II SA/Ke 496/09

II SA/Ke 496/09 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2009-12-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2009-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Chobian /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 728/10 - Wyrok NSA z 2011-07-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 50, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 40 par. 2, art. 138 par. 2, art.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 185 ust. 1, art. 211 ust. 3a
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 lipca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rozpatrzeniu odwołania C. Spółki z o. o. z siedzibą w K. od decyzji Starosty z dnia 20 kwietnia 2009r., odmawiającej wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalania o zdolności produkcyjnej ponad 75 ton na dobę lub o pojemności pieca przekraczającej 4 m³ i gęstości ponad 300 kg wyrobu na 1 m³ pieca, zlokalizowanej w miejscowości O. ul. P. 4, gm. B., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności:
W dniu 25 września 2008r. wpłynął do Starostwa Powiatowego wniosek Spółki z o. o. C. o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla Zakładu C. G. Po jego uzupełnieniu organ I instancji na podstawie art. 211 ust. 3a Prawa ochrony środowiska zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o jego uzgodnienie. W odpowiedzi organ ten wskazał, że po wejściu w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199 poz. 1227) brak jest podstawy prawnej do uzgodnienia tego projektu. W związku z tym organ I instancji zwrócił się o uzgodnienie projektu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który również zwrócił wniosek z tym samym uzasadnieniem. W związku z dokonaniem ogłoszenia, że toczy się ta sprawa, swój udział w niej w charakterze strony zgłosił między innymi J. G., który wniósł o wydanie decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na podstawie art. 186 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Zarzucił on, że punkty pomiaru hałasu 1 i 2, dla których pomierzone wartości dla pory nocnej wynoszą 43, 6/43, 8/43,9 ( pkt 1), oraz 40, 9/41, 7/41,1 (pkt 2) znajdują się na terenie, dla którego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obejmującym południową część obszaru Miasta B., obowiązuje przeznaczenie terenu "zabudowa jednorodzinna w rozumieniu przepisów szczególnych oraz pensjonatowa wraz z urządzeniami towarzyszącymi". Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu wynosi 40 dB (przedział czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy). Pismem z dnia 2 marca 2009r. Starosta poinformował Spółkę C., że przedstawione we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego wyniku pomiaru hałasu w porze nocnej wskazują na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, a taki stan uniemożliwia uzyskanie pozwolenia. W związku z tym wezwał ją w trybie art. 64 § 2 kpa do dostarczenia pisemnej informacji, jakie działania i w jakim terminie zostaną podjęte w celu ograniczenia emisji hałasu i dostosowania do dopuszczalnych norm – w terminie 7 dni.
W odpowiedzi Spółka wniosła o przedłużenie terminu do wykonania tego obowiązku do dnia 10 kwietnia 2009r. Następnie pismem z dnia 27 marca 2009r. sporządzonym przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego zakwestionowała ustalenia planu miejscowego wskazując, że "nie zrozumiałym jest objęcie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym od dnia 14 lutego 2009r. ulic C. oraz P. oraz zakwalifikowanie jej jako tereny objęte zabudową jednorodzinną, pensjonatową i rezydencjonalną".
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2009r. Starosta odmówił wydania pozwolenia zintegrowanego, wskazując w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że przedstawione we wniosku pomiaru hałasu wskazują na to, że hałas emitowany w Cegielni w porze nocnej jest większy od dopuszczalnego, w związku z czym nie są dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem, do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania dla przedmiotowego terenu obowiązuje przeznaczenie podstawowe – zabudowa jednorodzinna w rozumieniu przepisów szczególnych oraz pensjonatowa w rozumieniu § 5 ust. 2 pkt 11 uchwały wraz z urządzeniami towarzyszącymi, dlatego też dopuszczalne normy hałasu, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. ( Dz. U. Nr 120 poz. 826) dla tego terenu należy przyjąć na poziomie 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej. W przypadku naruszenia dopuszczalnych norm w zakresie hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej pozwolenie zintegrowane nie może być wydane. Decyzja została doręczona bezpośrednio Spółce C., która w terminie złożyła odwołanie. Podniosła, że otrzymała z firmy E. w K. analizę techniczną zagrożenia hałasem Cegielni G. w B., z której wynika, że przekroczenie wartości dopuszczalnych hałasu zanotowano jedynie w porze nocnej na niewielkim obszarze terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i z opinii tej wynika, że istnieją możliwości ograniczenia hałasu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję Starosty i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało dwie przyczyny takiego rozstrzygnięcia:
Po pierwsze Starosta doręczając decyzję stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, naruszył art. 40 kpa, co stanowi podstawę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a to z kolei powoduje zdaniem organu odwoławczego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Po drugie, ponieważ postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z jej art. 153 należało stosować przepisy dotychczasowe, w tym miedzy innymi art. 211 ust. 3a ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym pozwolenie zintegrowane wydawało się po uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska. Jeśli zaś organ I instancji otrzymał od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska odmowę uzgodnienia projektu decyzji, winien zwrócić się do organu nadzoru nad tym organem z pismem informującym o niewłaściwym jego zdaniem postępowaniu organu, do którego przesłano decyzję w celu jej uzgodnienia.
Kolegium w wytycznych wskazało, że organ I instancji powinien przedmiotem swojej analizy uczynić również Analizę Techniczną dołączoną do odwołania oraz ustalić "zakres stron" stosownie do art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia J. G. zarzucił, że wskazane w tej decyzji powody nie uzasadniają uchylenia decyzji organu I instancji. Spółka została skutecznie zawiadomiona o decyzji, o czym świadczy fakt, że wniosła od niej odwołanie. Nie zachodziła również potrzeba uzgadniania pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 21 ust. 3a Prawa ochrony środowiska, skoro pozwolenie nie zostało wydane z powodu przekroczenia dopuszczalnych standardów emisyjnych. Skarżący podkreślił, że spółka w odwołaniu potwierdza, że nadal przekracza dopuszczalne prawem normy hałasu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Również Spółka z o. o. C. w K. wniosła o oddalenie skargi, dołączając do pisma procesowego sporządzone we wrześniu 2009r. "pomiary hałasu w środowisku po realizacji działań wyciszających Cegielnia G. B.
"
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269) zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nie może budzić wątpliwości, iż chodzi o zgodność z prawem obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego aktu i w stanie faktycznym istniejącym także w dniu wydania tego aktu.
Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa oraz art. 211 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem w niniejszej sprawie jednym z powodów – i to jak by wynikało z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawowym – jest to, że decyzja organu I instancji nie została prawidłowo doręczona odwołującej się Spółce. Faktycznie organ I instancji decyzję tę, stosownie do art. 40 § 2, winien był doręczyć pełnomocnikowi spółki, zamiast samej spółce. Tym niemniej zauważyć należy, iż to naruszenie nie mogło mieć żadnego wpływu na prawidłowość samej decyzji, skoro do naruszenia doszło już po jej wydaniu, a po drugie, skoro spółka w terminie wzniosła odwołanie, świadczy to o tym, że nie została pozbawiona udziału w sprawie a w szczególności możliwości odwołania się od niekorzystnej dla niej decyzji. W każdym zaś razie nieprawidłowe doręczenie tylko decyzji organu I instancji, tak jak miało to miejsce w postępowaniu przed Starostą, z pewnością nie pociąga za sobą konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy też w znacznej części, jak tego wymaga art. 138 § 2 kpa. Jedynie na marginesie zauważyć należy niekonsekwencję w postępowaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które z jednej strony uchyliło decyzję dlatego, że nie została ona prawidłowo doręczona, a jednocześnie samo skierowało wezwanie do usunięcia braków odwołana bezpośrednio do strony, a więc również z naruszeniem art. 40 § 2 kpa.
Odnośnie drugiego ze wskazanych w zaskarżonej decyzji powodów uchylenia zauważyć należy, iż zgodnie z art. 211ust. 3a obowiązującym przed nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, pozwolenie zintegrowane wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska, chyba że organem wydającym to pozwolenie jest wojewoda. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przedmiotem uzgodnienia musi być pozwolenie zintegrowane, a nie decyzja odmawiająca wydania takiego pozwolenia. Dlatego też wszystkie wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na temat charakteru takiego postępowania były bezprzedmiotowe. Ponadto, skoro Starosta odmówił wydania pozwolenia i nie zachodziła konieczność uzgodnienia takiej decyzji, brak uzgodnienia nie mógł uzasadniać zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 kpa.
Dodatkowo wskazać należy, iż w dacie orzekania przez organ odwoławczy Spółka C. nadal emitowała hałas przekraczający dopuszczalne normy. To, iż jak by to wynikało ze złożonych dopiero w postępowaniu przez sądem wyników pomiaru hałasu, już po wydaniu zaskarżonej decyzji Spółka ograniczyła emisję hałasu, nie może mieć wpływu na wynik sprawy – ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Jak już była o tym bowiem mowa na wstępie, badając legalność decyzji Sąd ma obowiązek uwzględnić stan prawny i stan faktyczny, istniejący w dacie wydania kontrolowanego aktu.
Odnosząc się natomiast do podniesionej w zaskarżonej decyzji kwestii związanej z definicją strony postępowania, to jak słusznie zauważył organ odwoławczy, stosownie do przepisu art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Tym niemniej przytoczyć należy orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008r. sygn. II OSK 197/07, zgodnie z którym stronami postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego w szczególnych wypadkach mogą być właściciele lub użytkownicy nieruchomości, na które szkodliwie oddziałuje instalacja, będąca przedmiotem wniosku. Może mieć to miejsce tylko wówczas, gdy jej emisja do środowiska powoduje przekraczanie dopuszczalnych norm, określonych przepisami prawa, poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W związku z tym wskazać należy, iż skoro już z wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania terenu wynikało, że eksploatacja instalacji powoduje przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych ( hałas) na pewnym obszarze, to stosownie do cytowanego wyżej orzeczenia, osoby zamieszkujące na terenie, na którym emisja hałasu przekracza dopuszczalne normy, niewątpliwie miały interes prawny do brania w niej udziału. Z tego też powodu nie może także budzić wątpliwości to, że J. G. jest uprawnionym, w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie uppsa, do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.
Nawet jednak, gdyby organ I instancji dopuścił do udziału w sprawie osoby, które nie powinny być stroną ze względu na szczególne uregulowanie pojęcia strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia, to i tak okoliczność ta z pewnością nie mogłaby skutkować zastosowaniem przez organ odwoławczy z tego powodu art. 138 § 2 kpa kpa.
Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 z 1 pkt 1 lit "a" i "c" uppsa. Stosownie do art. 152 tej samej ustawy Sąd stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wszystkie powyższe uwagi mając jednak na względzie to, że w przypadku zmiany sytuacji faktycznej – udokumentowania przez spółkę, iż obecnie nie przekracza dopuszczalnych standardów emisyjnych – wytyczne te mogą stać się po części nieaktualne.