II SA/Ke 511/06

II SA/Ke 511/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian Sędziowie: Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Danuta Kuchta Protokolant Sekretarz sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenie grzywny w celu przymuszenia oraz ze skargi K. Z., J. Z. i A. Z. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2001 r. znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione I. stwierdza nieważność: 1. zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2001 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 stycznia 2001 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, 2. zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2001 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 stycznia 2001 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, 3. postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2000 r. znak: [...] uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 października 2000 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia na J. Z. grzywny w celu przymuszenia i umarzającego postępowanie egzekucyjne organu I-szej instancji, 4. postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2000 r. znak: [...] uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 listopada 2000 r. znak: [...] [...] w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione i umarzającego postępowanie organu I-szej instancji, 5. postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2000 r. znak: [...] uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 sierpnia 2000 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i orzekającego o braku podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia organu I-szej instancji oraz 6. postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2000 r. znak: [...] uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 sierpnia 2000 r. znak: [...] uznającego za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i umarzającego postępowanie organu I instancji; II. orzeka, ze zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz K. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści ) złotych a na rzecz J. Z. i A. Z. kwoty po 125 (sto dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Ke 511/06
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 20 § 1, art. 119, art. 120 § 2, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na A. i J. Z. - jako przedstawicieli ustawowych małoletniej K. Z., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 72 074 zł., z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym. Tytuł ten - z dnia [...] - dotyczył decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...], nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. 435/2 w miejscowości Z. 19, gmina S.
Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 34 § 2,3 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez J. Z. jako przedstawiciela ustawowego małoletniej K. Z. w sprawie postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie powyższego tytułu wykonawczego oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie.
Rozpoznając zażalenie na postanowienie z dnia [...]., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekł o braku podstaw do jego wydania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...], nakładała obowiązek rozbiórki na J. Z. Na mocy aktu notarialnego z dnia 8 lipca 1999 r., J. i A. Z. darowali swej małoletniej córce K. Z. nieruchomość o nr 435/2, zabudowaną domem mieszkalnym, już wówczas samowolnie rozbudowanym o łączną powierzchnię zabudowy 162,33 m2. W dniu nabycia własności nieruchomości budynek mieszkalny był obciążony obowiązkiem rozbiórki, który nie został uwzględniony w w/w akcie. Wobec powyższego organ II instancji podkreślił, że przedmiot darowizny nie jest obowiązkiem tym obciążony, a zatem brak jest podstaw prawnych do jego nałożenia na małoletnią K. Z.. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzi się w stosunku do zobowiązanego, którym w przedmiotowej sprawie nadal jest J. Z. jako inwestor i właściciel samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego; postępowanie egzekucyjne powinno być więc prowadzone w stosunku do jego osoby.
Takie samo stanowisko zajął organ II instancji rozpoznając zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił je w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu dodatkowo podniesiono, że stosownie do dyspozycji art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do małoletniej K. Z. należało umorzyć, jako że zachodził błąd co do osoby zobowiązanego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 20 § 1, art. 119, art. 120 §2, art. 121 § 4 i 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na J. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 72.886 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wystawionym przeciwko niemu dnia [...]. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...], organ ten uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez J. Z. w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie powyższego tytułu wykonawczego.
Postanowieniem z dnia [...]., w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia [...]., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu organ odwoławczy zmieniając wcześniejsze stanowisko podniósł, że stosownie do przepisu art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, zobowiązany jest na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i 51 tego Prawa. Dlatego też postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone w stosunku do aktualnego właściciela zabudowanej nieruchomości, a więc wobec K. Z..
Jednocześnie postanowieniem z dnia [...]. organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie J. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w przedmiocie zgłoszonych przez niego zarzutów, uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie organu I-szej instancji. W uzasadnieniu wyrażono pogląd, że postępowanie egzekucyjne winno się jednak toczyć w stosunku do K. Z., reprezentowanej przed przedstawicieli ustawowych, gdyż ona jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości.
Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 72.886 zł na A. i J. Z.- przedstawicieli ustawowych małoletniej K. Z. - z powodu uchylania się od obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym z dnia [...]. Organ podkreślił, że wobec nabycia przez małoletnią K. Z. własności nieruchomości obciążonej obowiązkiem rozbiórki określonym w tytule wykonawczym, ją - jako nabywcę zobowiązanego do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości - obciążyło wykonanie obowiązku. Z uwagi na fakt, iż K. Z. jest osobą niepełnoletnią, reprezentują ją przedstawiciele ustawowi. Dlatego też zgodnie z treścią art. 120 ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego.
Jednocześnie, postanowieniem z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez przedstawicieli ustawowych małoletniej K. Z. w sprawie postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]. oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał ponownie, że nowy właściciel staje się zobowiązanym do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością nieruchomości,
a wynikających z faktu władztwa nad określoną rzeczą. W związku z powyższym nie ma przeszkód do wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego przeciwko osobie, która nie była stroną postępowania administracyjnego. Nakazany obowiązek rozbiórki jest związany z obiektem budowlanym, a nie z osobą mogącą go wykonać. Dlatego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego błędu co do osoby zobowiązanego we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, gdyż K. Z. jest aktualną właścicielką obiektu budowlanego obciążonego prawomocnym obowiązkiem rozbiórki.
Rozpoznając zażalenie na postanowienie z dnia [...]., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...], utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że sprawa postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku rozbiórki dobudowy budynku mieszkalnego na działce w Zgórsku, była już dwukrotnie przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Stwierdził przy tym, że postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do obecnego właściciela nieruchomości jest zasadne i znajduje oparcie w art. 52 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że popełnione błędy w postępowaniu egzekucyjnym wynikły w dużej mierze z działania pełnomocnika, który zmierzał do obejścia prawa poprzez uchylenie skutków popełnionej samowoli i wyeliminowania z obrotu prawnego art. 48 Prawa budowlanego. Aktualnie zaś, dążąc do uporządkowania prowadzonego postępowania organy tak I-szej jak II-giej instancji w sposób właściwy ustaliły zobowiązanego do wykonania rozbiórki i osoby przedstawicieli ustawowych obciążonych grzywną. Organ odwoławczy podkreślił także, że aktualnie w obrocie prawnym istnieje tylko postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]., gdyż wszystkie dotychczasowe postanowienia organu I instancji zostały uchylone. Dlatego nie zgodził się z zarzutem zażalenia, że zachodzi nieważność postępowania w sprawie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpoznał także zażalenie na postanowienie z dnia [...]. i postanowieniem z dnia [...] utrzymał je w mocy, uznając analizę obowiązującego stanu faktycznego i prawnego przeprowadzoną przez organ I instancji za słuszną. Podkreślił, że osobą zobowiązaną do dokonania rozbiórki jest małoletnia K. Z., reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych. Nie zachodzi także w sprawie żadna przesłanka z art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dająca podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na oba postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione, złożyli A. i J. małżonkowie Z. jako przedstawiciele ustawowi małoletniej K. Z., przy czym skargę na postanowienie co do uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione, małżonkowie Z. złożyli także w imieniu własnym. W obu skargach zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz umorzenie postępowania w sprawie, oparty na następujących zarzutach:
1. zaakceptowanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do osoby, wobec której nie istniał obowiązek takiego działania, wynikający
z prawomocnej decyzji administracyjnej, a więc postępowanie egzekucyjne powinno być stosownie do art. 33 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. umorzone,
2. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie, podczas gdy w dniu 18 i [...]. tenże sam organ administracji II instancji uchylił identyczne jak obecnie akceptowane, postanowienia organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie.
Skarżący podnieśli, że organy administracji naruszyły zasadę legalizmu poprzez niewskazanie podstawy prawnej, z której wynika dyspozycja, iż w przypadku zbycia nieruchomości objętej nakazem rozbiórki taki obowiązek zostaje przeniesiony na nabywcę nieruchomości, w wyniku czego działania podjęte przez organy pozostały bezprawne. Odnosząc się do podjęcia przez organ I instancji postępowania egzekucyjnego już raz prawomocnie umorzonego skarżący wskazali, że nie do przyjęcia jest uzasadnienie w tym zakresie, iż tego rodzaju postępowanie jest dopuszczalne, z powodu wprowadzenia organu w błąd przez pełnomocnika skarżącej. Takie stwierdzenie nie jest niczym umotywowane, natomiast umorzenie postępowania powoduje zakończenie go w stosunku do określonej osoby i nie pozwala na jego kontynuację, nawet gdyby się okazało, że wydane w tym zakresie postanowienie było wadliwe. Dlatego też w sprawie zachodzi dodatkowo nieważność postępowania.
W odpowiedzi na skargi, organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonych postanowień.
Wyrokami zapadłymi dnia 16 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Krakowie w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 929/01 i SA/Kr 930 /01, oddalił obie skargi.
W uzasadnieniu rozstrzygnięć Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa. Wyraził jednocześnie pogląd, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Jedynie przyjęta w procedurze administracyjnej konstrukcja umorzenia postępowania
w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania administracyjnego korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja (art.16 k.p.a.). Jak wynika z treści art. 126 k.p.a., do postanowień nie ma zastosowania przepis art. 16 k.p.a. Natomiast zgodnie z treścią art. 18 ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na odmienność celów postępowania administracyjnego i egzekucyjnego, zasad dotyczących umorzenia postępowania jurysdykcyjnego nie można przenosić na postępowanie egzekucyjne. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 60 § 1 ustawy, wyłącznym skutkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, jest uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Sąd podkreślił również, że
z obowiązujących przepisów nie wynika zakaz wszczęcia nowego postępowania egzekucyjnego celem doprowadzenia do wykonania obowiązku istniejącego przed wydaniem postanowienia o umorzeniu. Powyższy wniosek wynika z treści art. 59 ustawy, który stanowi, że przyczyną umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą być również przeszkody czasowe, czy też stanowisko wierzyciela.
W przekonaniu Sądu, z powagi rzeczy osądzonej nie może korzystać również postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. orzekające o braku podstaw prawnych do nałożenia przez organ I instancji na przedstawicieli ustawowych K. Z. grzywny w celu przymuszenia. Nie można mówić więc o nieważności zaskarżonych postanowień także z tego powodu, iż zostały one wydane po wszczęciu nowego postępowania egzekucyjnego, dotyczącego jedynie tego samego obowiązku,
Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż postępowanie egzekucyjne nie może być prowadzone w stosunku do nabywcy nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie jest on słuszny. Jeżeli zobowiązany do rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej zbył nieruchomość, której dotyczy rozbiórka i nie posiada już władztwa nad rzeczą, to nie może być zobowiązany do wykonania publicznoprawnego obowiązku rozbiórki. Dlatego też na podstawie art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji, konieczne jest ustalenie aktualnego właściciela nieruchomości
i wystawienie przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Chodzi bowiem o wykonanie obowiązku wnikającego z decyzji, a nie wykonanie decyzji w stosunku do osoby wymienionej w decyzji. Podjęcie czynności przeciwko małoletniej K. Z. było więc prawidłowe. Oceny powyższej nie zmienia przepis art. 28a ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który obowiązuje od 30 listopada 2001 r., gdyż dotyczy on kontynuacji toczącego się postępowania egzekucyjnego
i pozostawienia w mocy dokonanych już czynności egzekucyjnych, w razie przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego
w toku postępowania egzekucyjnego.
Rozpoznając skargi kasacyjne od powyższych rozstrzygnięć, wniesione – w sprawie dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia – przez K. Z., natomiast w sprawie uznania za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego – przez K. Z., J. Z. i A. Z., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 6 lipca 2006 r. uchylił oba zaskarżone wyroki i sprawy przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K..
W uzasadnieniu rozstrzygnięć Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie ma żadnego uzasadnienia pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej, iż decyzja
o nakazie rozbiórki nie może być wykonana, ponieważ skarżący, który był inwestorem i właścicielem nieruchomości, po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki zbył nieruchomość w drodze darowizny na rzecz małoletniej córki K. Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał na przepis art. 52 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi, że czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, obowiązany jest dokonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika więc jednoznacznie, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nakazany decyzją obciąża nie tylko inwestora (osobę, która dopuściła się samowoli budowlanej), ale także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu,
w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zbył nieruchomość, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora, ani aktualnego właściciela nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, iż w takich przypadkach obowiązek wykonania decyzji obciąża także aktualnego właściciela nieruchomości i także w stosunku do niego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wbrew stanowisku skarżących nie istniała luka prawna, która została dopiero wypełniona przez przepis art. 28a ustawy egzekucyjnej, dodany ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. nr 125, poz. 1368). Przepis art. 28a nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadził możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. Nie można również przyjąć, że postępowania egzekucyjnego nie można prowadzić w stosunku do inwestora tylko dlatego, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu przeniósł własność nieruchomości na inną osobę, jeżeli nadal jest posiadaczem i zarządcą obiektu budowlanego objętego decyzją nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Podstawę taką stanowił i stanowi nadal przepis art. 52 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że powyższe stanowisko nie może mieć przesądzającego znaczenia przy ocenie podniesionego w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów art. 59 § 1 pkt 4 oraz art. 60 i 61 ustawy egzekucyjnej, a podstawowy problem prawny sprowadza się do tego, jakie znaczenie prawne ma postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na tej podstawie, że zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego ( art. 59 § 1 pkt 4 w zw. z art. 60 i 61 ustawy egzekucyjnej, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonych postanowień). Jakkolwiek postępowanie egzekucyjne zostało uregulowane odrębnie, to jednak jest ono związane z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zawartymi
w k.p.a. (art. 18 ustawy egzekucyjnej). Oznacza to, że poszczególne instytucje procesowe, o których mowa w ustawie egzekucyjnej, powinny być rozumiane
i stosowane z uwzględnieniem zasad dotyczących tych instytucji procesowych określonych w k.p.a. To, że ustawa przewiduje, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, nie przesądza samo przez się, znaczenia prawnego takiego rozstrzygnięcia oraz konsekwencji prawnych, które powoduje.
Podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 59 § 1 ustawy egzekucyjnej mają różny charakter, bądź to merytoryczny dotyczący istnienia obowiązku, bądź to formalnoprawny dotyczący istotnego naruszenia proceduralnego. W przypadku podstaw merytorycznych chodzi o rozstrzygnięcie dotyczące stosunku prawnego, a więc mimo, że rozstrzygnięcie to zapada w formie postanowienia, to jednak w swej treści pełni taką samą funkcję jak decyzja w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Do tego rodzaju postanowień, z całą pewnością ma zastosowanie poprzez odesłanie zawarte w art. 18 ustawy egzekucyjnej, przepis art. 126 k.p.a., który nakazuje stosować przepisy art. 145 -152 oraz art. 156 -159 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Stosowanie zaś przepisów
o stwierdzeniu nieważności decyzji do takich postanowień oznacza, że stosuje się odpowiednio także przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosowanie odpowiednie tego przepisu oznacza, że dotknięte jest nieważnością postanowienie, które rozstrzyga sprawę w zakresie już poprzednio rozstrzygniętym innym postanowieniem. To, że przepis art. 126 k.p.a., nie wymienia art. 16 k.p.a. nie uzasadnia zatem przyjętego przez sąd pierwszej instancji poglądu, że do postanowień w ogóle nie odnosi się zasada trwałości decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanych sprawach chodzi o ostateczne postanowienia z dnia [...]. i z [...] umarzające postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżącej K. Z. na tej podstawie, że zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego (art.59 § 1 pkt 4 ustawy). Takie postanowienie rozstrzyga w postępowaniu egzekucyjnym określoną sprawę w stosunku do określonej osoby i powoduje ten skutek, iż dopóki nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowane z obrotu prawnego, nie można w tej kwestii wydawać nowego rozstrzygnięcia. Prowadzi to do wniosku, iż w razie uwzględnienia przez organ zarzutu, o którym mowa w art. 33 pkt 4 ustawy egzekucyjnej i wydania postanowienia ostatecznego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 tej ustawy oraz uchylenia i umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny z tej przyczyny, iż określona osoba nie jest osobą zobowiązaną, nie można, bez wyeliminowania takiego postanowienia, prowadzić postępowania egzekucyjnego w stosunku do tej osoby. Z tych względów nie można podzielić stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, iż ostateczne postanowienie co do podstaw nałożenia grzywny oraz o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącej małoletniej K. Z., nie stanowi przeszkody do prowadzenia
w stosunku do niej postępowania egzekucyjnego, pomimo że postanowienie to nie zostało wyeliminowane we właściwym trybie. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie należy ocenić, czy spełnione są warunki do objęcia orzekaniem w postępowaniu sądowym nie tylko zaskarżonego postanowienia z dnia [...] i utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...]. - w przypadku sprawy dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia - oraz postanowienia z dnia [...]. i utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...]. - w sprawie dotyczącej uznania za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego - ale także uprzednio wydanych postanowień w sprawie o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, stwierdzających, iż skarżący nie są osobami zobowiązanymi do wykonania nałożonego obowiązku. To, że wcześniej wydane postanowienia stały się ostateczne i nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, nie stanowi przeszkody do przyjęcia, że zostały wydane w postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przeszkody nie stanowi również przepis art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli sąd stwierdzi, że postanowienia te wydane zostały z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że pomiędzy sprawami dotyczącymi nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz uznania za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego zachodzi związek tego rodzaju, że powinny być one połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2005 r. powoduje, iż aktualnie przedmiotem oceny sądowej stają się po raz wtóry zaskarżone skargami postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.:
- z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]., nakładające grzywnę w celu przymuszenia na J. i A. Z. jako przedstawicieli ustawowych małoletniej K. Z. oraz
- z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]., uznające za niezasadne zarzuty zgłoszone w toku postępowania egzekucyjnego i odmawiające umorzenia tego postępowania.
Zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, obie sprawy połączone zostały do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wykładnia ta – przedstawiona szeroko we wstępnej części uzasadnienia – sprowadza się zaś do wyjaśnienia dwóch podstawowych kwestii prawnych, będących przedmiotem wniesionych skarg.
Po pierwsze: osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego
z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...], jest z pewnością K. Z. jako aktualny właściciel nieruchomości.
Po drugie: ostateczne postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.:
- z dnia [...]., uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. i orzekające o braku podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia, w którym organ I-szej instancji nałożył po raz pierwszy na przedstawicieli ustawowych K. Z. grzywnę w celu przymuszenia oraz
- z dnia [...], uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. ( w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione ) i umarzające postępowanie egzekucyjne,
rozstrzygnęły sprawę w stosunku do K. Z., a co za tym idzie, dopóki postanowienia te nie zostaną wycofane z obrotu prawnego, nie można w tym zakresie wydać nowego rozstrzygnięcia bez narażenia go na skuteczny zarzut nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
W niniejszej sprawie, oba zaskarżone postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 lutego 2001 r. oraz utrzymane nimi w mocy postanowienia organu I-szej instancji ( z dnia [...]. - w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz z dnia [...]. - w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione), dotknięte zostały wadą nieważności, jako że po raz drugi orzekły w sprawach już raz rozstrzygniętych ostatecznymi postanowieniami. Tym samym, koniecznym stało się stwierdzenie tego faktu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt I. ppkt 1 i 2 wyroku, na podstawie art. 145 § 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył także możliwość zastosowania przepisu art. 135 p.p.s.a nie tylko w stosunku do postanowień utrzymanych w mocy zaskarżonymi rozstrzygnięciami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], ale także wobec wszystkich postanowień, jakie zapadły w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, stwierdzających, iż skarżący nie są zobowiązani do jej wykonania. Chodzi przede wszystkim o następujące postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.:
- z dnia [...]., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. (w przedmiocie nałożenia na J. Z. grzywny w celu przymuszenia) i umarzające postępowanie egzekucyjne organu I-szej instancji,
- z dnia [...]., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] (w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione) i umarzające postępowanie organu I-szej instancji,
- z dnia [...]., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. (w przedmiocie nałożenia na przedstawicieli ustawowych K. Z. grzywny w celu przymuszenia) i orzekające o braku podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia organu I instancji oraz
- z dnia [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 sierpnia (uznające za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego) i umarzające postępowanie organu I instancji.
Powołany wyżej przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidzianą ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Dla rozstrzygnięcia, czy jest możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a. do wymienionych wyżej postanowień należy zatem na wstępie ustalić, czy mieszczą się one w granicach sprawy, której dotyczy skarga.
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy akceptowanym przez Sąd założeniu, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, a w jej ramach organ egzekucyjny ustala osobę zobowiązaną w rozumieniu art. 1a pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
( Dz.U.02.110.968. ze zm.), przyjąć należy, że w granicach tak pojmowanej sprawy, mieszczą się wszystkie wyżej wymienione postanowienia.
Obejmując je rozstrzygnięciem Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, że postanowienia te - poprzez wyrażenie przez organ odwoławczy dwóch sprzecznych ze sobą stanowisk w zakresie wskazania osoby zobowiązanej - doprowadziły do sytuacji, wskutek której realizacja obowiązku rozbiórki nałożonego ostateczną decyzją administracyjną, stała się niemożliwa. Skutkiem postanowień Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 i [...]. oraz z dnia 6 i [...]., było umorzenie postępowania egzekucyjnego wobec osób niewątpliwie wówczas zobowiązanych do wykonania obowiązku, a mianowicie K. Z. i J. Z.. U podstaw takich rozstrzygnięć leżało niezauważenie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego, określającego krąg osób zobowiązanych do wykonania czynności określonych w decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego ( inwestor, właściciel lub zarządca obiektu). W stanie faktycznym sprawy nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego ani wobec małoletniej wówczas K. Z. – jako właścicielki nieruchomości - ani wobec J. Z. – inwestora i zarządcy nieruchomości ze względu na ustawowy obowiązek rodzica sprawowania zarządu majątkiem dziecka pozostającego pod jego władzą rodzicielską ( art. 101 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). W tej sytuacji, organ II-giej instancji umarzając postępowanie administracyjne wobec osób zobowiązanych, naruszył w sposób rażący nie tylko przepis art. 59 §1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale także ogólną zasadę wyrażoną w art. 7 kpa, mającą poprzez art. 18 ustawy egzekucyjnej, odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z nią, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak już wspomniano wyżej, poprzez umorzenie postanowień egzekucyjnych wobec osób zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, organ odwoławczy uniemożliwił jej wykonanie, co niewątpliwie narusza w sposób rażący obowiązek legalnego działania organów administracji publicznej oraz stania na straży praworządności.
Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność wymienionych wyżej postanowień Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., co znalazło wyraz w pkt I ppkt 3-6 wyroku. Przeszkody do wydania rozstrzygnięcia tej treści nie stanowi ogólny zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, który doznaje wyłączenia w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu ( art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Orzeczenie zawarte w pkt II znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach w art. 200 ustawy.
Aktualnie w obrocie prawnym pozostają zatem cztery postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.:
- z dnia [...]. nakładające na przedstawicieli ustawowych małoletniej wówczas K. Z. grzywnę w celu przymuszenia,
- z dnia [...]. uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione w toku postępowania egzekucyjnego oraz odmawiające umorzenia tego postępowania toczącego się przeciwko K. Z. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].,
- postanowienie z dnia [...]. nakładające grzywnę w celu przymuszenia na J. Z.,
- postanowienie z dnia [...] uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione w toku postępowania egzekucyjnego oraz odmawiające umorzenia tego postępowania, toczącego się przeciwko J. Z. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego dnia [...].
Na każde z tych postanowień złożone zostało zażalenie, które przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien rozpatrzyć organ II instancji, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne, a w szczególności, iż w świetle art. 52 Prawa budowlanego osobami zobowiązanymi do wykonania obowiązku rozbiórki może być zarówno K. Z. jako aktualna właścicielka nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce, jak i J. Z. jako inwestor. Dla prawidłowości kontynuacji postępowania egzekucyjnego w stosunku do J. Z. niezbędnym będzie jednak ustalenie, czy nadal przysługuje mu władztwo nad rzeczą, bądź czy z mocy umowy zawartej z właścicielem sprawuje zarząd nieruchomością. Przy rozstrzyganiu organ będzie miał także na uwadze okoliczność, iż K. Z. jest już osobą pełnoletnią. W sprawie dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia będzie organ pamiętał, że jeżeli ustalone zostaną dwie osoby zobowiązane do jej uiszczenia, to ich zobowiązanie winno być solidarne, albowiem stosownie do treści art. 122 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę można wymierzyć jednorazowo.