłowej. Nie zmienia tego ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r., poz. 478), która w art. 2 pkt 13 lit. a do instalacji odnawialnego źródła energii zalicza urządzenia służące do wytwarzania energii. Wojewoda podkreślił, że zmiana m.p.z.p. nie przewiduje zabudowy przemysłowej, a zatem przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z jego ustaleniami. Natomiast pojęcie "działalności produkcyjnej" zostało użyte w zmianie m.p.z.p. jedynie w § 8 ustaleń ogólnych, regulującym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego przez ustalenie, że korzystanie ze środowiska naturalnego (eksploatacja i przeróbka gipsu oraz inna działalność produkcyjna) nie może pogorszyć warunków sanitarno-zdrowotnych poza terenem górniczym "[...]". Biorąc pod uwagę całą treść zmiany m.p.z.p. nie można przyjąć, że treść § 8, dotycząca ogólnych ustaleń, świadczyła o dopuszczalności lokalizacji elektrowni słonecznej o mocy 1,99 MW na wskazanym terenie inwestycji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 października 2009 r. w sprawie zmiany m.p.z.p. – z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji odmownej i w konsekwencji odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji w sytuacji, gdy mieści się ona w zakresie budowy sieci infrastruktury technicznej elektroenergetycznej wraz z urządzeniami tej infrastruktury, dopuszczalnej na gruncie wskazanych w petitum tego punktu postanowień zmiany m.p.z.p.;
2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b. w zw. z § 5 pkt 2 zmiany m.p.z.p. z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji odmownej i tym samym wadliwe przyjęcie, że inwestycja, obejmująca budowę "kontenerowej stacji transformatorowej typu MRw-b 20/2000 abonenckiej, kontenera technicznego, budowę instalacji kablowych niskiego napięcia do 1 kV, inwerterami, oświetlenia terenu wraz z monitoringiem, paneli fotowoltaicznych na systemowych konstrukcjach wsporczych, instalacji uziemiającej oraz ogrodzenia terenu", nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia infrastruktury technicznej zdefiniowanego na gruncie § 5 pkt 2 zmiany m.p.z.p.;
3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 u.P.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej dla inwestycji, która spełnia wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy;
4. art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu stron postępowania oraz zasady działania władzy publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do tej władzy, a to wskutek przyjęcia interpretacji § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 5 pkt. 2 zmiany m.p.z.p. zaskakującej dla inwestora, w sytuacji uprzedniego uzyskania przez inwestora zapewnienia ze strony reprezentanta organu właściwego do uchwalenia zmiany m.p.z.p. o zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym m.p.z.p.;
5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 11 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak odpowiedniego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność zaskarżonej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpatrzeniu odwołania – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do wydania decyzji uchylającej decyzję odmowną, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, względnie przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda zaakceptował nietrafny pogląd organu I instancji o tym, że o zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu przesądza treść § 16 zmiany planu, określającej podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie terenów, a nierozstrzygające jest unormowanie zawarte w § 12 zmiany planu. Oczywistym jest zdaniem skarżącej, że system infrastruktury technicznej stanowi cały zespół obiektów, urządzeń, infrastruktury przesyłowej, który z założenia ma służyć celowi, jakim jest dystrybucja mediów o określonych cechach i parametrach. Powoływana przez organ "funkcja produkcyjna" nie tylko nie została na gruncie zmiany planu wykluczona, ale wręcz została wprost dopuszczona, o czym świadczy treść § 8 pkt 1 zmiany planu. Jednocześnie decyzje organów obu instancji zostały wydane na gruncie porządku prawnego, który nie przewidywał wymogu wskazania w studium obszarów, na których mają być umieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, jak również który dalece liberalizował możliwość lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, rezygnując wprost dla tych instalacji z wymogu zachowania tzw. warunku dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącej kwalifikacja inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ma w tym przypadku charakter irrelewantny. Skarżąca zwróciła również uwagę na uzyskane przez nią stanowisko Wydziału Ochrony Środowiska i Planowania Urzędu Miejskiego w [...] o zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami zmiany planu, jak również podniosła argumenty funkcjonalne przemawiające za dopuszczalnością inwestycji.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podstawą wydania takiej decyzji była niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 u.P.b.). Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. Jednak wtedy, gdy takie doprowadzenie nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z planem, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 u.P.b., bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Nie można od organu wymagać, aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (wyrok NSA z 16 października 2020 r., sygn. II OSK 729/18).
Bezspornym w sprawie było, że w tym przypadku część projektowanego w ramach inwestycji przyłącza elektroenergetycznego (działka nr 101/1 msc. [...]) położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...]", zatwierdzonym uchwałą nr XIX/147/2000 Rady Miejskiej w [...] z dnia 2 czerwca 2000 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr 36 z dnia 17 lipca 2000 r., poz. 348) – dalej jako "m.p.z.p.", zaś w pozostałym zakresie, tj. na terenie planowanej właściwej elektrowni fotowoltaicznej (zlokalizowanej na działce nr 1121 w [...]) obowiązuje zmiana m.p.z.p., zatwierdzona uchwałą nr XXXVIII/355/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 października 2009 r. (Dz.Urz. Województwa [...].) – dalej jako "zmiana m.p.z.p.".
Trzeba w tym miejscu podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, zaś do wykładni norm planistycznych zawartych w tym przepisie gminnym stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2012 r., sygn. IV SA/Po 835/12). Plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taka stanowiłaby naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 9 października 2018 r., sygn. II SA/Gd 457/18). Interpretacja planu nie może być nadmiernie restrykcyjna dla właścicieli nieruchomości, ale nie może z drugiej strony prowadzić do obejścia ograniczeń w nim zawartych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 16/20).
Zgodnie z § 3 ust. 2 zmiany m.p.z.p. przedmiotem planu jest przeznaczenie terenów w okresie eksploatacji złoża gipsu i po jej zakończeniu oraz określenie zasad zagospodarowania, wyposażenia i użytkowania terenów. Planowana w tym przypadku elektrownia położona jest na terenach oznaczonych symbolami 1PE, S/ZL, RL i 1ZN (ogrodzony obszar elektrowni) oraz na terenie 1 KDW (przyłącze), przy czym zgodnie z § 6 pkt 1 teren o symbolu 1PE, S/ZL, RL to teren eksploatacji gipsu oraz zwałowiska wewnętrznego, po okresie eksploatacji przeznaczony do rekultywacji – zalesienia, zazielenienia dla funkcji rekreacyjnej, zgodnie z § 6 pkt 5 teren o symbolu ZN to teren zieleni niskiej, zaś KDW to tereny dróg wewnętrznych (§ 6 pkt 6). Stosownie do treści § 16 ust. 1-3 zmiany m.p.z.p. dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1PE,S/ZL,RL, ustala się przeznaczenie - teren eksploatacji gipsu oraz zwałowiska wewnętrznego. Po okresie eksploatacji teren przeznaczony do rekultywacji - zalesienia, zazielenienia dla funkcji rekreacyjnej - zgodnie z dokumentacją techniczną rekultywacji. Na terenie dopuszcza się lokalizację dróg wewnętrznych oraz technologicznych niezbędnych do eksploatacji złoża kopaliny oraz prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami zgodnie z ustawą o odpadach. Na terenie, o którym mowa w ust. 1 dopuszcza się lokalizację zabudowy związanej z eksploatacją górniczą i przeznaczonej na czasowy pobyt ludzi.
Tak określone przeznaczenie ocenianych terenów z pewnością nie pozwala na przyjęcie, że zostały one przeznaczone pod budowę elektrowni fotowoltaicznych. Możliwość taką skarżąca Spółka wywodzi natomiast z treści zawartego w ustaleniach ogólnych zmiany m.p.z.p. § 12 ust. 1 pkt 1 i 3. Zgodnie z tym przepisem w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustala się:
1) możliwość budowy i rozbudowy sieci infrastruktury technicznej:
a) elektroenergetycznej,
b) wodociągowej,
c) kanalizacyjnej,
d) ciepłowniczej,
e) telekomunikacyjnej;
(...)
3) możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej na wszystkich terenach określonych w planie.
Jednocześnie zgodnie z § 5 pkt 2 zmiany m.p.z.p. ilekroć w uchwale jest mowa o infrastrukturze technicznej - należy przez to rozumieć sieci uzbrojenia technicznego takie jak: elektroenergetyka, telekomunikacja, sieci ciepłownicze, sieci wodociągowe i kanalizacyjne, wraz z urządzeniami i budynkami towarzyszącymi niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania sieci i dostarczania mediów.
Zdaniem skarżącej planowana inwestycja mieści się w pojęciu budowy sieci infrastruktury technicznej elektroenergetycznej wraz z urządzeniami tej infrastruktury.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.
Po pierwsze trzeba zwrócić uwagę, że w punkcie 2. § 12 ust. 1 zmiany m.p.z.p. przewidziano możliwość lokalizacji (wyłącznie w oznaczonej strefie) m.in. siłowni wiatrowych, a zatem także jednego z rodzajów odnawialnych źródeł energii. Jakkolwiek rację ma organ, że z uwagi na datę uchwalenia zmiany m.p.z.p. i wejścia w życie ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155 poz. 1043), wprowadzającej do u.p.z.p. zapisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a, obszary rozmieszczenia urządzeń z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w niniejszym przypadku nie musiały być wskazane w planie miejscowym, jednak treść powołanego wyżej § 12 ust. 1 pkt 2 zmiany m.p.z.p. pozwala przyjąć, że uchwałodawca lokalny odrębnie od wskazanych w punkcie § 12 ust. 1 pkt 3 urządzeń infrastruktury technicznej potraktował odnawialne źródła energii, dopuszczając przy tym lokalizację – spośród tych źródeł – wyłącznie siłowni wiatrowych.
Po drugie, odnosząc się do powołanego w skardze orzecznictwa mającego przemawiać za dopuszczalnością inwestycji, należy zauważyć, że dotyczy ono wykładni pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" na gruncie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W tym zakresie trzeba odnotować istnienie dwóch przeciwstawnych linii orzeczniczych. Zgodnie z pierwszą z nich – zaprezentowaną właśnie w skardze – interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych, powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" jako urządzenie infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do tego pojęcia; po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. A zatem – zgodnie z tym poglądem – skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to brak jest podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej.
W ramach drugiej, przeciwstawnej linii orzeczniczej (której stanowisko podziela także Sąd w składzie orzekającym) podkreśla się, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji (upraw rolnych) na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego, instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., sygn. II SA/Gl 1423/20 i przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Jako argument w tym zakresie przywołuje się m.in. powołany przez Wojewodę fakt zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71), a obecnie w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) – por. w tym zakresie m.in. wyroki NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2022/15, z 9 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 3705/19.
Poza tym, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej w drodze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.
Podzielając powyższą argumentację należy także zwrócić uwagę na treść uzasadnienia projektu powyższej ustawy zmieniającej z 19 lipca 2019 r., gdzie podniesiono, że: "Istotą pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Ponadto należy podkreślić, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych służą działalności produkcyjnej, natomiast urządzenia infrastruktury technicznej są urządzeniami do przesyłania. W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej".
Powyższe stanowisko potwierdza w sposób jednoznaczny przedstawiony wyżej sposób interpretacji pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", dokonany na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wykluczający możliwość przyjęcia, że do tych urządzeń należałoby zaliczyć elektrownie fotowoltaiczne.
Na gruncie niniejszej sprawy stanowisko to znajduje poparcie także w samej charakterystyce planowanego przedsięwzięcia, zakładającego budowę elektrowni o dużej mocy – 1,99 MW, składającej się (jak wynika z projektu) z 5063 sztuk paneli fotowoltaicznych, montowanych na 128 konstrukcjach wsporczych. Powierzchnia terenu inwestycji wynosi 32.795 m², a powierzchnia zajmowana przez urządzenia – 9573,55 m², co daje 29,19% powierzchni zabudowy objętej projektem zagospodarowania. W ocenie Sądu nie sposób uznać, by przedsięwzięcie o takiej skali, służące produkcji energii elektrycznej, mieściło się w pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej" dopuszczonych do lokalizacji na całym obszarze zmiany planu.
Wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki nie można również wywieść dopuszczenia tego rodzaju inwestycji na podstawie § 8 pkt 1 zmiany m.p.z.p. Zgodnie z tym zapisem "W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się: korzystanie ze środowiska naturalnego (eksploatacja i produkcja gipsu oraz inna działalność produkcyjna) nie może pogorszyć warunków sanitarno-zdrowotnych poza terenem górniczym `[...]`". Zapis ten wyraźnie odnosi się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego i z całą pewnością nie wprowadza generalnej możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej na terenie objętym planem, a już tym bardziej jakiejkolwiek tego typu działalności, bez jakichkolwiek ograniczeń.
Powyższej oceny nie zmienia stanowisko zawarte w dołączonych do odwołania pismach Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Planowania Urzędu Miejskiego w [...], jak też Burmistrza Gminy [...], który w swoim piśmie wprost zaznaczył, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia możliwości lokalizacji danej inwestycji jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Zgodzić się należy, że w procesie badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego organ architektoniczno-budowlany nie jest związany interpretacją zapisów planu uzyskaną od organu wykonawczego gminy, albowiem przepisy art. 35 i następnych u.P.b. nie przewidują w tym zakresie takiej zależności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Gd 117/18).
W świetle powyższych rozważań stanowisko organów co do sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i konieczności w związku z tym wydania decyzji odmownej w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, należy uznać za prawidłowe.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.