II SA/Ke 499/24

II SA/Ke 499/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Jacek Kuza /przewodniczący/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Kodeks wyborczy
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2917/24 - Wyrok NSA z 2025-09-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 383 par. 2a i par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 24b ust. 1 i ust. 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 150 w zw. z art. 3 par. 3, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Komisarza Wyborczego w K. z dnia [...] sierpnia 2024 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Komisarza Wyborczego w K. na rzecz M. C. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2024 r. [...], na podstawie art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 ze zm., dalej "k.w.") w związku z art. 24b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), Komisarz Wyborczy w [...] (zwany dalej "Komisarzem") postanowił, co następuje: "§ 1. Stwierdza się wygaśnięcie z dniem
18 kwietnia 2024 r. mandatu radnego wybranego do Rady Miasta K. w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] - KKW [...], w związku z wystąpieniem przesłanki równoznacznej ze zrzeczeniem się mandatu (niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów). Radnym, którego mandat wygasł był M. C.. § 2. Postanowienie przekazuje się Zainteresowanemu, Wojewodzie Ś. oraz Przewodniczącemu Rady Miasta K.. § 3. Postanowienie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej. § 4. Na postanowienie Zainteresowanemu przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, którą wnosi się za pośrednictwem Komisarza [...] w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego przez upływ terminu do wniesienia skargi należy rozumieć dzień złożenia skargi Komisarzowi [...] (decyduje data złożenia skargi, a nie data jej nadania w urzędzie pocztowym). § 5. Postanowienie wchodzi w życie z dniem podpisania".
M. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w K. powyższe postanowienie Komisarza [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania :
1) art. 383 § 1 pkt 4 k.w. w zw. z art. 24b ust. 1 i ust. 5 u.s.g. polegające na ich błędnej wykładni, w konsekwencji wadliwym zastosowaniu poprzez uznanie, że osoba, która uzyskała mandat radnego gminy i pełniła funkcję wiceprezydenta tej gminy w dobiegającej końca kadencji samorządowej objęta jest obowiązkiem złożenia wniosku o urlop bezpłatny od pracy na tym stanowisku w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, w sytuacji gdy do takiej osoby znajduje zastosowanie szczególny reżim prawny wyznaczony przepisami art. 27 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 k.w., które zakazują łączenia funkcji wiceprezydenta z członkostwem w organie stanowiącym tej gminy i zobowiązują osobę wybraną na radnego do zrzeczenia się kolizyjnej funkcji zastępcy burmistrza w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania - pod rygorem wygaśnięcia mandatu radnego;
2) art. 383 § 1 pkt 4 k.w. w zw. z art. 24b ust. 1 i ust. 5 u.s.g. polegające na ich błędnej wykładni, w konsekwencji wadliwym zastosowaniu poprzez uznanie, że osoba, która uzyskała mandat radnego gminy i pełniła funkcję wiceprezydenta tej gminy w dobiegającej końca kadencji samorządowej objęta jest obowiązkiem złożenia wniosku o urlop bezpłatny od pracy na tym stanowisku w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, a niezłożenie takiego wniosku jest równoznaczne z pisemnym zrzeczeniem się mandatu, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu winna się odnosić wyłącznie do pisemnego oświadczenia radnego o zrzeczeniu się mandatu, a nie zaś sytuacji, jaka ma nastąpić z mocy prawa;
3) art. 383 § 2a w zw. z art. 24b ust. 1 i ust. 5 u.s.g. polegające na ich błędnej wykładni, w konsekwencji wadliwym zastosowaniu przez uznanie, że właściwym organem do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta K. w sytuacji naruszenia przez radnego obowiązku nałożonego w art. 24b u.s.g. jest komisarz wyborczy, podczas gdy o wygaśnięciu mandatu winna decydować Rada Miasta;
4) art. 6, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zagwarantował stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy ograniczył się jedynie do stwierdzenia niezłożenia przez radnego wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku wyborów bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a w konsekwencji wydania postanowienia w oparciu jedynie o ustalenie braku złożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radnego w wymaganym terminie, co uniemożliwia dokonania jakiejkolwiek formy kontroli;
5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu, że komisarz wyborczy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, podczas gdy organ ten nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnił, jaką funkcję i na jakiej podstawie pełnił M. C. w Urzędzie Miasta K., czy był zobligowany do złożenia wniosku o urlop bezpłatny, czy taki wniosek złożył, a jeśli nie, to dlaczego, a nadto czy komisarz wyborczy jest organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji, w której sankcja zrzeczenia się mandatu z art. 24b ust. 5 u.s.g. nie jest równoznaczne z przesłanką wskazaną w art. 383 § 1 pkt 4 k.w., co powoduje, że komisarz jest wyłączony od rozstrzygania kwestii stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego;
6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, ograniczeniu się jedynie do ujawnionego faktu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radnego bez ustalenia, czy radny winien w ogóle wystąpić z takim wnioskiem;
7) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zasady zaufania obywateli do Państwa i brak uzasadnienia postanowienia o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, co uniemożliwia dokonanie kontroli wydanego orzeczenia i jego podstaw, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia sprzecznego z prawem,
a nadto naruszenie:
8) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niezastosowaniu wyrażonej w niej zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i jego organów oraz wywodzonej z niej zasady motywowania przez organy władzy publicznej rozstrzygnięć indywidualnych kierowanych do obywateli, zwłaszcza gdy dotyczą one sfery praw i wolności konstytucyjnych, poprzez zaniechanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - uniemożliwiające skarżącemu polemikę ze stanowiskiem zajętym przez organ wyborczy oraz utrudniające dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia przez sąd.
W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu.
W odpowiedzi na skargę Komisarz wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że stan faktyczny tej sprawy wypełnia przesłankę wynikającą z art. 24b ust. 1 u.s.g., a w związku z tym obowiązany był, zgodnie z art. 383 § 1 pkt 4 k.w. w związku z art. 24b ust. 5 u.s.g. stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego.
Komisarz wyjaśnił, że 7 kwietnia 2024 r. M. C. został wybrany, w sposób prawidłowy, radnym Rady Miasta K.. Fakt ten został potwierdzony przez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 10 maja 2024 r. Obwieszczenia Inne z 9 kwietnia 2024 r. o wynikach wyborów do rad na obszarze województwa świętokrzyskiego. Komisarz zaznaczył, że skoro ogłoszenie takie nastąpiło 10 maja 2024 r., to radny miał obowiązek złożyć wniosek o urlop bezpłatny do 17 kwietnia 2024 r., czego jednak nie uczynił i nadal pozostawał w stosunku zatrudnienia - informacja Prezydenta Miasta K. z 30 lipca 2024 r. Dopiero 6 maja 2024 r. M. C. został odwołany ze stanowiska zastępcy z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia.
Komisarz wskazał, że zgodnie z art. 24b ust. 5 u.s.g. niezłożenie przez radnego wniosku, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. W ustępie 1 powołanego przepisu, do którego odnosi się ust. 5 mowa jest o obowiązku złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Jak wynika zaś z art. 383 § 2a k.w., Komisarz wydaje postanowienie o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, m.in. w przypadku zrzeczenia się mandatu przez radnego. Zdaniem Komisarza, norma prawna zawarta w powyższym przepisie ma charakter bezwzględny i powszechnie obowiązujący, czyli odnosi się do każdej osoby zatrudnionej w danym urzędzie, jeśli osoba ta zostaje wybrana na urząd radnego. Komisarz nie zgodził się z poglądem zawartym w skardze, że w tego rodzaju sytuacjach zastosowanie znajduje art. 27 pkt 2 u.s.g. M. C. świadczył bowiem pracę na rzecz gminy (miasta) i pobierał wynagrodzenie już po wyborze na urząd radnego, czemu właśnie ma zapobiegać art. 24b ust. 1 u.s.g.
Dalej Komisarz dodał, że ustawodawca przesądził, w nieprecyzyjny sposób stosując pojęcia "pisemnego zrzeczenia się mandatu" w art. 383 § 1 pkt 4 k.w.
i "zrzeczenie się mandatu" w art. 24b u.s.g., że skutkiem niezłożenia wniosku, o którym mowa w art. 24b u.s.g., jest (pisemne) zrzeczenie się mandatu. Mimo odmienności w zakresie wyrazu "pisemne" kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości, gdyż przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują innej formy zrzeczenia się mandatu, niż pisemna w odniesieniu do radnych (art. 383 § 1 pkt 4 k.w.) i wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast (art. 492 § 1 pkt 3 k.w.).
Sumując, Komisarz stwierdził, że przed przystąpieniem do ślubowania i objęciem mandatu radny jest obowiązany do zweryfikowania, czy spełnia przesłanki wskazane w art. 24b ust. 1 u.s.g. i w przypadku podlegania pod dyspozycję normy wynikającej z tego przepisu - dopełnić formalności związanych z wystąpieniem do pracodawcy o urlop bezpłatny. Ponadto zgodnie z wyjaśnieniem Państwowej Komisji Wyborczej z 30 listopada 2014 r. radny nie może złożyć ślubowania jeżeli nie wystąpił z wnioskiem o urlop bezpłatny, a M. C. 27 czerwca 2024 r. podczas sesji Rady Miasta K. złożył ślubowanie i otrzymał zaświadczenie o wyborze na radnego. W konsekwencji przepisy nakładają na Komisarza Wyborczego wydanie postanowienia stwierdzającego wygaśniecie mandatu radnego w oparciu o art. 383 § 2a w zw. z § 1 pkt 4 k.w.
Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego zaistnienia prejudykatu w tożsamym stanie faktycznym w wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 40/19 Komisarz zgodził się z poglądem, że w żadnej mierze nie wiąże on innych sądów, a dla przeciwwagi powołał orzeczenie WSA w Gliwicach z 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 675/15.
Komisarz nie zgodził się ze skarżącym, że brak uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uniemożliwiało mu właściwe zrozumienie treści postanowienia i pełne odniesienie się do niego. Wyjaśnił, że obecnie obowiązujący porządek prawny nie nakłada obowiązku sporządzania uzasadnień postanowień wydawanych przez Komisarza, a nadto w istocie w § 1 tego postanowienia określono, że stwierdza się wygaśnięcie mandatu w związku z wystąpieniem przesłanki równoznacznej ze zrzeczeniem się mandatu w postaci niezłożenia przez radnego wniosku o urlop bezpłatny. Zatem w samej treści postanowienia zawarte zostało uzasadnienie, które całościowo wyjaśnia to rozstrzygnięcie.
Za chybiony Komisarz uznał zarzut polegający na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niewspółdziałaniu Komisarza przy wyjaśnieniu sprawy ze skarżącym. Stan faktyczny w tej sprawie był, w ocenie Komisarza, nad wyraz oczywisty i wynikał z dokumentów posiadanych przez niego urzędowo oraz informacji pochodzących z Urzędu Miasta. Skarżący natomiast nie kwestionował faktu niezłożenia wniosku, ani nie usprawiedliwiał ewentualnych przeszkód w złożeniu takiego wniosku, wobec czego w ramach prowadzonych ustaleń nie było potrzeby zasięgać jego stanowiska.
Na rozprawie 9 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i cofnął wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Oświadczył, że otrzymał odpowiedź na skargę. Przyznał, że skarżący nie złożył wniosku o urlop bezpłatny, a przyczyną tego były względy praktyczne, tj. brak w tamtym czasie organu wykonawczego we władzach miasta, ze względu na nieobecność w pracy Prezydenta Miasta K. i jego Zastępcy.
Komisarz [...] wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności. Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje takiej kontroli również wtedy, gdy przepisy szczególne ją przewidują. Takimi przepisami są m.in. przepisy Kodeksu wyborczego, mocą których sąd dokonuje kontroli zgodności z prawem aktów stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego.
Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Komisarza [...] z 14 sierpnia 2024 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia z mandatu radnego M. C. wybranego do Rady Miasta w K. w okręgu wyborczym nr [...]. Jako podstawę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia Komisarz Wyborczy wskazał art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2408 ze zm.; dalej jako: "k.w.") w związku z art. 24b ust. 1 i 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609; dalej jako: "u.s.g.").
Dokonana przez sąd kontrola legalności tego postanowienia doprowadziła do uznania zasadności skargi.
Z treści zaskarżonego postanowienia tj. § 1 wynika, że Komisarz stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego M. C. w związku z wystąpieniem przesłanki równoznacznej ze zrzeczeniem się mandatu (niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów). Komisarz powołał się na przepisy art. 24b ust. 1 i 5.
Zgodnie z art. 24b ust. 1 u.s.g., osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Stosownie natomiast do ustępu 5 tego artykułu, niezłożenie przez radnego wniosku, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.
M. C. został powołany na stanowisko zastępcy Prezydenta Miasta K. zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z 15 kwietnia 2021 r., a następnie zarządzeniem Prezydenta z 2 maja 2024 r. został z dniem 6 maja 2024 r. odwołany ze stanowiska Zastępcy Prezydenta Miasta K.. W wyborach przeprowadzonych 7 kwietnia 2024 r. M. C. został wybrany radnym do Rady Miasta K.. Nie ma sporu co do tego, że radny nie złożył wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia 10 kwietnia 2024 r. wyników wyborów. W ocenie Sądu, art. 24b ust. 1 i ust. 5 u.s.g. nie dawał jednak Komisarzowi podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia.
Podstawa prawna wskazana w kontrolowanym postanowieniu wskazuje, że Komisarz przyjął, że zachodzi przesłanka z art. 383 § 1 pkt 4 k.w., czyli jest to okoliczność "pisemnego zrzeczenia się mandatu" przez radnego. Wynikać ma to z zasady niepołączalności wykonywania mandatu radnego gminy i zatrudnienia w urzędzie gminy, w której ten mandat ma być wykonywany.
Przepisy Kodeksu wyborczego wyraźnie ograniczają zakres przypadków, w których komisarz wyborczy jest uprawniony do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnego. Zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej postanowienia art. 383 § 2a k.w., wygaśnięcie mandatu radnego z dniem wystąpienia przyczyny, o której mowa w § 1 pkt 1, 4, 5a i 6, stwierdza niezwłocznie komisarz wyborczy w drodze postanowienia (zd. 1). Te przyczyny to: śmierć radnego, pisemne zrzeczenie się mandatu, objęcie urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej, wybór na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego.
Zdaniem Sądu, art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 k.w. w okolicznościach tej sprawy nie dają jednak komisarzowi wyborczemu uprawnienia do wydania postanowienia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Określona bowiem w art. 383
§ 1 pkt 4 k.w. przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego, tj. pisemne zrzeczenie się mandatu nie jest tożsama z domniemaniem zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. Skarżący pisemnie nie zrzekł się mandatu.
Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 40/19, wyrok WSA w Łodzi z 18 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 454/24, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że w powołanych wyżej przepisach chodzi o sytuacje oczywiste, jasne i konkretne, nie wymagające szczególnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także zgodnie z art. 383 ust. 3 k.w., bez konieczności umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień. Sądy te celnie zauważyły, że przez pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 k.w. rozumieć należy wyraźne bo złożone na piśmie, zatem co do zasady nie budzące wątpliwości, oświadczenie woli radnego o zrzeczeniu się przez niego mandatu i to z jemu tylko znanych powodów. Kodeks wyborczy z 2011r. - inaczej, jak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), gdzie wygaśnięcie mandatu radnego w tych przypadkach stwierdzała rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 1 i 2 Ordynacji z 1998 r.) - podzielił kompetencje w zakresie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego pomiędzy właściwą radę (sejmik województwa) i komisarza wyborczego, kierując się zapewne stopniem złożoności okoliczności stanowiących przesłanki wygaśnięcia mandatu. Wnosić z tego można, że w przypadkach bardziej złożonych ustawodawca powierzył te kompetencje radzie (sejmikowi). W sytuacjach bardziej oczywistych, bo znajdujących potwierdzenie np. w istniejących dokumentach lub orzeczeniach odpowiednich organów, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu pozostawiono komisarzowi wyborczemu.
Zróżnicowanie w zakresie określenia podmiotów upoważnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wprowadziła ustawa z 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011.217.1281). Jak czytamy w uzasadnieniu projektu tej ustawy cyt.: "Projektowana regulacja wprowadza zróżnicowanie w zakresie określenia podmiotów upoważnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na skutek: - śmierci; utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów; pisemnego zrzeczenia się mandatu; oraz wyboru na wójta - w przypadku radnych, oraz - pisemnego zrzeczenia się mandatu; utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów; orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji; oraz śmierci - w przypadku wójta. W ww. przypadkach podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu będzie komisarz wyborczy. Powyższe rozwiązanie sprzyja skróceniu okresu, pomiędzy zaistnieniem przesłanki wygaśnięcia mandatu a stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu. W praktyce, procedura stwierdzenia wygaśnięcia mandatu (wliczając w to drogę sądową), może trwać wiele miesięcy. Projekt zakłada, iż w przypadku, gdy wygaśnięcie mandatu jest urzędowo potwierdzone stosownym dokumentem (np. akt zgonu, prawomocny wyrok sądowy, orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji) bądź nie budzi wątpliwości (pisemne zrzeczenie się mandatu), podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest komisarz. W przypadku natomiast, gdy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wymaga oceny okoliczności sprawy, w szczególności, gdy zasadne wydaje się umożliwienie radnemu bądź wójtowi złożenie wyjaśnień, organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu pozostanie organ stanowiący danej jednostki. W sytuacji, gdy mimo przesłanek skutkujących wygaśnięciem mandatu rada nie zdecyduje się podjąć uchwały o wygaśnięciu mandatu, rozstrzygnięcie w tej sprawie leżeć będzie w gestii wojewody (zarządzenie zastępcze).(...) Powyższa zmiana spowodowana jest potrzebą skrócenia okresu, w jakim w miejsce radnego, którego mandat wygasł wejdzie inna, uprawniona do tego osoba. Na uproszczenie przedmiotowej procedury znaczący wpływ ma fakt, iż powyższe rozstrzygnięcie zostanie wydane przez organ jednoosobowy a nie kolegialny."
W komentarzu do Kodeksu wyborczego wyd. II pod. red. Czaplicki Kazimierz W. i in. publ.: WKP 2018 r. do art. 383 stwierdza się, że: "W ustawach samorządowych dokonano również kwalifikacji naruszeń niektórych obowiązków wynikających z zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem pracy w urzędzie jednostki samorządowej lub na stanowisku kierownika (zastępcy kierownika) jednostki organizacyjnej tej jednostki samorządowej. Ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa stanowią, że nawiązanie przez radnego stosunku pracy z wyżej wymienionym pracodawcą jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (art. 23 ust. 4 u.s.p. i art. 25 ust. 3 u.s.w.). Taki przepis sankcyjny usunięto natomiast z ustawy o samorządzie gminnym. Za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu uznaje się we wszystkich trzech ustawach samorządowych niezłożenie przez radnego, wykonującego w chwili powierzenia mu mandatu pracę kolidującą z mandatem, wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu (art. 24b ust. 5 u.s.g., art. 24 ust. 5 u.s.p. i art. 26 ust. 5 u.s.w.). Może wobec tego powstać wątpliwość, czy te naruszenia uznane przez ustawodawcę za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu należy traktować jako przesłankę wygaśnięcia mandatu określoną w art. 383 § 1 pkt 4 czy w art. 383 § 1 pkt 5. Według art. 383 § 1 pkt 4 przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego jest tylko pisemne zrzeczenie się mandatu. Zachowania, w których ustawodawca przypisuje radnemu zamiar zrzeczenia się mandatu, nie zrównując ich ze zrzeczeniem się mandatu w rozumieniu art. 383 § 1 pkt 4, nie spełniają wymogu, o którym mowa w tym przepisie. Z tego powodu niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny, co oznacza de facto niezaprzestanie wykonywania pracy, powinno być uznane za naruszenie zakazu określonego w art. 383 § 1 pkt 5. W konsekwencji w tym przypadku znajdzie zastosowanie przepis art. 383 § 3, nakładający obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Prawa do złożenia takich wyjaśnień nie ma radny w przypadkach, w których stwierdzenia wygaśnięcia mandatu dokonuje komisarz wyborczy."
Zatem przypadki skutkujące utratą mandatu radnego, które zostały wymienione w art. 383 § 1 pkt 4 k.w., nie przewidują zrzeczenia się mandatu, tylko pisemne zrzeczenie się mandatu. Zastrzeżona w przepisach Kodeksu wyborczego pisemna forma zrzeczenia się mandatu zdaje się odróżniać tę przesłankę od zrzeczenia, o jakim mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. O ile bowiem skuteczność zrzeczenia się mandatu w oparciu o regulacje wynikające z Kodeksu wyborczego jest uzależniona od zachowania narzuconej tą ustawą formy pisemnej, o tyle w przypadku zrzeczenia się mandatu w oparciu o normy ustrojowe forma ta nie ma żadnego znaczenia, jako że do wygaśnięcia mandatu dochodzi niejako wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego przez ustawodawcę w art. 24b ust. 1 u.s.g. (tak też Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018 r., komentarz do art. 24b - Wierzbica Anna; dostępne: e-lex).
Powyższe ścisłe rozumienie powyższych pojęć uznać należy za trafne zwłaszcza, gdy w świetle art. 383 § 2a k.w. ustawodawca rozdzielił kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w wyraźnie określonych przypadkach i w istotnie odmiennej formie, oddzielnie dla rady (uchwałą) i komisarza wyborczego (postanowieniem).
Sytuacji, w których ustawodawca przypisuje radnemu zamiar zrzeczenia się mandatu, poprzez niezłożenie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, czyli gdy radny nie podejmuje wymaganej prawem aktywności nie można zrównywać z zachowaniem, w którym radny na piśmie składa oświadczenie określonej treści, czyli wyraźnie oświadcza, że zrzeka się mandatu radnego, o ile przepis prawa tych sytuacji nie zrównuje.
Jak wynika z językowych dyrektyw interpretacyjnych: reguła zakazu wykładni synonimicznej zabrania przyjmowania, że normodawca nadaje różnym zwrotom to samo znaczenie (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, T. 2006, s. 103 i nast.). Tym bardziej, gdy zwroty te znajdują się w różnych aktach prawnych. W świetle tych dyrektyw, skoro w art. 24b ust. 5 u.s.g. ustawodawca wskazuje "równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu", a w art. 383 § 1 pkt 4 k.w. posługuje się pojęciem "pisemnego zrzeczenia się mandatu", to oznacza – zgodnie z powyższym zakazem wykładni synonimicznej – że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe, obejmują różne stany faktyczne (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 933/13; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wynika z powyższego, że przypadki skutkujące utratą mandatu radnego, które zostały wymienione w art. 383 § 1 pkt 4 k.w., nie przewidują zrzeczenia się mandatu, tylko pisemne zrzeczenie się mandatu (zob. także wyrok WSA w Łodzi z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 413/24, wyrok WSA w Olsztynie z 18 czerwca 2024r., sygn. akt II SA/Ol 389/24, wyrok WSA w Gliwicach z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gk 472/24, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, tj. czy rzeczywiście zaistniały podstawy wygaśnięcia mandatu radnego i konkretnie jakie, nie może być oparte o art. 383 § 1 pkt 4 k.w., bowiem skarżący nie zrzekł się mandatu w formie pisemnej. Komisarz wyborczy nie był zatem uprawniony do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnego na podstawie art. 383 § 2a i § 1 pkt 4a k.w. w związku z art. 24b ust. 1 i 5 u.s.g.
Należy bowiem pamiętać, na co uwagę zwrócił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26), że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego szeroko podkreśla się, że w procedurze wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, stosując normy określające przesłanki jego wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba zawsze mieć na uwadze, że wykładnia tych norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, a zwłaszcza swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego prawa wyborczego radnego, ale również czynnego prawa wyborczego mieszkańców, gdyż akt wyborczy do organu jednostki samorządu terytorialnego jest unicestwiany. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie może zatem prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 1998r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99 przywołany np. w uzasadnieniu wyroku NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. II OSK 3229/14, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podnieść dodatkowo należy, iż zaskarżone do sądu postanowienie nie zawiera uzasadnienia. Brak wyjaśnień w zaskarżonym postanowieniu nie może zostać zastąpiony argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Regulacje przyjęte w Kodeksie wyborczym co prawda nie przewidują obowiązku sporządzenia przez komisarza wyborczego uzasadnienia postanowienia wydanego w trybie art. 383 § 2a k.w., jednak wykładnia tego przepisu musi uwzględniać także wykładnię systemową. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymać należy stanowisko, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP, stanowiący że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa - zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego" (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06). Ugruntowany od lat nurt orzeczniczy na tle uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego i zarządzeń wydawanych przez wójta w sprawach z zakresu administracji publicznej, jak również na tle postanowień komisarzy wyborczych prezentuje przedstawiony wyżej pogląd, że tego rodzaju akty powinny zawierać uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08; z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 2597/12; z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 723/16; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12 oraz wyroki WSA w: Lublinie z 31 grudnia 2018 r. sygn. III SA/Lu 638/18, Poznaniu z 28 lutego 2019 r., sygn. IV SA/Po 40/19).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie oprócz powołania podstawy prawnej, zawiera krótką informację, iż wydane zostało z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów, co jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu radnego. Nie wskazuje jednak na motywy i powody jego podjęcia, z uwagi na brak uzasadnienia.
Zasadniczym jednak powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu wadliwie wskazanej przez organ podstawy prawnej zarówno w odniesieniu do samego rozstrzygnięcia, jak i uprawnień organu do wydania tego rozstrzygnięcia. Komisarz Wyborczy wygasił mandat skarżącego, choć nie był do tego właściwy. Niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny może być kwalifikowane jako naruszenie zakazu określonego w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. z kompetencją Rady Miasta K. do rozstrzygania w kwestii wygaśnięcia mandatu radnego.
Z tych powodów skarga została uwzględniona. Niemniej jako chybione należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, albowiem postępowanie przed Komisarzem wyborczym, o którym mowa w art. 383
§ 2a k.w. jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy K.p.a.
Mając jednak powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono (pkt II wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205
§ 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się koszty zastępstwa procesowego - 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.