II SA/Ke 500/19

II SA/Ke 500/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Straż pożarna
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 94, art. 84 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 91 ust. 1 i 4, art. 25a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 620
art. 28 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3 par. 1 pkt 5, art. 147 par. 1.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr XI/55/2019 w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Uchwałą nr XI/55/2019 z dnia 15 kwietnia 2019 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Połaniec za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych, Rada Miejska w Połańcu (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 620 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", uchwaliła, że:
§ 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Połaniec za udział:
1) w działaniu ratowniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Połaniec w wysokości 23,00 zł za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym;
2) w szkoleniu pożarniczym organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Połaniec w wysokości: 17,00 zł za każdą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym.
§ 2. Traci moc uchwała nr XXXVII/216/09 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego członka Ochotniczej Straży Pożarnej.
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Połaniec.
§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, że na podstawie art. 28 ust. ustawy członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu nie może przekroczyć 1/175 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Ekwiwalent wypłacany jest z budżetu gminy. Ponadto zostały przeprowadzone konsultacje ze strażakami - OSP z terenu Gminy Połaniec odnośnie kwoty ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym i szkoleniach. W związku z powyższym zasadne jest podjęcie przedmiotowej uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Połaniec.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Świętokrzyski. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 25a u.s.g. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uchwała podjęta na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy stanowi dla członków OSP podstawę do występowania z roszczeniem do gminy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego. Na brzmienie przepisów tej uchwały będzie mogła się powołać każda osoba będąca członkiem ochotniczej straży pożarnej, która wzięła udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną bądź gminę.
Skarżący wyjaśnił, że jak wynika z pisma Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec otrzymanego w dnia 23 sierpnia 2019 r., w którym m.in. podniósł on naruszenie przez radnych przy podejmowaniu uchwały art. 25a u.s.g. oraz ze złożonych w sprawie wyjaśnień Przewodniczącej Rady Miejskiej w Połańcu w gronie radnych Rady Miejskiej w Połańcu podejmujących przedmiotową uchwałę byli strażacy Ochotniczej Straży Pożarnej, którym ekwiwalent pieniężny jest lub będzie wypłacany. Z imiennych wyników głosowania nad przedmiotową uchwałą wynika, że radni [...] - członkowie OSP - głosowali za niniejszą uchwałą. Z pisma Przewodniczącej Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 13 czerwca 2019 r. wynika, że na dzień podejmowania uchwały członkami OSP byli radni: [...]. Radni ci brali udział w głosowaniu i oddali głos za przyjęciem uchwały.
W tych okolicznościach skarżący podniósł, że zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Sytuacje, w których znajduje zastosowanie ww. przepis nie poddają się uogólnieniu, lecz muszą być oceniane indywidualnie w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie jej uchwalenia. Samoistną przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nad podejmowanym aktem jest przyjęcie, że głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego, rozumianego jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Nie ma przy tym znaczenia kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Omawiany przepis odnosi się do obiektywnego rozumienia ujętego tamże interesu prawnego.
Zdaniem skarżącego, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa uchwała dotyczy interesu prawnego radnego - członka ochotniczej Straży Pożarnej, a sposób jej uchwalenia pozostawał w wyraźnej sprzeczności z art. 25a u.s.g. Skoro nad uchwałą głosowali ww. radni - członkowie OSP, a więc osoby podlegające wyłączeniu na podstawie art. 25a cyt. ustawy, to uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała, że poddana pod głosowanie na sesji w dniu 9 lipca 2019 r. uchwała w sprawie przekazania niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z wnioskiem o jej oddalenie, nie została podjęta w zaproponowanym kształcie, gdyż radni mieli rozbieżne stanowiska, a część radnych zgadzała się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez skarżącego.
Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. zwrócił się do Wojewody Świętokrzyskiego o zbadanie zaskarżonej uchwały w ramach nadzoru nad działalnością samorządu, w zakresie naruszenia art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2019 r. poz. 869 ze zm.) zwanej dalej "u.f.p.", bowiem w trakcie sesji, na której podjęta została ww. uchwała Burmistrz oświadczył, iż nie była z nim konsultowana kwestia zabezpieczenia środków w budżecie i nie wyraża zgody na podjęcie uchwały oraz naruszenia art. 25a u.s.g., gdyż w procesie podejmowania uchwały brali udział radni, którzy w ostatnich dwóch latach kalendarzowych pobierali ekwiwalent za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych tj. [...] oraz radni, którzy nie pobierali w ostatnich dwóch latach kalendarzowych ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych, a z pozyskanych na dzień przygotowania wniosku o zbadanie ww. uchwały informacji wynikało, że radni ci, byli członkami Ochotniczych Straży Pożarnych tj. [...].
Dalej organ wskazał, że w trakcie postępowania nadzorczego znak: PNK.1.4131.156.2019 zajął stanowisko, że naruszenie powyższych przepisów nie stanowi "istotnych" naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, gdyż nie pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z art. 28 ust. 1 ustawy. Ochotnicza Straż Pożarna, jako stowarzyszenie jest zrzeszeniem o celach niezarobkowych, a statutowym celem stowarzyszenia oraz osób należących do stowarzyszenie nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiągnięcie zysku. Rada Miejska poinformowała, że na dzień 15 kwietnia 2019 r. członkami Ochotniczych Straży Pożarnej byli radni: [...]
Zdaniem organu, w świetle celów statutowych stowarzyszenia zarzuty skargi dotyczące interesu prawnego radnego poprzez "pobieranie przez niego ekwiwalentu" nie mają zastosowania. Jednakże, organ podtrzymał zarzut naruszenia art. 240 ust. 2 u.f.p. oraz art. 25 a u.s.g.
Na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. pełnomocnik organu przyłączył się do skargi Wojewody Świętokrzyskiego i podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Ponadto złożył uchwałę nr XVII/86/2019 Rady Miejskiej w Połańcu z 10 lipca 2019 r. w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały i wskazał, że z tego co jest mu wiadomo wypłata ekwiwalentu przez gminę następuje w oparciu o wnioski obejmujące imię i nazwisko strażaka biorącego udział w działaniu ratowniczym bądź szkoleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga Wojewody Świętokrzyskiego zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767).
Z uwagi na powyższe, w rozpoznawanej sprawie nie ma istotnego znaczenia fakt podjęcia przez Radę Miejską w Połańcu uchwały nr XVII/86/2019 z 10 lipca 2019 r., którą uchylono zaskarżoną uchwałę (§ 2).
Ocenę legalności zaskarżonego aktu należy poprzedzić wskazaniem, że stosownie do treści art. 94 Konstytucji R.P. organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustawą taką jest m.in. u.s.g. Stosownie do art. 40 ust. 1 tej ustawy, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego, jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy).
Zaskarżona uchwała bez wątpienia ma charakter generalno-abstrakcyjny, a w związku z tym jest aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 1114/16, LEX nr 2291014), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko – ustawodawca, wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji, dlatego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
Wskazana wyżej procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, zgodnie z którym członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu, o którym mowa w ust. 1, nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Ekwiwalent jest wypłacany z budżetu gminy.
Z kolei zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.
Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa ustrojowego, materialnego jak również procesowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony.
Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13, zgodnie z którym dla oceny spełnienia hipotezy art. 25 a u.s.g. nie ma znaczenia kwestia ewentualnego naruszenia interesu prawnego radnego, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał, czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tam interesu prawnego.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się również, że przepis ten dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy czy komisję, oraz wszelkich uchwał, w tym intencyjnych. Ocena interesu i skutków jego ewentualnego naruszenia jest wyłączona, bo nawet wówczas gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, podlega on wyłączeniu. Zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania omawianej normy. Radny, którego interesu dotyczy uchwała może bowiem nie tylko wpływać na jej treść przez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu lobbistycznego (por. wyrok z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że:
- w gronie radnych Rady Miejskiej w Połańcu podejmujących zaskarżoną uchwałę byli strażacy ochotniczej straży pożarnej, którym ekwiwalent pieniężny jest lub będzie wypłacany;
- radni [...] - członkowie ochotniczej straży pożarnej - głosowali za uchwałą;
- na dzień podejmowania uchwały członkami ochotniczej straży pożarnej byli radni: [...]. Radni ci brali udział w głosowaniu i oddali głos za przyjęciem uchwały.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że radny, będący jednocześnie członkiem ochotniczej straży pożarnej i biorącym udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, posiada interes prawny w podjęciu przedmiotowej uchwały. Interes prawny radnego, znajdujący swoje źródło w przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a konkretnie w art. 28 ust. 1 i 2. Jak trafnie podniósł skarżący Wojewoda Świętokrzyski, uchwała podjęta na podstawie tego przepisu stanowi dla członków ochotniczej straży pożarnej podstawę do występowania z roszczeniem do gminy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego. Na postanowienia uchwały będzie mogła się powołać każda osoba będąca członkiem ochotniczej straży pożarnej, która wzięła udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną bądź gminę.
Mając na uwadze przedstawione rozważania, Sąd uznał za zasadny zarzut skargi, że wskazani wyżej radni będący jednocześnie członkami ochotniczej straży pożarnej, byli z mocy art. 25a u.s.g. wyłączeni od głosowania.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie I OSK 2006/11, celem wprowadzenia tego przepisu do ustawy o samorządzie gminnym było zapobieżenie sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany w celach prywatnych przez radego, niezależnie od tego, czy wynikiem tego będzie osiągnięcie korzyści majątkowej, czy też będzie chodziło o korzyść innego rodzaju. Przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nie jest wyłącznie istnienie konfliktu interesów, gdyż radny winien wyłączyć się także wówczas, gdy jego interes prawny będzie zbieżny z interesem gminy. Celem omawianej regulacji jest gwarancja uczciwego sprawowania przez radnego mandatu i wykluczenie sytuacji do wykorzystania mandatu do własnych korzyści. Samoistną przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nad podejmowanym aktem jest przyjęcie, że głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego. Interes prawny w przypadku, o którym mowa w art. 25a u.s.g. ma znaczenie materialnoprawne. W doktrynie przyjmuje się, że interes prawny w danej sprawie zachodzi wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednio uczestnikiem tej sprawy. W sytuacji, o której stanowi art. 25a u.s.g. pojęcie interesu nie służy celom procesowym (jak przykładowo w sytuacji, o której stanowi art. 28 k.p.a. lub 189 k.p.c.), lecz będzie mieć miejsce wtedy, gdy spodziewany skutek uchwały może być dla stosunków prawnych radnego pozytywny (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, wyd. 4, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 374).
Z kolei w wyroku z 9 kwietnia 2013 r. w sprawie I OSK 125/13 (dostępnym w tej samej bazie), NSA podkreślił, że art. 25a u.s.g. został wprowadzony w celu antykorupcyjnym, zapobiegającym sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany dla prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych. Pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjmuje się nawet, że może on wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego oraz ustrojowego (por. wyrok z 10 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1498/02). Omawiany przepis zakazuje zatem udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego ono dotyczy. Oznacza to, że nie ma znaczenia dla oceny spełnienia hipotezy tego przepisu kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały.
Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wskazani wyżej radni – członkowie ochotniczej straży pożarnej – podlegali wyłączeniu od głosowania. W konsekwencji uchwała ta, jako podjęta z ich udziałem jest nieważna.
Jedynie na marginesie, odnosząc się do stanowiska organu w zakresie zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego naruszenia art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Sąd zauważa, że:
- po pierwsze, wskazany przepis stanowi, że bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Taka treść tego przepisu wskazuje, że dotyczy on "przedmiotowo" uchwały budżetowej, którą bez wątpienia nie jest zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała;
- po drugie, przepis art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych nie stanowił podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały;
- po trzecie, podnoszone przez Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec w sprawie niniejszej okoliczności związane z zabezpieczeniem środków w budżecie na rok 2019 na wypłatę ekwiwalentu pieniężnego oraz kwestie braku konsultowania z organem wykonawczym tej jednostki samorządu terytorialnego zabezpieczenia środków w budżecie i braku zgody na podjęcie uchwały pozostają poza zakresem kontroli zaskarżonej uchwały. Jedynie ubocznie wskazać przyjdzie, że rozbieżnych stanowisk prezentowanych w tym zakresie przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w Połańcu (k.48-50 akt sądowych) i Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec (k.27-29 akt sądowych - odpowiedź na skargę), nie sposób zweryfikować w oparciu o przedstawione akta sprawy. Kwestie te jednak, jak już wskazano wyżej, pozostają bez wpływu na dokonaną ocenę zaskarżonej uchwały.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku.