II SA/Ke 509/06

II SA/Ke 509/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2006-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Danuta Kuchta /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Zarząd Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Sitkówka-Nowiny na uchwałę Międzygminnego Związek Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach z dnia 31 maja 2005 r. nr: 7/2005 w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Zarządu Związku I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach na rzecz Gminy Sitkówka-Nowiny kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zgromadzenie Międzygminne Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach uchwałą Nr 7/2005 podjętą na posiedzeniu w dniu 31 maja 2005 r. w trybie głosowania tajnego bezwzględną większością głosów stwierdziło odwołanie z funkcji Przewodniczącego Związku M.P.. Przedmiotowa uchwała została następnie przesłana Wojewodzie Świętokrzyskiemu przy piśmie
z dnia 2 czerwca 2006 r.
W dniu 27 lipca 2005 r. Gmina Sitkówka-Nowiny, będąca jednym z czterech Członków Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach, skierowała do Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem powyższej uchwały. Żądanie to nie zostało jednak uwzględnione, o czym świadczy, dołączony do odpowiedzi na to wezwanie, wyciąg z protokołu posiedzenia Zgromadzenia z dnia 27 lipca 2006 r.,
Następnie, Gmina Sitkówka-Nowiny złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przedmiotową uchwałę, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca podniosła, iż uchwała ta narusza przepisy: art. 20 ust. 1 i 3 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g., § 15 ust. 2, 4 i 5 Statutu Związku w zw. z art. 38 kodeksu cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz art. 67 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
W motywach swej skargi Gmina Sitkówka-Nowiny podniosła, iż posiedzenie
z dnia 31 maja 2005 r. zostało zwołane z inicjatywy nieuprawnionego podmiotu. Za taki należy, zdaniem skarżącej, uznać wniosek Komisji Rewizyjnej, bowiem art. 20 ust. 1 i 3 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. nie przewiduje dla komisji rewizyjnej uprawnienia wnioskowania o wyznaczenie terminu sesji rady gminy. Z uwagi na powyższe, skarżąca za niedopuszczalne uznała wnioskowanie o wyznaczenie terminu posiedzenia Zgromadzenia przez Komisję Rewizyjną. Natomiast postanowienie statutu w części, w jakiej dotyczy uprawnienia Komisji Rewizyjnej do złożenia wniosku o zwołanie Zgromadzenia, oceniła jako sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym.
Ponadto, Gmina wskazała, iż wniosek z dnia 23 maja 2005 r. o zwołanie zgromadzenia nie spełniał wymogów formalnych - nie przedstawiał bowiem porządku obrad ani nie dołączono do niego projektów uchwał, czego wymaga art. 20 ust. 3 u.s.g. Co prawda wniosek ten zawierał punkt "zmiany we władzach", jednakże nie wskazywał, którego organu zmiany mają dotyczyć, zaś brak projektów uchwał uniemożliwił członkom Zgromadzenia przygotowanie się do posiedzenia. Z kolei posiedzenie w dniu 31 maja 2005 r. zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, gdyż prowadziła je osoba nieuprawniona, jego członkowie nie zostali formalnie o nim zawiadomieni, jak również naruszono zasady odwoływania Przewodniczącego Zgromadzenia. Ponadto, prowadzenie obrad mimo nieobecności Przewodniczącego Zgromadzenia i jego Zastępcy naruszało gwarantowane art. 19 ust. 2 u.s.g. wyłączne kompetencje tych osób do prowadzenia obrad, zaś powierzenie ad hoc funkcji prowadzenia obrad osobie nie kierującej pracami organu związku stanowiło naruszenie art. 38 k.c. i art. 67 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Gmina powołała także uregulowanie § 15 ust. 4 i 5 statutu Związku, zgodnie z którym zwołanie Zgromadzenia wymaga doręczenia członkom informacji o terminie posiedzenia i porządku obrad oraz projektów uchwał. Wynika z tego, iż przedstawiciele skarżącej gminy - pomimo swego uczestnictwa w posiedzeniu w dniu 23 maja 2005 r. - mieli prawo oczekiwać formalnego powiadomienia o następnym posiedzeniu. Natomiast przyczyną ich dezinformacji mogła być także okoliczność, iż przewodniczący Zgromadzenia wyznaczył pisemnie termin posiedzenia na 16 czerwca 2005 r.
W wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały został, zdaniem Gminy Sitkówka - Nowiny, naruszony jej interes prawny, bowiem jako członek zarządu ma prawo żądać by wszelkie działania podejmowane przez organy związku były dokonywane zgodnie z przepisami prawa i postanowieniami Statutu przyjętego przez Radę Gminy uchwałą Nr RG -XXV/167/02 z dnia 28 lutego 2002 r.
W odpowiedzi na złożoną przez Gminę Sitkówka-Nowiny skargę Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie podnosząc, iż zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, zaś takie naruszenie skarżąca winna stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazać. Gmina Sitkówka-Nowiny pozostaje bowiem nadal członkiem związku i może korzystać ze wszystkich przysługujących jej uprawnień. Ponadto, Związek, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie II SA/Ka 2458/98, podniósł iż ewentualna sprzeczność uchwały
z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Ocenił jednocześnie, iż na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można zaskarżyć uchwały tylko na tej podstawie, iż według przekonania skarżącej narusza ona prawo.
Związek wskazał, iż niniejsza skarga winna być odrzucona z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wynika to z faktu, iż uchwała o odwołaniu Przewodniczącego Zarządu Związku nie należy do kategorii spraw wymienionych w powołanym przepisie, nie wpływa bowiem na zmianę składu osobowego organu, jakim jest zgromadzenie związku.
Ponadto, zdaniem Związku, nie doszło do naruszenia prawa przy zwoływaniu zgromadzenia, gdyż działanie Komisji Rewizyjnej było zgodne z § 15 ust. 3 pkt 3 statutu przyznającego Komisji uprawnienie do złożenia wniosku o zwołanie Zgromadzenia. Wniosek ten został bowiem poddany pod głosowanie na posiedzeniu Zgromadzenia przez jego Przewodniczącego - S.B., reprezentującego w niniejszej sprawie gminę Sitkówkę-Nowiny i został następnie przyjęty sześcioma głosami za przy czterech głosach przeciw - w obecności wszystkich członków Zgromadzenia. Tym samym członkowie ci powzięli informację, na jaki termin zostało określone następne posiedzenie Zgromadzenia. Pomimo braku jednomyślności w podjęciu uchwały o terminie posiedzenia na dzień 31 maja 2005 r.
i zgłaszanych przez S.B. uwagach o niemożności uczestniczenia przez niego w tym posiedzeniu, wszyscy jego członkowie mieli świadomość, iż następne posiedzenie odbędzie się w dniu 31 maja 2005 r. Związek wskazał, iż przy porządku obrad przewidującym zmiany we władzach, członkowie Zgromadzenia nie mają żadnej pewności jakie kandydatury personalne będą głosowane, tak więc dołączenie do sformułowanego w ten sposób porządku obrad projektów uchwał spowodowałoby niemożność ich podjęcia w przypadku rozbieżności dotyczących powoływanych i odwoływanych osób.
Związek podniósł ponadto, iż Przewodniczący Zgromadzenia S.B., działając niezgodnie z podjętą uchwałą wyznaczającą termin posiedzenia na dzień 31 maja 2005 r., wysłał w dniu 25 maja 2005 r. zawiadomienia informujące
o zwołaniu posiedzenia na dzień 16 czerwca 2005 r., zaś na posiedzeniu w dniu 23 maja 2005 r. oświadczył samodzielnie, że w związku z wyjazdem zagranicznym nie będzie możliwe odbycie posiedzenia w dniu 31 maja 2005 r. W ten sposób przewodniczący próbował samowolnie zmienić podjętą przez Zgromadzenie uchwałę. Związek ocenił, iż wszystkie uchwały podjęte na posiedzeniu w dniu 31 maja 2005 r. zostały podjęte w sposób zgodny ze statutem, w odrębnych głosowaniach tajnych bezwzględną większością statutowej liczby członków Zgromadzenia, zaś o ich zgodności z prawem świadczy fakt, iż Wojewoda Świętokrzyski, dokonując oceny legalności wszystkich uchwał podjętych przez Zgromadzenie w dniu 31 maja 2005 r., postanowieniem z dnia 5 lipca 2005 r. orzekł, iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich nieważności.
Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącej Gminy Sitkówka-Nowiny oświadczył, iż podstawę prawną skargi stanowi przepis art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. a nie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g.
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ke 1016/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Gminy Sitkówka-Nowiny na uchwałę Nr 5/2005 podjętą w dniu 31 maja 2005 r. na posiedzeniu Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach.
W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd ocenił, iż skarżąca zasadnie zarzuciła podjęcie przedmiotowej uchwały niezgodnie z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 69 u.s.g. Wynika to mianowicie z faktu, iż posiedzenie Zgromadzenia zostało zwołane przez organ nieuprawniony oraz z uwagi na jednoznacznie negatywne stanowisko Przewodniczącego Zgromadzenia odnośnie wniosku Komisji Rewizyjnej, aby termin kolejnego posiedzenia wyznaczyć na dzień 31 maja 2005 r., jak również wyznaczenie przez tegoż Przewodniczącego stosownie do § 15 ust. 2 statutu związku (odpowiednik art. 20 ust. 1 u.s.g.) terminu posiedzenia na dzień 16 czerwca 2005 r. Ta ostatnia okoliczność mogło budzić wśród członków Zgromadzenia wątpliwości co do daty kolejnego posiedzenia. W rezultacie, w posiedzeniu w dniu 31 maja 2005 r. wzięło udział jedynie sześciu jego członków.
Uzasadnione okazały się także zarzuty skarżącej, co do naruszenia § 15 ust.5 statutu, nakładającego na Przewodniczącego Zgromadzenia obowiązek doręczenia członkom porządku obrad i niezbędnych dokumentów i materiałów, a w szczególności projektów uchwał dotyczących spraw ujętych w porządku obrad. Członkowie związku powinni byli bowiem wiedzieć jakiego stanowiska we władzach związku mają dotyczyć "zmiany we władzach MZWiK", który to punkt znalazł się w proponowanym przez komisję rewizyjną porządku obrad. Natomiast pomysł zwołania posiedzenia Zgromadzenia na dzień 31 maja 2005 r. powstał przy omawianiu spraw różnych w związku z nieudzielaniem absolutorium Zarządowi MZWiK, co mogło sugerować że zmiany będą dotyczyć tylko zarządu.
Natomiast za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 20 ust. 3 u.s.g., który określa, na czyj wniosek przewodniczący jest obowiązany zwołać sesję rady. Przepis ten nie ma bowiem wprost zastosowania do zwołania posiedzenia Zgromadzenia, zaś statut związku w § 15 ust.1 pkt 3 przewiduje możliwość złożenia takiego wniosku przez Komisję Rewizyjną.
Sąd stwierdził, iż wskazana przez skarżącą Gminę podstawa prawna złożonej przez nią skargi - art. 50 p.p.s.a. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten ma bowiem charakter lex generali, zaś lex specialis w stosunku do niego stanowi przepis art. 101 § 1 u.s.g., który określa podmioty uprawnione do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy (a także uchwałę organu związku). Ze względu na powyższe oraz pomimo zasadności większości podnoszonych przez skarżącą zarzutów naruszenia prawa skarga nie mogła być uwzględniona. Musi bowiem istnieć związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi. Co prawda Gmina Sitkówka-Nowiny dowiodła w swojej skardze, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, jednakże nie wykazała, iż narusza ona w jakikolwiek sposób jej interes prawny lub uprawnienie. Jakkolwiek skarżąca dowiodła naruszenia interesu prawnego i uprawnienia to jedynie przez sposób podjęcia uchwały - a nie przez samą uchwałę. Ponadto, na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie upatruje interesu prawnego Gminy
w samym fakcie zajmowania stanowisk we władzach związku przez konkretne osoby, co potwierdza brak legitymacji Gminy Sitkówka-Nowiny do zaskarżenia niniejszej uchwały.
Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wywiódł pełnomocnik skarżącej, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub
o zmianę wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów:
- prawa formalnego a to art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6, art. 134, 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. oraz art. 101 ust.1 i art. 102 u.s.g., które miało wpływ na wynik sprawy
- prawa materialnego a to art. 64 ust.2, art. 67 ust.1 i 2, art. 69 ust.3, art.70 ust. 3 u.s.g. i art. 38 k.c. przez ich błędną wykładnię.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż odniesienie się Sądu do art. 101 u.s.g. zamiast do art. 50 ust. 1 p.p.s.a. miało wpływ na treść orzeczenia, bowiem przepis art. 101 u.s.g. zawiera przesłankę dalej idącą - mianowicie naruszenie interesu prawnego a nie sam interes prawny. Interes prawny skarżącej Gminy polegał na żądaniu wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał podjętych sprzecznie ze statutem Związku, który Gmina uchwaliła. Natomiast Sąd uznał, że skarżąca wykazała naruszenie prawa, ale tylko przez sposób podjęcia uchwały - a nie przez samą uchwałę. Sąd rozdzielił tym samym interes prawny (uprawnienie) do podjęcia uchwały oraz co do treści samej uchwały. Tymczasem takiej interpretacji nie uzasadnia brzmienie art. 101 ust.1 u.s.g. Takie rozdzielenie, zdaniem pełnomocnika Gminy, zakłada fikcję, iż są podmioty mające interes prawny wyłącznie w zakresie podejmowania uchwały i podmioty mające interes w zakresie treści uchwały, zaś do wniesienia skargi byłyby uprawnione tylko te ostatnie. Natomiast każda uchwała Zgromadzenia Związku wywołuje następstwa w sferze prawnej gminy będącej członkiem związku, co w przypadku podjęcia uchwały niezgodnej z prawem oznacza, że gmina musi znosić stan bezprawia i dostosować się do treści takiej uchwały. Gminę powinny wiązać, zgodnie ze statutem związku, tylko uchwały zgodne
z prawem. Ponadto, skarżąca wykazała naruszenie wielu przepisów, a pomijając to, że gmina ma prawo do tego by organy związku działały zgodnie z prawem, Sąd dokonał błędnej wykładni i nie podał jasno motywów swego rozstrzygnięcia czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach wnosił o jej oddalenie, wywodząc jak uprzednio i podzielając stanowisko Sądu.
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 572/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony przez Gminę Sitkówka-Nowiny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2006 r., przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach na rzecz Gminy Sitkówka - Nowiny kwotę 330 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny za słuszny uznał pogląd wyrażony
w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż to właśnie przepisy samorządowych ustaw ustrojowych - jako regulacja charakterze szczególnym w stosunku do ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (a nie przepis art. 50 § 1 p.p.s.a.) stanowią podstawę prawną legitymacji do zaskarżania uchwał organów samorządu w sprawach
z zakresu administracji publicznej. Stwierdził natomiast, iż wskazanie w skardze kasacyjnej, jako podstawy kasacji przepisów: art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 101 ust.1 u.s.g. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do uznania skargi kasacyjnej za mającą uzasadnione podstawy. Wynika to faktu, iż Sąd I instancji badając naruszenie interesu prawnego skarżącej Gminy dokonał w istocie podziału "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., na interes związany z podjęciem uchwały (konkretnie z trybem jej podjęcia) i interes prawny wynikający z treści zaskarżonej uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona w ten sposób interpretacja "naruszenia interesu prawnego" jest nieuprawniona. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów a jednocześnie uznał, iż z uwagi na treść uchwały i stanowisko Gminy brak jest podstaw do uznania, że Gmina miała legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jej interes prawny nie został bowiem naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym okoliczność, iż interes prawny, naruszony zaskarżoną uchwałą, musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego (ustrojowego) nie oznacza wcale, że naruszenie ustawowego i statutowego trybu zasad podejmowania uchwał nie ma znaczenia prawnego dla oceny legitymacji skargowej w świetle art. 101 u.s.g. Gmina, tworząc związek i uchwalając jego statut, określa bowiem zasady, na jakich przekazane zadania będą wykonywane, a także tryb podejmowania uchwał (w zakresie nieuregulowanym ustawowo). Naruszenie zaś procedury podejmowania uchwał oraz nieprawidłowości związane ze zwołaniem Zgromadzenia, które w rezultacie mogły prowadzić do wątpliwości w kwestii terminu posiedzenia, jego przedmiotu (określenie "zmiany we władzach związku" może być uznane za zbyt ogólnikowe) i do podjęcia uchwał pod nieobecność osób uprawnionych do prowadzenia obrad i części członków Zgromadzenia (które tym samym straciły możliwość zabrania głosu i udziału w głosowaniu) mogło zatem prowadzić do naruszenia interesu prawnego skarżącej Gminy, opartego na przepisach ustrojowych i postanowieniach uchwalonego przez nią statutu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny polecił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu
w Kielcach zbadanie tej ostatniej okoliczności podczas ponownego rozpoznania sprawy.
Natomiast, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego a to art. 64 ust. 2 , art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 69 ust. 3 i art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię Sąd II instancji uznał, iż zarzuty te nie mogły być rozważane i uznane za zasadne. Nie wskazano bowiem na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać, zaś Sąd I instancji nie powoływał się na te przepisy a jedynie na art. 20 ust. 1 w zw. z art. 69 i art. 101 u.s.g. Tym samym nie dokonywał wykładni innych powołanych w skardze przepisów tejże ustawy.
Sąd II instancji, rozpoznając zarzut naruszenia art. 102 u.s.g., powołany z uwagi na jego treść odnoszącą się do decyzji, stwierdził, iż nie miał on uzasadnienia - z uwagi na przedmiot sprawy. Z kolei podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu procedury a to art. 134 p.p.s.a. został wskazany bez powołania odpowiedniego paragrafu tego artykułu. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż nie jest jego obowiązkiem rozważanie na czym polegało przedmiotowe naruszenie i to takie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach pełnomocnik Gminy Sitkówka-Nowiny poparł skargę
i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, zaś pełnomocnik Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach wniósł o jej oddalenie oraz
o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 509/06 stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz, iż nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył , co następuje :
Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym kontroli dokonuje na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ administracji publicznej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w przekazującym mu do ponownego rozpoznania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej uchwały muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał merytorycznej oceny - w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. - uchwały nr 7/2005 z dnia 31 maja 2005 r. podjętej przez Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach, mając w szczególności na względzie potrzebę zbadania czy naruszenie procedury dotyczącej podejmowania uchwał oraz zwołania Zgromadzenia Związku, mogło prowadzić do naruszenia interesu prawnego skarżącej Gminy opartego na przepisach ustrojowych i postanowieniach uchwalonego statutu.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów stwierdzić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie.
W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia praw. Uregulowanie to znajduje zastosowanie także do związku międzygminnego, gdyż z mocy art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Przyjąć należy, że sprawa niniejsza mieści się w szeroko rozumianym określeniu "sprawa z zakresu administracji publicznej", użytym w art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć "wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego". Wskazać także trzeba, iż przedmiotowa skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27.07.2005 r. skierowanym przez Gminę Sitkówka-Nowiny do Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach - stosownie do wymogu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Wobec spełnienia przez skarżącą dwóch spośród trzech ustanowionych w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanek kwestią decydującą o zasadności niniejszej skargi jest wyjaśnienie tego, czy w sprawie niniejszej doszło do naruszenia interesu prawnego (lub uprawnienia) Gminy Sitkówka-Nowiny w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. Okoliczność tą Naczelny Sąd Administracyjny polecił zbadać tutejszemu Sądowi w toku ponownego rozpoznania sprawy.
Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, iż uchwała Nr 7/2005 podjęta na posiedzeniu Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach w dniu 31 maja 2005 r. została wydana z naruszeniem szeregu przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz regulacji statutowych Związku. Ustalony stan faktyczny wskazuje, że zwołanie posiedzenia Zgromadzenia w sposób odbiegający od normatywnego trybu określonego przepisem art. 20 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. oraz postanowieniami § 15 ust. 2, 4 i 5 statutu - naruszyło prawa Gminy Sitkówka-Nowiny będącej członkiem Związku do zawiadomienia jej o terminie posiedzenia, udziału w posiedzeniu, uzyskania informacji o jej przebiegu a także wglądu do dokumentów dotyczących posiedzenia. Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 u.s.g. w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, zaś stosownie do przepisu art. 64 ust. 3 u.s.g. z dniem ogłoszenia statutu związku prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na ten związek. Uchwały podjęte przez związek wiążą gminę i ma ona prawo oczekiwać, że uchwały te będą podejmowane zgodnie ze statutem i ustawą a prawidłowo wybrane organy związku będą pracowały legalnie.
Z uwagi na doniosłe skutki, związane ze scedowaniem na związek międzygminny odpowiedzialności gmin w zakresie przekazanych mu zadań, jak również w celu zabezpieczenia ich interesów należy przyjąć, iż z tych również względów Gmina Sitkówka - Nowiny ma prawo do zaskarżenia uchwały Nr 7/2005 podjętej przez Zgromadzenie Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach na posiedzeniu dniu 31 maja 2005 r.
Podjęta w tych warunkach uchwała o odwołaniu Przewodniczącego Zarządu Związku (§ 21 ust. 3,4,6 statutu) dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi. Stan ten oznacza, że zaskarżona uchwała narusza interes Gminy Sitkówka-Nowiny jak również jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a u.s.g.
Zgodnie z art. 101 ust. 4 u.s.g. w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94. W ocenie Sądu odpowiednie stosowanie odnosi się zarówno do skutków upływu terminu do wydania orzeczenia jak i do skutków orzeczenia o niezgodności uchwały lub zarządzenia organów gminy (związku) z prawem. Uwzględniając treść regulacji zawartej w art. 94 ust. 2 należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały skoro upłynął rok od dnia jej podjęcia i uchwała była przedłożona Wojewodzie Świętokrzyskiemu w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. celem zbadania jej zgodności z prawem, jak również zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.
Wobec upływu terminu przewidzianego w art. 94 ust. 1 u.s.g. ,naruszenie przepisów: art. 20 ust. 1 i w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g., § 15 ust. 2, i 5 Statutu Związku w zw. z art. 38 kodeksu cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz art. 67 ust. 2 pkt 4 u.s.g. skutkuje stosownie do art. 94 ust. 2 w zw. z art. 101 ust. 4 u.s.g. orzeczeniem o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Jak wynika z treści art. 94 ust. 2 zdanie drugie - uchwała ta straciła moc prawną z dniem wydania orzeczenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 200 powołanej ustawy.