II SA/KE 493/24

II SA/Ke 493/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Jacek Kuza
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2407
art. 4 ust. 2 , art. 25, art. 5 ust. 2a
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 31 lipca 2024 r. znak: SKO.PS-80/1774/631/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 31 lipca 2024 r. znak: SKO.PS-80/1774/631/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia K. G. od postanowienia z dnia 5 lutego 2024r. znak: MGOPS.SW.527.881.04.2021 wydanego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Kunów w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku z dnia 27 kwietnia 2021 r. dotyczącego ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego K. G. na dzieci Z. G. i P. G., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą prawną wydanego przez organ I instancji postanowienia był przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy Kunów zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci Z. G. i P. G. na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. w wysokości po 250 zł miesięcznie na każde z nich, do czasu podważenia przez Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego w dniu 2 lutego 2021 r. K. K.-G. na te same dzieci i w tym samym okresie w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde z nich. Podstawą takiego procedowania było ukształtowane w judykaturze – na tle art. 22 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11.02.2016 r. o pomocy w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.w.d." – stanowisko, że gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja przyznająca drugiemu rodzicowi prawo do świadczenia wychowawczego na te same dzieci i na ten sam okres, późniejsze w czasie orzekanie o prawie do świadczenia wychowawczego innemu rodzicowi bezwzględnie wymaga skorygowania istniejącej w obrocie prawnym decyzji o przyznanym wcześniej prawie do świadczenia wychowawczego drugiego rodzica. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1401/20 podniósł bowiem, że jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze w pełnej wysokości, to nie można orzec wbrew jej treści. Ponadto, jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, prawo do świadczenia wychowawczego może być podważone w okresie świadczeniowym - przez jego uchylenie bądź zmianę w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu zainicjowanym na wniosek lub z urzędu (zgodnie z regułami K.p.a., które stosuje się z mocy art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d.), natomiast po skonsumowaniu prawa (po zakończeniu okresu świadczeniowego) - w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d.), możliwe jest wdrożenie postępowania administracyjnego prowadzącego do uznania świadczenia za nienależnie pobrane i doprowadzenia do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (decyzją administracyjną). W praktyce oznacza to, że w przypadku podważenia przez Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego w powyżej opisany sposób prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego K. K.-G. na rzecz Z. G. i P. G., a realizowanego na podstawie informacji z dnia 2 lutego 2021 r., dopuszczalne będzie rozważenie wystąpienia podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na te dzieci. Słusznie zatem uznał organ pierwszej instancji, że warunkiem niezbędnym do ustalenia na rzecz skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. w wysokości po 250 zł miesięcznie na każde z nich, jest istnienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego przyznanego K. K.-G. na te dzieci i wypłaconego za ten sam okres, za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu w wysokości 6.000 zł (250 zł x 2 dzieci x 12 miesięcy). Decyzja ta musi jednak charakteryzować się cechą ostateczności, a w przypadku jej zaskarżenia do sądu administracyjnego - wyrok musi posiadać przymiot prawomocności.
Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że z treści art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. wynika, że sprawowanie przez rodziców opieki naprzemiennej nad dzieckiem uniemożliwia pobieranie świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości przez każdego z nich. Zgodnie zaś z przepisem art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. W istocie zatem Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego w pierwszej kolejności będzie prowadził dogłębne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia faktycznego sposobu sprawowania opieki nad dziećmi w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., a dopiero w następstwie poczynionych ustaleń oceni czy dzieci w spornym okresie były pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Stwierdzenie zaś zaistnienia modelu opieki naprzemiennej spowoduje, że organ będzie musiał uznać, że w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. matka nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze w łącznej kwocie 6.000 zł, a zatem będzie miało miejsce wydanie decyzji na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.
W tym stanie rzeczy jest zatem oczywistym, że stwierdzenie przez Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, że dzieci w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. pozostawały pod opieką naprzemienną obojga rodziców będzie determinowało nie tylko wydanie decyzji w trybie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. względem K. K.-G., ale także - wbrew temu co twierdzi strona - będzie miało wpływ na postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. w wysokości po 250 zł miesięcznie na każde z nich.
Końcowo Kolegium podniosło, że Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego wydał decyzję w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego przyznanego K. K.-G. na dzieci Z. G. i P. G., a wypłaconego za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu w wysokości 6.000 zł plus odsetki ustawowe. Od tej decyzji K. K.-G. odwołała się, zaś obecnie sprawa jest w Kolegium i czeka na rozpatrzenie. Termin posiedzenia nie został jeszcze wyznaczony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO K. G. zarzucił naruszenie:
- art. 97 ust 1 pkt 4 K.p.a. oraz
- art. 97 ust 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d.,
mających stanowić podstawę kwestionowanego orzeczenia, wnosząc o uchylenie kwestionowanego orzeczenia pierwszej i drugiej instancji oraz kontynuowanie przedmiotowego postępowania.
W uzasadnieniu skarżący powołał się w sposób obszerny na orzecznictwo sądów administracyjnych na tle art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i podniósł, że w jego ocenie zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest jednoznaczny i wskazuje, iż co najmniej od czerwca 2019 niezmiennie do chwili obecnej dzieci P. G. i Z. G. pozostają w opiece naprzemiennej jego i drugiego rodzica. W konsekwencji stan faktyczny sprawy uprawnia do rozstrzygnięcia sprawy przez organ, albowiem wnioskodawca wypełnia dyspozycję u.p.p.w.d. w połowie wysokości świadczeń za okres co najmniej od 2019 roku, a w tym przypadku za okres zasiłkowy 2021/2022. Tak więc dalsze przedłużanie niniejszego postępowania jest nieuzasadnione. Organ, zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 ust 1 pkt 4 K.p.a., nie tylko w sposób nieuzasadniony przedłuża toczące się postępowanie merytoryczne, dysponując w pełni materiałem dowodowym do jego rozstrzygnięcia, ale jednocześnie wskazuje, iż uprawnienia wnioskodawcy są czy też mają być zależne od rozstrzygnięcia prawnego w tym zakresie przez Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, który wydał decyzję o świadczeniu wychowawczym wobec drugiego z rodziców dzieci wnioskodawcy, przyznając temu rodzicowi świadczenie wychowawcze w pełnej wysokości wbrew stanowi faktycznemu, ustalonemu zgodnie z oświadczeniem drugiego z rodziców. W ocenie skarżącego przysługujące mu świadczenie wychowawcze nie jest ustawowo warunkowane od orzeczenia organu przyznającego świadczenie drugiemu z rodziców i nie może być zależne od tego czy i kiedy organ ten rozstrzygnie kwestię nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych przez drugiego z rodziców. Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego może zatem w ocenie wnioskodawcy, na podstawie otrzymanych od organu informacji, wszcząć co najmniej postępowanie względem drugiego z rodziców dzieci o zwrot nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych w połowie ich wysokości, ale na pewno rozstrzygnięcie tego organu nie będzie rozstrzygało żadnego prawnego zagadnienia wstępnego, od którego ustalenia zależne jest prawo wnioskodawcy do świadczenia wychowawczego w połowie jego wysokości. Jeżeli organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie uznał za właściwe pozyskanie stosownych informacji od organu, który przyznał świadczenie wychowawcze drugiemu z rodziców dzieci, winien to uczynić bez konieczności i potrzeby zawieszania tego postępowania, albowiem w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych sprawy, uprawnione jest merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego zgodnie z jego treścią. Żaden z przepisów ustawy ws. świadczeń wychowawczych nie uzależnia, w przypadku opieki naprzemiennej w której wychowywały się i wychowują dzieci, przyznania tego prawa jednemu z rodziców od faktu czy i kiedy drugi z rodziców zostanie pozbawiony połowy przyznanego mu uprzednio świadczenia wychowawczego. Co więcej, czyniąc założenie i przyjmując argumenty organu pierwszej i drugiej instancji za właściwe co do zawieszenia postępowania, należałoby zadać pytanie, czy do podjęcia zawieszonego w ten sposób postępowania wystarczałoby ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego wobec drugiego z rodziców ws. nienależnie pobranej połowy świadczenia wychowawczego, czy też zasadnym byłoby faktyczne odzyskanie środków pieniężnych z tytułu nienależnie pobranego połowy świadczenia wychowawczego od drugiego z rodziców, albowiem teoretycznie mogłoby to nigdy nie nastąpić, a tym samym skarżący pozbawiony zostałby świadczeń mu należnych na potrzeby wychowania dzieci. W konsekwencji właściwym postępowaniem mającym na celu rozstrzygnięcie uprawnienia skarżącego co do świadczenia wychowawczego w połowie wysokości jest postępowanie przed Burmistrzem Miasta i Gminy Kunów, który w samodzielny sposób ustala uprawnienie lub jego brak po stronie skarżącego do świadczenia wskazanego w treści wniosku.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli decyzji SKO w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, był przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (por. P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2024, kom. do art. 97 K.p.a., a także przywołane tam orzecznictwo i literatura).
W ocenie Sądu wbrew stanowisku organów w niniejszym przypadku nie zachodzi tego rodzaju zależność. Bezspornym w sprawie jest, że w okresie, którego dotyczy rozpatrywany w sprawie wniosek skarżącego, tj. od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., świadczenie wychowawcze na Z. G. i P. G. pobierała w pełnej wysokości, tj. 500 zł, K. K.-G., zaś aktualnie – jak wyjaśniło SKO – toczy się postępowanie w przedmiocie uznania tego świadczenia (w połowie wysokości) za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu. W czasie orzekania przez SKO wydana w tym przedmiocie decyzja organu I instancji nie była ostateczna.
Otóż zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje:
1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo
5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, 742, 743 i 858).
Art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
W ocenie Sądu treść powyższych przepisów, nie rozstrzygając rzecz jasna tego, komu w tym konkretnym przypadku przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego i w jakiej wysokości, pozwala przyjąć, że każdy z rodziców posiada własne prawo – niezależne od uprawnienia drugiego z rodziców – do ubiegania się w postępowaniu administracyjnym o przyznanie tego świadczenia i wykazywania przesłanek przemawiających za jego przyznaniem. Co więcej, dla ustalenia czy wnioskodawcy przysługuje takie prawo – w tym przypadku do połowy świadczenia z racji opieki naprzemiennej nad dziećmi – nie ma znaczenia fakt, że drugiemu z rodziców uprzednio przyznano świadczenie w całej wysokości, a nawet że zostało ono w całości pobrane i skonsumowane, zaś aktualnie toczy się postępowanie o uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązanie do jego zwrotu. Podkreślić należy, że skarżący nie jest stroną tego ostatniego postępowania i w związku z tym nie ma żadnego wpływu na jego wynik. Z kolei w toczącym się postępowaniu z wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego organ w sposób samodzielny i niezależny winien dokonać ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek jego przyznania. Ustalenia te nie mogą być zależne od tego, czy wobec K. K.-G. zostanie wydana ostateczna decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu. Rację ma skarżący, że jego ewentualne prawo do świadczenia wychowawczego nie jest ustawowo uwarunkowane orzeczeniem organu przyznającego świadczenie drugiemu z rodziców i nie może być zależne od tego, czy i kiedy organ rozstrzygnie kwestię nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych przez drugiego z rodziców. Słusznie również zauważa skarżący, że należy zadać pytanie, czy do ewentualnego podjęcia zawieszonego postępowania wystarczy ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego wobec drugiego z rodziców ws. nienależnie pobranej połowy świadczenia wychowawczego, czy też zasadnym jest faktyczne odzyskanie środków pieniężnych z tego tytułu od drugiego z rodziców, co teoretycznie może nigdy nie nastąpić, a tym samym skarżący pozbawiony zostałby świadczeń mu należnych na potrzeby wychowania dzieci. Niezależnie od tego trzeba zauważyć, że uznanie świadczenia za nienależnie pobrane może mieć miejsce jedynie w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 25 u.p.p.w.d., który m.in. w ust. 4 przewiduje przedawnienie należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia, a w ust. 6 stanowi, że decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata. To wszystko powoduje, że przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego zostałoby – przy zaakceptowaniu stanowiska organów – uzależnione od spełnienia dodatkowych, nieprzewidzianych przez ustawę przesłanek.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że organy w niewłaściwy sposób zastosowały w tym przypadku art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dokonując tym samym jego naruszenia, a w konsekwencji zawieszenie postępowania administracyjnego nie miało w tym przypadku podstaw prawnych. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.