II SA/Ke 499/25

II SA/Ke 499/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 2 , art. 64a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2, art. 136 , art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 30 ust. 1, 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu R. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 sierpnia 2025 r. znak: SKO.GN-70/2244/167/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z 14 sierpnia 2025 r. znak: SKO.GN-70/2244/167/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Wodzisław z dnia 18 kwietnia 2025 r., znak: BPL.6830.1.2025, orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 11 lutego 2025 r. odnośnie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością położoną w obrębie Wodzisław, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i stanowiącą własność R. i E. S., a nieruchomością sąsiednią położoną w obrębie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 283/1 i stanowiącą własność G. Ł., T. Ł. i A. W., wszczęte postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy Wodzisław znak: BPL.6830.1.2025 z dnia 11 lutego 2025 r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 6 lutego 2025 r. R. S. wystąpił o dokonanie rozgraniczenia pomiędzy ww. nieruchomościami. We wniosku wskazał, że ogrodzenie pomiędzy nimi uległo zniszczeniu i aby je wymienić potrzebne jest rozgraniczenie. Następnie organ postanowieniem z dnia 11 lutego 2025 r. wszczął postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia ww. nieruchomości, dokonał wyboru geodety i w dniu 5 marca 2025 r. zawarł umowę na wykonanie rozgraniczenia na kwotę 4305 zł. W dniu 19 marca 2025r. R. S. zwrócił się z wnioskiem o wycofanie wniosku złożonego w dniu 6 lutego 2025 r., dołączając jednocześnie oświadczenie E. S. o wyrażeniu zgody na wycofanie przedmiotowego wniosku. W dniu 20 marca 2025r. wpłynęły do Urzędu Miasta i Gminy w Wodzisławiu oświadczenia G. Ł., T. Ł. i A. W. o wyrażeniu zgody na wycofanie wniosku. Organ pismem z dnia 24 marca 2025 r. poinformował firmę geodezyjną o odstąpieniu od umowy, a następnie w dniu 26 marca 2025 r. zawarł ugodę pozasądową z wyłonioną firmą geodezyjną, na mocy której strony ustaliły wysokość wynagrodzenia na rzecz firmy geodezyjnej w kwocie 1 230 zł, odpowiadającą zaawansowaniu realizacji umowy. Pismem z dnia 27 marca 2025 r. R. S. zwrócił się do organu o wyjaśnienie wszystkich wątpliwości, które powstały przy czynności rozgraniczenia. Strona zgłosiła m.in. wątpliwości co do wyboru geodety i udzielenia upoważnienia. Podniosła, że wcześniej składając wniosek o rozgraniczenie to strona wskazywała geodetę i pokrywała koszty, a obecnie wyboru dokonuje organ. Następnie strona podniosła, że "ala-przetarg" wygrała firma A, a upoważnienie wydane zostało geodecie L. M., który nie uczestniczył w "ala-przetargu". Organ, pismem z dnia 15 kwietnia 2025 r. wyjaśnił, że wybór geodety spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Wskazał, że umowa podpisana została z firmą A, której prezesem jest R. D. Organ zaznaczył, że wycofanie wniosku o rozgraniczenie nastąpiło po podpisaniu umowy na przeprowadzenie rozgraniczenia. Dodatkowo organ podniósł, że wniosek o rozgraniczenie został złożony wyłącznie w celu przymuszenia sąsiadów do wykonania wspólnego ogrodzenia, co zdaniem organu jest niedopuszczalne, konsekwentnie należało dokończyć procedurę rozgraniczenia.
W tej sytuacji decyzją z dnia 18 kwietnia 2025 r. znak: BPL.6830.1.2025 Burmistrz Miasta i Gminy Wodzisław orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Przytaczając treść art. 105 § 1 i § 2 K.p.a. SKO podniosło dalej, że w doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż art. 105 § 2 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców.
Wprawdzie postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może być przeprowadzone także z urzędu, jednakże z treści art. 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że zasadą jest prowadzenie postępowania na wniosek strony. Dopiero gdy uprawnione osoby nie złożą wniosku o wszczęcie postępowania, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają jego prowadzenie, organ uprawniony jest do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu. Prawidłowo zatem organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 105 § 1 K.p.a. W sytuacji bowiem, gdy postępowanie administracyjne wszczęte jest na wniosek strony, to cofnięcie wniosku przez wnioskodawcę, który jest jedynym wnioskodawcą w sprawie, spowoduje że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, z uwagi na brak żądania uprawnionego podmiotu.
Kolegium zwróciło jednak uwagę, iż w niniejszym postępowaniu wnioskodawca, po wydaniu decyzji o umorzeniu, w terminie złożył odwołanie, podnosząc szereg różnych kwestii, w tym m.in. wskazując, iż w sprawie organ winien zawiesić postępowanie, z uwagi na podjęcie działań przez Prokuraturę. Podniesione w odwołaniu kwestie, choć nie do końca precyzyjne i zrozumiałe, to jednak winny zostać wyjaśnione przez organ I instancji, który winien jednoznacznie ustalić, czy wnioskodawca podtrzymuje wolę wycofania wniosku o rozgraniczenie, czy też intencją strony jest dalsze prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe wynika z faktu, iż przepis art. 105 K.p.a. nie przewiduje terminu do wyrażenia sprzeciwu co do umorzenia postępowania w przypadku wystąpienia o to przez stronę, na której żądanie zostało ono wszczęte, zatem sprzeciw taki może być wyrażony do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 K.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ wystąpi zatem do wnioskodawcy o doprecyzowanie, czy podtrzymuje wolę wycofania wniosku o rozgraniczenie, czy też wnosi o jego dalsze procedowanie, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.
W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. S. podniósł, że w jego ocenie ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nakazuje powołanie przez burmistrza do wykonania czynności rozgraniczenia geodety uprawnionego, a nie firmy – jak to miało miejsce w niniejszym przypadku. Wszystkie działania, których w tej sprawie podjął się Burmistrz, tj. "ala-przetarg", podpisanie umowy z firmą, miały charakter wewnętrzny. Poza tym Burmistrz posłużył się w swoich dokumentach formą niedokonaną: "zostanie", "będzie wyznaczony". Takie działania i dokumenty zdaniem strony są nieważne, o czym Burmistrz doskonale wiedział. Konsekwencją "nieważności" postanowienia o wszczęciu postępowania jest nieważność decyzji o umorzeniu i obciążenia inwestorów kwotą 1230 zł. Tym się kierował wnioskodawca składając wniosek o umorzenie postępowania dotyczącego rozgraniczenia, a w rozmowie bezpośredniej sugerowano, aby Burmistrz zawiesił to postępowanie do wyjaśnienia tej sprawy przez Prokuraturę, ponieważ możliwe że to rozgraniczenie trzeba będzie robić od nowa. Zdaniem skarżącego SKO powinno zająć się "prawością" i domniemaną "bezprawnością" postanowienia Burmistrza. Tymczasem w zaleceniu Kolegium tkwi wielkie niebezpieczeństwo dla skarżącego, że za wszystko zapłaci domagając się prawdy.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (takiej, jaka została zaskarżona w niniejszej sprawie), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie SKO zasadnie uznało, że zachodzą podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.
Organ I instancji umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na skutek wniosku R. S., uznając za skuteczne cofnięcie wniosku, zawarte w piśmie z dnia 18 marca 2025 r.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k.", wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Ust. 2 art. 30 tej ustawy stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kolei stosownie do § 2 art. 105 K.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.
Wyraźne cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania powoduje obiektywną bezprzedmiotowością postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestał istnieć. Jak wynika z art. 30 ust. 2 P.g.k., możliwość przeprowadzenia rozgraniczenia z urzędu ograniczona została tylko do dwóch przypadków w tym przepisie wymienionych. W sytuacji zatem cofnięcia wniosku o rozgraniczenie, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 30 ust. 2 P.g.k., organ administracji nie jest uprawniony do prowadzenia z urzędu postępowania o rozgraniczenie mimo braku wniosku strony.
Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania przez stronę tego postępowania winno być wyraźne, jednoznaczne i nie pozostawiać wątpliwości co do jej zamiaru. Jeżeli organ poweźmie wątpliwość co do treści żądania strony, winien ją wezwać do jego sprecyzowania. Jest to istotne z tego względu, że cofnięcie wniosku przed rozpatrzeniem sprawy, jak wskazano powyżej, rodzi konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 lutego 2023 r., sygn. II SA/Bd 869/22).
W rozpatrywanym przypadku, niezależnie od wskazywanych przez SKO wątpliwości co do woli skarżącego w zakresie wycofania wniosku o rozgraniczenie wynikających z odwołania, wątpliwości takie powinien przede wszystkim powziąć organ I instancji jeszcze przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, a to na podstawie pisma R. S. z dnia 27 marca 2025 r. Podniósł on w nim mianowicie, że po rozmowach z Burmistrzem w dniach 17 i 18 marca 2025 r. zaproponowano, że najkorzystniej będzie wycofać wniosek, a pieniądze z rozgraniczenia przeznaczyć na wykonanie nowego ogrodzenia. Natychmiast to wykonano i złożono w dniu następnym, tj. 19 marca 2025 r. dokument wycofujący wniosek o rozgraniczenie. Przeprowadzono rozmowę z sąsiadami, że warunkiem wycofania jest zgoda na wykonanie nowego ogrodzenia, sfinansowanego z zaoszczędzonych pieniędzy. Uzgodniono też, że granica będzie "po staremu", ale tam gdzie się kończy stara podmurówka, nowa będzie przebiegać nieco inaczej aby trochę wyprostować linię z sąsiednim ogrodzeniem. Wyrażono zgodę i w dniu 20 marca 2025r. sąsiedzi złożyli w Urzędzie Gminy pisemną zgodę na wycofanie wniosku o rozgraniczenie. Powodem i motywem wycofania tego wniosku było i jest wspólne zrobienie nowego ogrodzenia – płotu. Dalej skarżący podniósł, że próbował ponownie spotkać się z sąsiadami aby upewnić się czy podtrzymują słowne zapewnienie o wspólnym zrobieniu nowego ogrodzenia – jako warunek wycofania wniosku o rozgraniczenie. Nie udało się jednak porozmawiać z sąsiadami, usłyszał jedynie że nie będzie wspólnego, nowego ogrodzenia. Wycofano się zatem z wcześniejszych uzgodnień, stanowiących warunek wycofania wniosku.
Organ I instancji udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższe pismo z 27 marca 2025 r., jednak w zupełnie innym zakresie, tj. dotyczącym powołania biegłego geodety, nie powziął natomiast i nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących rzeczywistych intencji wycofania wniosku o rozgraniczenie, które to wątpliwości przytoczona treść pisma z pewnością generuje. W konsekwencji zaś wydał decyzję o umorzeniu postępowania, uznając cofnięcie za definitywne i skuteczne. Rację ma zatem SKO, że zasadne jest wydanie decyzji kasacyjnej w celu ustalenia kwestii podstawowej, a jednocześnie – jak z powyższego wynika – jak dotąd niewyjaśnionej, a mianowicie czy w związku z powyższym zachodzi podstawa do umorzenia postępowania, czy też winno być ono kontynuowane. Wątpliwości w tym zakresie nie rozstrzyga, a w zasadzie potęguje, treść dalszych pism skarżącego czy to w postaci odwołania, czy skargi.
Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.