II SA/Łd 533/23

II SA/Łd 533/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
Art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
Art. 10 ust. 2a, art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 13 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 3 kwietnia 2023 roku nr 74/2023 znak: GPB-III.7721.53.2023 ES w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 74/2023, znak GPB-III.7721.53.2023 ES Wojewoda Łódzki na mocy art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Starosty Pabianickiego z dnia 6 lutego 2023 r. nr 69/2023, znak: AB.6740.583.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni fotowoltaicznej "R." o mocy do 1 MW wraz ze stacją transformatorową i instalacją elektryczną, na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (dz. nr ewid. 164/23), obręb [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2022 r. P1 sp. z o.o. reprezentowana przez prezesa zarządu spółki – P. J. - wystąpiła do Starosty Pabianickiego o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej "R." o mocy do 1 MW wraz ze stacją transformatorową i instalacją elektryczną na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (działka nr ewid. 164/3, obręb [...]). Do wniosku załączono: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka 164/3), wypis z Krajowego Rejestru Sądowego dla spółki P1 sp. z o.o., umowę dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, wypis z rejestru gruntów, opłatę za pozwolenie na budowę, wypis z tekstu planu oraz wyrys z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: "MPZP"). Plan ten został przyjęty na mocy uchwały Rady Miejskiej w Pabianicach Nr LXV/804/14 z dnia 12 listopada 2014 r. (dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 16 grudnia 2014 r. poz. 4650).
Organ I instancji pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, jednocześnie informując zgodnie z art. 10 k.p.a. o przysługującym prawie do zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją w sprawie, jak i możliwością wypowiedzenia się. Żadna ze stron postępowania nie skorzystała z ww. uprawnienia.
Starosta Pabianicki postanowieniem nr 9/2023 z dnia 11 stycznia 2023 r., wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości i braków w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez m.in.:
– doprowadzenie planowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie P. - § 36 pkt 1 w związku z odpowiedzią sekretarza stanu w Ministerstwie Gospodarki w sprawie warunków tworzenia przez przedsiębiorców farm fotowoltaicznych;
– załączenie prawomocnej decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409);
– uzgodnienie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r ., poz. 1693 ze zm.) w nawiązaniu do art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej również jako: "Prawo budowlane");
– wyjaśnienie niezgodności lokalizacji paneli fotowoltaicznych z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych;
– wyjaśnienie niezgodności lokalizacji miejsc postojowych z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225);
– uzupełnienie części opisowej projektu zagospodarowania terenu o prawidłowo obliczone zestawienie powierzchni § 14 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1679);
– uzupełnienie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu o prawidłowy nr uprawnień P. R. - § 10 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia;
– uzupełnienie części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego o właściwe kategorie obiektów budowlanych - § 20 ust. 1 pkt 1, ww. rozporządzenia w zw. z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane;
– ujednolicenie wniosku i projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie adresu inwestora;
– wyjaśnienie możliwości prawidłowej eksploatacji i serwisowania paneli przy granicy południowej i wschodniej.
P. J., pismem z dnia 1 lutego 2023 r. (data wpływu do Starostwa), wyjaśnił, że zgodnie z zapisami pkt 5.1 projektu wniosek został złożony zgodnie ze znowelizowanym art. 10 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p."). Instalacja zlokalizowana jest na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy VI-tej w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052). Inwestor wskazał, że zgodnie ze znowelizowanymi przepisami art. 10 ust 2a u.p.z.p., ustawodawca dopuszcza budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI i nieużytki, niezależnie od tego, czy w studium, a następnie w MPZP zostały wyznaczone tereny pod odnawialne źródła energii (dalej: "OZE"). W pozostałym zakresie inwestor skorygował i uzupełnił projekt budowlany poprzez m.in. likwidację wcześniej wadliwie zaprojektowanych miejsc postojowych, przedłożył pismo Starosty Pabianickiego, reprezentującego Skarb Państwa, z dnia 31 stycznia 2023 r., stanowiące uzgodnienie w związku z planowaną zmianą zagospodarowania działki nr 164/3 polegającą na wybudowaniu instalacji fotowoltaicznej, możliwość przejścia i przejazdu przez nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 108/2 stanowiącą własność Skarbu Państwa, jednocześnie zobowiązując inwestora do złożenia do właściciela nieruchomości wniosku o ustanowienie odpłatnej służebności przejścia i przejazdu na czas nieoznaczony na ww. nieruchomości. Inwestor załączył również decyzję Starosty Pabianickiego nr 48/2023 z dnia 30 stycznia 2023 r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej 9 223 m2 gruntów rolnych klasy R VI położonych na działce nr ewid. 164/3 w obrębie [...] pod zabudowę produkcyjną. Jednocześnie, w uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że eksploatację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii należy zaliczyć do działalności produkcyjnej, a podstawowym typem terenu przeznaczonym do instalacji takich urządzeń jest kategoria oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W ww. decyzji wskazano również, że w sytuacji, w której przeznaczenie terenu to użytki rolne wyłączone z zabudowy z zastrzeżeniem jedynie możliwości lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, to realizacja farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, będzie możliwa w przypadku zaklasyfikowania jej jako urządzenia infrastruktury technicznej.
Starosta Pabianicki decyzją nr 69/2023 z dnia 6 lutego 2023 r., znak: A.B.6740.583.2022 odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej "R." o mocy do 1 MW wraz ze stacją transformatorową i instalacją elektryczną na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (działka nr ewid. 164/3, obręb [...]).
Organ I instancji w swym uzasadnieniu wskazał, że inwestor nie uzupełnił / nie doprowadził w pełni do zgodności przedłożonego projektu budowlanego z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Starosta Pabianicki wyjaśnił, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873, dalej również jako: "ustawa o zmianie ustawy o OZE"), która weszła w życie z dniem 30 października 2021 r., w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 30 października 2021 r. Wobec powyższego Starosta Pabianicki ustalił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, zostało sporządzone przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, zatem dla projektowanej elektrowni fotowoltaicznej obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i ustawy o odnawialnych źródłach energii w brzmieniu dotychczasowym.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określa możliwości pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł, a § 25 ww. planu, w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną ustala możliwość zaopatrzenia ze źródeł odnawialnych o mocy nie przekraczającej 100 kW wykorzystujących w procesie przetwarzania energię promieniowania słonecznego, biomasy i innych. Ponadto, zgodnie z § 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny oznaczone symbolem R są przeznaczone na tereny rolnicze z możliwością lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, natomiast z opisu projektu zagospodarowania przestrzennego pkt 3 wynika, że projektowana elektrownia fotowoltaiczna o mocy do 1 MW, będzie wytwarzać energię, która następnie będzie odprowadzana do sieci energetycznej, zatem należałoby ją zakwalifikować jako działalność produkcyjną i zlokalizować na obszarze planu oznaczonym literą P - tereny obiektów produkcyjnych składów i magazynów, a nie terenach oznaczonych symbolem R. W związku z powyższym, Starosta Pabianicki, powołując się na art. 35 ust 5 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzją nr 69/2023 z dnia 6 lutego 2023 r. odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.
Pełnomocnik inwestora złożył odwołanie od powyższej decyzji, wskazując na błędną interpretację art. 19 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o OZE poprzez uznanie, iż odnosi się on do niniejszego stanu faktycznego i interpretacji zapisów studium, podczas gdy jest to przepis techniczny mający zastosowanie w przypadku uchwalania studium i skierowany wyłącznie do organów gminy w toku procedur planistycznych. Skarżący zwraca uwagę na błędne wskazanie, że zapisy obowiązującego planu nie dopuszczają realizacji budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, podczas gdy z analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego taki zakaz nie wynika, a farma fotowoltaiczna jako urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawowej siatki pojęciowej obowiązującej w chwili uchwalania analizowanego planu, może być wybudowana w oparciu o regulacje planu.
Wojewoda Łódzki nie znalazł jednak podstaw do zakwestionowania decyzji organu pierwszej instancji i zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy. Jak podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, kluczowym aspektem prowadzonego postępowania jest ustalenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - tj.: uchwałą Rady Miejskiej w Pabianicach Nr LXV/804/14 z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren w P. ograniczony od wschodu i północy granicą Gminy Miejskiej P., od zachodu korytem rzeki D. (granicą Gminy Miejskiej P.) i ulicą [...] (wschodnia strona), od południa ulicą [...] [...] (północna strona), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 16 grudnia 2014 r. pod pozycją 4650.
Jak zauważył organ, we wstępie do ww. uchwały Rada Miejska w Pabianicach stwierdziła zgodność ustaleń planu z ustaleniami Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. uchwalonej uchwałą nr XXVIII/316/12 z dnia 20 czerwca 2012 r. Rady Miejskiej w Pabianicach, a zatem w dacie uchwalania ww. planu, organy planistyczne związane były brzmieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który stanowił wówczas, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Organ II instancji podkreślił, iż zgadza się ze stanowiskiem organu stopnia powiatowego, zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym, bowiem zarówno studium jak i plan miejscowy zostały sporządzone przed dniem wejścia w życie ww. zmiany w art. 10 ust 2a u.p.z.p. Na poparcie tego stanowiska Wojewoda powołał interpretację Sekretarza Stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska – Pełnomocnika ds. Odnawialnych Źródeł Energii zaprezentowaną w piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r., w którym jednoznacznie wskazano, że art. 19 ust. 1 nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć następująco: przepisy dotychczasowe mają zastosowanie do studiów uchwalonych przed dniem 30 października 2021 r. oraz procedowanych projektów studiów (w tym zmiany studiów), opracowanych przed tym terminem i jednocześnie pozytywnie zaopiniowanych przez komisję urbanistyczno-architektoniczną. Z kolei ust. 2 ww. przepisu odnosi się jedynie do przyszłych zmian, do których przystąpiono po dniu 30 października 2021 r. Wobec tych dokumentów (przyszłych zmian uchwalonych studiów, o których mowa w art. 19 ust. 1) należy stosować przepisy nowe.
Przechodząc do oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda wskazał, iż planowana inwestycja zlokalizowana będzie w P., przy ul. [...], na działce o nr ewid. 164/3 obręb [...], która to działka zgodnie z zapisami planu znajduje się na obszarze oznaczonym literą R. W § 36 ww. planu, uchwałodawca dla terenów oznaczonych symbolem R, określił m.in.:
1) przeznaczenie terenów:
a) tereny rolnicze,
b) możliwość lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
2) w zakresie zasad zagospodarowania terenów:
a) zakaz zabudowy z uwzględnieniem ustaleń pkt 1 lit. b, pkt 3 lit. b i c oraz § 12 pkt 1 lit. a,
b) zachowanie istniejących oraz możliwość realizacji nowych zadrzewień śródpolnych,
c) zachowanie śródpolnych torfowisk, zabagnień oraz podmokłości,
d) zachowanie istniejących oraz możliwość realizacji nowych zbiorników, oczek wodnych związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej;
3) w zakresie szczególnych zasad zagospodarowania terenów:
a) dla części terenu znajdującej się w strefie potencjalnego oddziaływania fermy zwierzęcej o orientacyjnym zasięgu oznaczonym na rysunku planu - zachowanie ustaleń § 11 oraz Rozdziału 9 uchwały,
b) możliwość lokalizacji przepompowni ścieków z zapewnieniem dostępu do drogi KDL na odcinku na północ od skrzyżowania z drogą 1.KDD.
Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że realizacja zamierzenia obejmuje montaż zespołu wolnostojących paneli fotowoltaicznych w liczbie 1512 posadowionych na stalowych konstrukcjach wsporczych o łącznej mocy zainstalowanej wynoszącej do 1 MW, montaż inwerterów w ilości 8, posadowienie kontenerowej stacji transformatorowej - 1 sztuka oraz ogrodzenie terenu z siatki o wysokości do 2 m. Mając na uwadze ww. zapisy planu miejscowego, Wojewoda wskazał, że na obszarze planowanej inwestycji uchwałodawca dopuścił możliwość lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Jednakże organ odwoławczy wziął pod uwagę Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. uchwalone uchwałą nr XXVIII/316/12 z dnia 20 czerwca 2012 r. Rady Miejskiej w Pabianicach, które były podstawą uchwalenia ww. planu miejscowego i po przeanalizowaniu zarówno wersji tekstowej jak i graficznej ww. studium, nie odnalazł w nim zapisu, który dopuszczałby możliwość lokalizowania odnawialnych źródeł energii - w tym obecnie wnioskowanej elektrowni fotowoltaicznej - bowiem brak w nim wyodrębnionego terenu przeznaczanego pod odnawialne źródła energii. W związku z czym, w ślad za organem I instancji, jak i treścią art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r., organ odwoławczy wskazał, że obecnie na terenie gminy P. objętej ww. studium i planem miejscowym, nie ma możliwości lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, bowiem w studium nie ustalono ich rozmieszczenia.
Panele fotowoltaiczne stanowią urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych. Zatem mając na względzie obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy dotychczasowe, należało przyjąć, że uchwałodawca nie dopuszcza rozmieszczania systemów fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW, zarówno na terenach rolniczych, jak i produkcyjnych gminy P. objętych ustaleniami studium jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy nie przystąpił do analizy merytorycznej przedmiotowego zamierzenia w kwestii zgodności z pozostałymi przepisami prawa. W ocenie Wojewody Łódzkiego inwestor nie doprowadził przedłożonej dokumentacji projektowej do zgodności z wymogami obowiązujących przepisów prawa miejscowego.
Skargę na powyższą decyzję złożyła P1 Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o OZE poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż odnosi się on do niniejszego stanu faktycznego i interpretacji zapisów studium, podczas, gdy jest to przepis techniczny mający zastosowanie w przypadku uchwalania studium i skierowany wyłącznie do organów gminy w toku procedur planistycznych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca wskazała, iż Wojewoda powielił błędy interpretacyjne organu I instancji i dokonał niewłaściwej wykładni art. 19 ustawy o zmianie ustawy o OZE, przywołując przy tym interpretację Ministerstwa Klimatu i środowiska, która nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem artykuł 19 ustawy o zmianie ustawy o OZE skierowany jest wyłącznie do organów uchwalających studium zagospodarowania na przyszłość, tak żeby wskutek wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o OZE nie było potrzeby aktualizacji studium, które uprzednio zostało pozytywnie zaopiniowane przez komisję urbanistyczno - architektoniczną. Interpretacja dokonana przez organy administracji poddawałaby w wątpliwość sens zmiany ustawy, ponieważ prowadzi do hamowania każdej inwestycji w elektrownie fotowoltaiczne, w przypadku kiedy studium zostało uchwalone przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o OZE. Ponadto studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem postanowienia studium nie mogą być podstawą oceny zgodności zamierzenia budowlanego z wiążącymi aktami planistycznymi (czyli MPZP lub decyzją o warunkach zabudowy). Wskazuje na to jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zdaniem skarżącej ocena art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w kontekście uchwalonego już MPZP może mieć znaczenie jedynie o tyle, że skoro ustawodawca zdecydował się, iż w studium nie ma potrzeby ustalania rozmieszczenia urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to w konsekwencji takie urządzenia nie będą też wskazane w MPZP. Wykładnia zapisów MPZP w kontekście nowego brzmienia art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że na obszarze objętym miejscowym planem dopuszcza się budowę: instalacji OZE o mocy do 500 kW, instalacji fotowoltaicznych o mocy do 1 MW na gruntach rolnych klasy V, VI, VIz i nieużytkach oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Potwierdzeniem powyższego jest uzasadnienie do ustawy o zmianie ustawy o OZE, w którym wskazano na konieczność likwidowania barier, stojących na drodze rozwoju energetyki odnawialnej w Polsce z jednoczesną dbałością o planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Wprowadzony do ustawy wyjątek dotyczący instalacji fotowoltaicznych o mocy do 1 MW ma gruntach najniższych klas, ma na celu umożliwić lokalizację tego typu urządzeń na gruntach rolnych słabej jakości bez potrzeby zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując takiej interpretacji, jaką poczynił zarówno organ I instancji jak i Wojewoda, należałoby dojść do wniosku, iż wszystkie dotychczas uchwalone studia lub MPZP, które nie przewidywały instalacji OZE, która nie była wyodrębniona jako osobny byt, stałyby na przeszkodzie budowie instalacji, co podważałoby sens zmiany przepisów, jak i całej transformacji energetycznej państwa.
Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 74/2023, znak GPB-III.7721.53.2023 ES utrzymująca w mocy decyzję Starosty Pabianickiego z dnia 6 lutego 2023 r. nr 69/2023, znak: AB.6740.583.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni fotowoltaicznej "R." o mocy do 1 MW wraz ze stacją transformatorową i instalacją elektryczną, na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (dz. nr ewid. 164/23), obręb [...]. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, w związku z czym brak jest powodów do usunięcia ich z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi zaś, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Natomiast stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż teren planowanej inwestycji objęty jest ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren w P., ograniczony od wschodu i północy granicą Gminy Miejskiej P., od zachodu korytem rzeki D. (granicą Gminy Miejskiej P.) i ulicą [...] (wschodnia strona), od południa ulicą projektowaną [...] (północna strona), zatwierdzonego uchwałą nr LXV/804/14 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 12 listopada 2014 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 16 grudnia 2014 r., poz. 4650). Działka inwestycyjna położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej w planie symbolem "R" (grunty klasy R VI). Jak trafnie wskazał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z § 36 MPZP tereny oznaczone symbolem "R" przeznaczone są na tereny rolnicze, z możliwością lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W zakresie zasad zagospodarowania terenów ww. jednostki ustalono zakaz zabudowy, z uwzględnieniem ustaleń pkt 1 lit. b (sieci i urządzenia infrastruktury technicznej), pkt 3 lit. b (przepompownia ścieków z zapewnieniem dostępu do drogi KDL na odcinku na północ od skrzyżowania z drogą 1.KDD) i lit. c (dla wymienionych w uchwale działek - możliwość zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej oraz tworzenia nowej - poprzez odbudowę, rozbudowę, nadbudowę; przebudowę oraz budowę nowych budynków z zachowaniem wskazanych parametrów - nie dotyczy), a także § 12 pkt 1 lit. a (budowa urządzeń ochrony przeciwpowodziowej). Planowana inwestycja musiała być zatem zgodna z powyższymi postanowieniami MPZP. Podkreślić przy tym należy, iż podstawą uchwalenia ww. planu miejscowego były Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. uchwalone uchwałą nr XXVIII/316/12 z dnia 20 czerwca 2012 r. Rady Miejskiej w Pabianicach. Zarówno w postanowieniach Studium, jak i MPZP, nie przewidziano zaś lokalizacji obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW. Z uwagi na powyższe okoliczności organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 11 stycznia 2023 r., wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości i braków w przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez m.in. doprowadzenie planowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor nie wywiązał się z powyższego zobowiązania, zatem podstawą negatywnej dla niego decyzji Starosty Pabianickiego była niezgodność projektu planowanej inwestycji z postanowieniami MPZP.
W ocenie inwestora w niniejszej sprawie winien jednak znaleźć zastosowanie przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r., zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);
2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Przepis ten we wskazanym powyżej brzmieniu został wprowadzony do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw i obowiązuje od dnia 30 października 2021 r. Jak jednak trafnie oceniły rozpoznające niniejszą sprawę organy administracji, właściwy dla rozstrzygnięcia będzie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji. Zgodnie z jego treścią jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Sąd podziela powyższe stanowisko z uwagi na treść przepisu art. 19 ustawy o zmianie ustawy o OZE, który stanowi, iż do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). Art. 19 ust. 2 ww. ustawy stanowi natomiast, że do zmiany studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz studiów przyjętych na postawie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych oraz zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
W ocenie Sądu organy administracji dokonały prawidłowej wykładni art. 19 ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii i niektórych innych ustaw. Wprawdzie intencją ustawodawcy, przyświecającą przy nowelizacji art. 10 ust. 2a u.p.z.p., było ułatwienie procesu inwestycyjnego, związanego z realizacją infrastruktury odnawialnych źródeł energii, jednak nie znaczy to, że inwestor może swobodnie de facto zmieniać przeznaczenie terenu, na którym realizuje swoje przedsięwzięcia (w tym przypadku z funkcji rolniczej na przemysłową). Nie sposób bowiem stwierdzić, iż niewprowadzenie w MPZP wyraźnego zakazu realizacji inwestycji produkującej energię z odnawialnych źródeł energii o parametrach wskazanych w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałoby oznaczać dopuszczenie jej sytuowania w dowolnym miejscu. Podstawową rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie zarówno podstawowego, jak i uzupełniającego przeznaczenia danego terenu. Badanie zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z postanowieniami MPZP sprowadza się właśnie do ustalenia, czy planowana inwestycja będzie spójna z określonym w planie przeznaczeniem terenu. Nawet jeśli przedmiotowe przedsięwzięcie mieści się w wyłączeniu, o jakim mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., to okoliczność ta nie przesądza automatycznie o zgodności przedsięwzięcia z planem, z pominięciem przeznaczenia danego terenu. Treść art. 19 ustawy o zmianie ustawy o OZE wskazuje, iż ustawodawca wprawdzie zliberalizował w znacznym stopniu zasady dotyczące sytuowania urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Zaznaczono jednak wprost, iż dla studiów ukierunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym (por. wyrok WSA w Opolu z 10 lipca 2023 r., sygn. II SA/Op 151/23, dostępny, podobnie jak pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako: "CBOSA").
Niezasadna okazała się również argumentacja skarżącej, zgodnie z którą planowana inwestycja należy do urządzeń infrastruktury technicznej, zatem może zostać posadowiona nawet na terenie oznaczonym symbolem "R". Podkreślić należy, iż na mocy nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonanej na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524) zmianie uległ przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p., otrzymując brzmienie: "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Skoro ustawodawca rozróżnił wyraźnie urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (do których niewątpliwie zalicza się planowane w niniejszej sprawie przedsięwzięcie), to nie sposób uznać, aby farma fotowoltaiczna mogła zostać zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 lutego 2023 r., sygn. II SA/Bd 1047/22, publ. CBOSA). W konsekwencji nie sposób uznać, aby realizacja przedmiotowej inwestycji była zgodna z § 36 pkt 1 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na marginesie należy podkreślić, iż zaprezentowane w skardze stanowisko orzecznictwa nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Powołane przez stronę skarżącą orzeczenia dotyczą innych stanów faktycznych i prawnych. Wydane zostały bowiem na kanwie postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie farm fotowoltaicznych w sytuacji, kiedy teren inwestycyjny nie był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zarówno Starosta Pabianicki, jak i Wojewoda Łódzki przeprowadzili postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i prawidłowo zastosowali prawo materialne, zatem zarzuty skargi okazały się niezasadne.
W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
lp