II SA/Łd 987/15

II SA/Łd 987/15 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień /sprawozdawca/
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 1399
art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 1 pkt 3b, art. 4 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147 par. 1, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim na uchwałę Rady Gminy Gorzkowice z dnia 12 marca 2014 r. nr XXXIX/251/2014 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gorzkowice 1. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 1, 2, 3, § 4 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1-5, § 20 ust. 5; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie pkt. 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS
Uzasadnienie
W dniu 12 marca 2014 r. Rada Gminy Gorzkowice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) – dalej w skrócie "u.c.p.g", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła uchwałę nr XXXIV/251/2014 w sprawie zmiany uchwały nr XXX/190/2013 Rady Gminy Gorzkowice z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości
i porządku na terenie Gminy Gorzkowice.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Prokurator Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie załącznika Nr 1 w części dotyczącej regulacji przewidzianej
w jego § 3 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, § 20 ust. 5.
Według Prokuratora uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w związku z wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez:
1) nałożenie w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości bądź inne podmioty zobowiązane do oczyszczania chodników podjęcia działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika,
2) nałożenie w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości bądź inne podmioty zobowiązane do oczyszczania chodników niezwłocznego usunięcia materiału służącego do usunięcia lub ograniczenia śliskości chodnika po ustaniu przyczyn jego zastosowania,
3) zakazanie w § 3 ust. 3 załącznika do uchwały zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię,
4) zakazanie w § 4 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały mycia i naprawy pojazdów samochodowych na ulicach, chodnikach, terenach zielonych oraz w parkach i lasach,
5) zakazanie w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej;
6) ustalenie w § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, że zabrania się spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów,
7) ustalenie w § 9 ust. 3 załącznika do uchwały, że zabrania się wrzucania komunalnych odpadów zmieszanych, opakowań z zawartością, np. żywnością, wapnem, cementem, opakowań i butelek po olejach i smarach, puszek i pojemników po farbach i lakierach, opakowań po środkach ochrony roślin, owadobójczych i truciznach,
8) ustalenie w § 9 ust. 4 załącznika do uchwały, że zabrania się do pojemników na opakowania szklane wrzucać opakowań farmaceutycznych i chemicznych
z pozostałościami zawartości,
9) ustalenie w § 9 ust. 5 załącznika do uchwały, że zabrania się odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe,
10) zakazanie w § 20 ust. 5 załącznika do uchwały wyprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci.
Motywując skargę Prokurator podniósł, że Rada wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie w/w ustawowego upoważnienia zobowiązana jest ściśle uwzględniać zawarte w nim wytyczne. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Stwierdził także, iż Rada Gminy w sposób istotny wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia uzupełniając w przepisach regulaminu przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie jest bowiem dopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego.
Dalej strona skarżąca podniosła, że w treści § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały nałożone zostały obowiązki i zakazy, które nie posiadają umocowania w treści art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g. Chodzi tu o obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości bądź inne podmioty zobowiązane do oczyszczania chodników podjęcia działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, a także nałożenie w § 3 ust. 2 załącznika do skarżonej uchwały na ww. podmioty obowiązku niezwłocznego usunięcia materiału służącego do usuwania bądź ograniczenia śliskości chodnika po ustaniu przyczyn jego zastosowania. Nadto w § 3 ust. 3 uchwały nałożono na ww. podmioty zakaz zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń
z chodnika na jezdnię.
Powyższe regulacje stanowią przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z zestawienia przytoczonych wyżej postanowień ustawy (art. 4 ust. 2) z treścią ww. zapisów Regulaminu nie wynika upoważnienie dla organów do tak szerokiego określania obowiązków z zakresu utrzymania porządku i czystości. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b regulamin może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu z części nieruchomości służących użytkowi publicznemu, jednakże wprowadzenie dodatkowego obowiązku podjęcia działań usuwających lub ograniczających śliskość chodnika a następnie niezwłocznego usuwania materiału użytego do ww. celów nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym, podobnie jak zakaz zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie uprawnia do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta część nieruchomości służąca do użytku publicznego. Nadto omawiany zapis regulaminu narusza art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem skoro wymieniony przepis obliguje właściciela nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to rada gminy nie jest upoważniona do stanowienia przepisu zobowiązującego właściciela nieruchomości do działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, czy też wprowadzenia zakazu zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię. Wobec powyższego Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową, dokonując również modyfikacji treści obowiązku wynikającego z przepisu ustawy.
W ocenie skarżącego jako istotnie naruszające prawo pozostają też regulacje zawarte w § 4 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, § 20 ust. 5 regulaminu wprowadzające zakazy obowiązujące na terenie gminy. Powyższe zapisy stanowią naruszenie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie, gdyż rada wykroczyła poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8. Powyższe postanowienia uchwały wprowadziły szereg zakazów, które nie mają umocowania w art. 4 ust. 2 ustawy i zostały wprowadzone z przekroczeniem uprawnienia ustawowego. Rada Gminy nie ma prawa do stanowienia prawa miejscowego regulującego zagadnienia inne niż wymienione
w przepisie art. 4 ust. 2, ani też podejmowania regulacji w inny sposób. Ich ustanowienie nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 ustawy.
W ocenie skarżącego przepis § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały wprowadzający generalny zakaz mycia i naprawy pojazdów samochodowych na ulicach, chodnikach, terenach zielonych oraz w parkach i lasach wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt c uprawniającą Radę Gminy do określenia szczegółowych zasad dotyczących mycia
i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych, a jedynie nakazuje określić wymagania dotyczące przeprowadzenia tych czynności, z tego względu nie da się wywieść zbyt daleko idącego wniosku dotyczącego wprowadzenia zakazów mycia i naprawy pojazdów.
W § 9 regulaminu ust. 1, 2, 3, 4 i 5 wprowadzono kolejne zakazy dotyczące: gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów
i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej (§ 9 ust. 1 regulaminu), spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów (§ 9 ust. 3 regulaminu); wrzucania komunalnych odpadów zmieszanych, opakowań
z zawartością, np. żywnością, wapnem, cementem, opakowań i butelek po olejach
i smarach, puszek i pojemników po farbach i lakierach, opakowań po środkach ochrony roślin, owadobójczych i truciznach (§ 9 ust. 3 regulaminu); wrzucania do pojemników na opakowania szklane opakowań farmaceutycznych i chemicznych z pozostałościami zawartości (§ 9 ust. 4 regulaminu); odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe (§ 9 ust. 5 regulaminu).
Powyższe zapisy regulaminu pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.
i jako takie są dotknięte wadą nieważności. Cytowany przepis ustawy zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania w czystości i porządku poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych,
a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, zatem wprowadzenie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione.
Podobnie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie dawał Radzie Gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Tak uczyniono w § 20 ust. 5 załącznika do ustawy. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc. W tym wypadku ewidentnie mamy do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka
w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności, wynikającej
z art. 2i art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na określone tereny, lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, ani nie zagrażał przebywającym tam osobom.
Odpowiadając na skargę Rady Gminy w Gorzkowicach wniosła o umorzenie postępowania bądź ewentualnie o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że z uwagi obecny stan prawny należy uznać skargę za bezprzedmiotową. Zmiana uchwał określających system gospodarowania odpadami na terenie Gminy Gorzkowice,
a w konsekwencji konieczność wykreślenia z Regulaminu (...) zapisów dotyczących posesji niezamieszkałych, wymusiło jego pierwszą zmianę przyjętą uchwałą Rady Gminy w Gorzkowicach z dnia 12 marca 2014 r. nr XXXIX/251/2014.
Zmiana ustawy o utrzymania czystości i porządku w gminie spowodowała konieczność wprowadzenia kolejnej zmiany w zakresie domków letniskowych do treści regulaminu. W dniu 2 lipca 2015 r. Rada Gminy Gorzkowice podjęła uchwałę nr IX/66/2015,
w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gorzkowice. Jednakże nie weszła ona w życie, gdyż pismem z dnia 3 września 2015 r., Urząd Wojewódzki w Łodzi, poinformował, iż podjęta została z naruszeniem prawa w zakresie powtórzenia lub modyfikacji przepisów ustawy oraz przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 u.c.p.g. Zakres uwag organu dotyczył obowiązków i ustalenia zakazów określonych w § 2, § 3, § 4 ust. 1 pkt 3, § 6, § 9, § 13, § 20 ust. 2, 3, 5, § 22, § 23 ust. 1, § 24.
W odpowiedzi Gmina zobowiązała się nanieść korekty wskazane w piśmie, po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.
W dniu 27 października 2015 r., na Sesji Rady Gminy w Gorzkowicach została przyjęta uchwała Rady Gminy nr XI/82/2015 w sprawie regulaminu utrzymania czystości
i porządku na terenie Gminy Gorzkowice. Uchwała ta, oprócz ustalenia nowego Regulaminu, jednocześnie uchyliła uchwałę nr IX/66/2015 z dnia 2 lipca 2015 r. i ustaliła utratę mocy uchwał Rady Gminy w Gorzkowicach: nr XXX/190/2013 z 26 marca 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gorzkowice, nr XXXIX/251/2014 z dnia 12 marca 2014 r. o zmianie uchwały nr XXX/190/2013 z 26 marca 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gorzkowice.
Podstawą podjęcia uchwały Rady Gminy nr XI/82/2015 było uwzględnienie zarzutów podniesionych przez organ nadzoru.
W tym samym dniu, tj.: 27 października 2015 r., do Urzędu Gminy w Gorzkowicach wpłynęła skarga Prokuratura. Przy czym przepisy regulaminu, których dotyczyły zarzuty podniesione w skardze w wyniku uchwalenia nowego Regulaminu, dokonanego na wniosek Wojewody, zostały usunięte, co ilustruje załączona tabela. W tym stanie rzeczy kontrowersyjne zapisy będące przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały wyeliminowane z przepisów prawa miejscowego, co oznacza, że skarga jest bezprzedmiotowa.
Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania bądź ewentualnie o oddalenie skargi i złożył kserokopię Dziennika Urzędowego Województwa Łódzkiego zawierającą uchwałę w sprawie przyjęcia nowego regulaminu wraz z wydrukiem email potwierdzającym ogłoszenie aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa
o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzanie nieważności uchwały organu gminy. W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia
w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddana została uchwała nr XXXIV/251/2014 Rady Gminy Gorzkowice z dnia 12 marca 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXX/190/2013 Rady Gminy Gorzkowice z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gorzkowice, będąca bezspornie aktem prawa miejscowego.
W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ uchylenie (zmiana) uchwały – wbrew stanowisku organu – nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, a to dlatego, że inne są skutki prawne, jakie niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie, uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia – ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów.
Przystępując następnie do oceny legalności zaskarżonej uchwały godzi się podnieść, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać
z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa
i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały.
W myśl art. 4. u.c.p.g. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego
i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych
i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych
z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2).
Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.
Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Watro tu zwrócić uwagę na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 (Lex nr 1291950), 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 (Lex nr 597353), Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13 (Lex nr 1414568), 3 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 507/13 (Lex nr 1382963), Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 238/13 (Lex nr 1316984), Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14 (Lex nr 1519836), Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1299/10 (Lex nr 752008, Łodzi z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 239/10 (Lex nr 667661). Warto w tym miejscu przywołać wyrok z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (publ. G. Prawna 2014/175/7).
Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają
o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności
w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
W rozpoznawanej sprawie sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gorzkowice podzielił w całości stanowisko Prokuratora i uznał, że Rada Gminy Gorzkowice w przepisach § 3 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1-5 oraz § 20 ust. 5 naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.
Bezspornie w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie obowiązku właścicieli nieruchomości bądź innych podmiotów zobowiązanych do oczyszczania chodników, polegającego na: podjęciu działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, jak uczyniono to w § 3 ust. 1 uchwały, zobowiązaniu do usunięcia z chodnika dozwolonego materiału użytego w celu usunięcia lub ograniczenia śliskości chodnika niezwłocznie, po ustaniu przyczyn jego zastosowania,
o czym stanowi § 3 ust. 2 uchwały, czy też jak ma to miejsce w § 3 ust. 3 uchwały wprowadzeniu zakazu zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń
z chodnika na jezdnię. Regulamin, co niewątpliwie umknęło uwadze organu uchwałodawczego, może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń
z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się już tutejszy sąd. Dla przykładu warto tu przywołać wyroki z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 441/15, 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 386/15, 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 692/15 (wszystkie dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustanowienie w § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na ulicach, chodnikach, terenach zielonych oraz w parkach i lasach,
w sytuacji gdy ustawodawca nie wprowadził generalnego zakazu wykonywania tego rodzaju czynności, zobowiązując radę gminy w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. do określenia szczegółowych zasad w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, stanowi - jak prawidłowo argumentował Prokurator - wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Z tego też względu, nawet przy słusznych intencjach Rady Gminy, na podstawie ustawy
o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie da się wywieść zbyt daleko idącego wniosku dotyczącego wprowadzania zakazów mycia i naprawy pojazdów. Rzeczą Rady podejmującej uchwałę w omawianej kwestii było co najwyżej wskazanie warunków, jakie muszą być spełnione, aby mycie i naprawa pojazdów samochodowych były dopuszczalne na terenie nieruchomości. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Powyższe stanowisko zostało również ugruntowane
w orzecznictwie, czego dobitnym wyrazem są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia: 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1196/14, 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 193/15, 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 225/15, 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 404/15, 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 386/15, 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 441/15 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 93/10 (wszystkie dostępne j.w.).
Zgodzić się również trzeba z zarzutem Prokuratora dotyczącym brzmienia § 9 ust. 1-5 uchwały, że brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia w regulaminie: zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów
i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej; zakazu spalania w pojemnikach i koszach na odpady, jakichkolwiek odpadów; zakazu wrzucania do pojemników na odpady suche komunalnych odpadów zmieszanych, opakowań z zawartością, np. żywnością, wapnem, cementem, opakowań i butelek po olejach i smarach, puszek i pojemników pod farbach i lakierach, opakowań po środkach ochrony roślin, owadobójczych i truciznach; zakazu wrzucania do pojemników na opakowania szklane szklanych opakowań farmaceutycznych i chemicznych
z pozostałościami zawartości; zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe.
Zacytowana regulacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, zatem wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione. Stanowisko takie wyraził tutejszy sąd w wyrokach z dnia: 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 184/15, 13 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 193/15, 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 176/15, 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1138/14, 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 441/15, 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 386/15, 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 404/15 (wszystkie dostępne j.w.).
Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1484/10 – dostępny j.w.).
Wadą nieważności dotknięty jest również przepis § 20 ust. 5 regulaminu, który wprowadza dla osób utrzymujących zwierzęta domowe zakaz wyprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i innych urządzeń do zabawy dla dzieci. Ustawowa delegacja wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uprawnia radę gminy do określenia
w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z prostego odniesienia treści powołanego przepisu § 20 ust. 5 regulaminu z powołaną delegacją ustawową wynika, iż uchwałodawca przekroczył delegację ustawową. Delegacja ustawowa nakazuje zawrzeć w regulaminie unormowania wprowadzające obowiązki mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, co nie jest jednoznaczne z uprawnieniem do wprowadzenia zakazów. Nie mieści się
w kompetencjach rady gminy sformułowanie całkowitego zakazu wprowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi
w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 153/14 – Lex nr 1527453, Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 792/13 - Lex nr 1418249 oraz wyroki tutejszego sądu z dnia: 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 184/15, 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 176/15, 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 692/15, 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 386/15, 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 404/15 – wszystkie dostępne j.w.).
Podsumowując, sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadą nieważności.
Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W punkcie drugim sentencji wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w punkcie 1, do dnia uprawomocnienia się wyroku.
A. P.