II SA/Ke 490/24

II SA/Ke 490/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 i 77 § 1, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 3 pkt 9 , art. 29 ust. 4 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. A., S. A. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 17 lipca 2024 r. znak: WOA.7721.35.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach solidarnie na rzecz A. A. i S. A. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 17.07.2024 r. znak: WOA.7721.35.2024 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich (zwanego dalej "PINB") z 9.04.2024 r. znak: PINB.501.60.23 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W skierowanym do PINB piśmie z 29.11.2023 r. A. i S. A. (dalej "wnioskodawcy") poinformowali, że w odległości ok. 60 cm od ich ogrodzenia, na działce sąsiedniej wykonano roboty budowlane dotyczące budowy drogi dojazdowej tj. wykonano wykop o głębokości ok. 1 m – w związku z czym wnieśli o przeprowadzenie kontroli, wstrzymanie prowadzonych związanych z budową drogi prac ziemnych oraz doprowadzenie budowanej drogi do zgodności z przepisami.
Podczas przeprowadzonej 9.01.2024 r. kontroli w sprawie drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...]pracownicy PINB ustalili, że na tej działce, przy granicy z działką nr ewid. [...] widoczne jest wykonane korytowanie pod utwardzenie terenu, wysypano kruszywo na części korytowanej. Według wykonanego podczas kontroli szkicu sytuacyjnego wykorytowany teren z nasypanym kruszywem wykonany został w odległości ok. 1,1 m od ogrodzenia, ma szerokość 5,07-5,20 m na odcinku równoległym do granicy, długość to 99,7 m. Pozostały, niezwymiarowany odcinek koryta oddalony jest od granicy z działką nr ewid. [...] o 3,5 m. Według szkicu poziom kruszywa w korycie drogi jest 0,25 m poniżej od powierzchni terenu działki. Pełnomocnik A. i H. F.(właścicieli działki nr ewid. [...] ) oświadczył, że wykonane utwardzenie z kruszywa, docelowo później droga dojazdowa, będzie wykonana zgodnie z warunkami technicznymi i przepisami, a wszelkie ewentualne powstałe podczas realizacji szkody zostaną usunięte.
Pismem z 16.01.2024 r. organ I instancji poinformował wnioskodawców, że grunty klasy IV, które stanowią ww. działkę, nie są gruntami chronionymi zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a jeśli chodzi o powstałe, na dzień kontroli, utwardzenie powierzchni gruntu, to zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej "ustawą", wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy. W rezultacie PINB nie znalazł podstaw do podejmowania dalszych działań w przedmiotowej sprawie.
Pismem z 26.01.2024 r. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej w Starostwie Powiatowym w Końskich, w związku z powzięciem informacji z pisma wnioskodawców z 23.01.2024 r. o tym, że na ww. działce nr [...] rozpoczęto budowę trzech budynków mieszkalnych oraz drogi dojazdowej, zwrócił się do PINB o przeprowadzenie czynności kontrolnych celem zweryfikowania przedstawionych okoliczności dotyczących toczącego się postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę: 3 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną i 3 sztuk budynków usługowych z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...].
Podczas kolejnej kontroli 15.02.2024r. pracownicy PINB stwierdzili, że stan utwardzenia na tej działce jest taki sam jak w 9.01.2024 r. Uczestniczący w kontroli wnioskodawcy oświadczyli, że podtrzymują swoje stanowisko zawarte w protokole kontroli z 9.01.2024r.
W dniu 1.03.2024 r. w siedzibie PINB stawił się H. F., który poinformował, że wraz z żoną A. F.są inwestorami budowy 3 szt. budynków (aktualnie na etapie zrealizowanych fundamentów) na działkach nr ewid. [...]i nie posiadają formalnych dokumentów związanych z budową tych budynków. Przedmiotowe budynki będą przeznaczone pod usługi, a ich budowa rozpoczęta została w grudniu 2023 r. Wykonane na działce nr ewid. [...] utwardzenie będzie służyło na czas budowy do dostarczania materiałów.
Podczas kontroli 14.03.2024 r. na działkach nr ewid. [...]pracownicy PINB ustalili, że rozpoczęto rozbiórkę 3 fundamentów ww. budynków.
Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia terenu ww. działki nr ewid. [...] PINB uzyskał kopię uchwały nr VI/38/2019 Rady Miejskiej w Końskich z 29.03.2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo[...].
Mając na uwadze powyższe PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., decyzją z 9.04.2024 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia terenu działki nr ewid. [...].
W odwołaniu od ww. decyzji wnioskodawcy podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: art. 29 ust. 4 pkt 4 i art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 6 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestorzy jedynie utwardzali powierzchnię gruntu na działce [...] i nie powstał żaden obiekt budowlany.
W toku uzupełniającego postępowania dowodowego, prowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., ŚWINB uzyskał od PINB:
- decyzję Starosty Koneckiego z 1.02.2024 r., umarzająca postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę 3 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną, 3 sztuk budynków usługowych z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...];
- postanowienie Starosty Koneckiego z 26.02.2024 r., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem umarzającej decyzji Starosty Koneckiego z 1.02.2024 r,. wydanej dla H. F. o pozwolenie na budowę: 3 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną, 3 sztuk budynków usługowych z infrastrukturą techniczną na ww. działkach nr [...];
- pismo Starosty Koneckiego z 13.06.2024 r., informujące, że A. i H. F.nie składali kolejnego wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę obiektów na ww. działkach nr [...], a ww. decyzja Starosty Koneckiego z 1.02.2024 r. stała się ostateczna 20.02.2024r. oraz postanowienie Starosty Koneckiego z 26.02.2024r. o odmowie wznowienia w/w postępowania, które stało się ostateczne 8.03.2024 r.
W trakcie kontroli 18.06.2024 r. pracownicy PENB ustalili, że fundamenty ww. budynków zostały rozebrane, a stan utwardzenia na działce nr ewid. [...] jest taki sam jak stwierdzony w dniu 15.02.2024 r. podczas przeprowadzonej kontroli.
ŚWINB, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczył regulacje ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z którym teren działki nr [...] położony jest na terenie określonym na wyrysie planu jako 17 MN2 - teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, czyli jest działką budowlaną. Powołano się również na art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy, podkreślając że zgodnie z orzecznictwem dla kwalifikacji rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Pozwolenia na budowę nie wymaga , zdaniem organu, utwardzenie gruntu o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Analiza akt sprawy, zdaniem ŚWINB, daje podstawy do stwierdzenia, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu kruszywem wykorytowanego terenu działki nr ewid. [...] zostały wykonane w związku z inwestycją – mającą się rozpocząć na tej działce jak i na działce sąsiedniej nr ewid. [...] należących do inwestora. Utwardzony kruszywem teren miał służyć jako droga dojazdowa do realizacji inwestycji, jak oświadczył pełnomocnik inwestorów. Jednak w toku postępowania ustalono, że ze względu na uzyskaną informację o rozpoczęciu budowy obiektów na działce nr ewid. [...] i wycofanie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, postępowanie w tej sprawie zakończyło się jego umorzeniem. Następnie, PINB ustalił, że wybudowane samowolnie na działce budowlanej nr ewid. [...] fundamenty trzech budynków mieszkalnych zostały rozebrane. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku takiej budowli utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy czy droga. W takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę – jednak taka sytuacja, zdaniem organu, nie miała miejsca w sprawie. Nie powstała więc samodzielna budowla i nie jest możliwe wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, skoro nie ma na tej działce, zamkniętej od strony publicznej stalowym ogrodzeniem, żadnych zabudowań.
Reasumując ŚWINB stwierdził, że skoro roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nr ewid. [...]wykonane zostały w związku z mającą się rozpocząć inwestycją na tej działce jak i na działce sąsiedniej nr ewid. [...] (należących do inwestora), to takie utwardzanie gruntu zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Tym samym, nie ma podstaw do wydania na podstawie ustawy w stosunku do tego utwardzenia terenu decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty sprawy, a tym samym postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnioskodawcy zarzucili decyzji ŚWINB obrazę:
- prawa procesowego tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:
1. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, które doprowadziło do błędnego uznania przez organ celu wykonywaną robot budowlanych, w tym uznanie, że w niniejszej sprawie brak wymogu uzyskania pozwolenia na utwardzenie gruntu – w sytuacji gdy prawidłowa analiza akt sprawy powinna doprowadzić do jedynego słusznego wniosku, że inwestor bez pozwolenia na budowę rozpoczął budowę drogi dojazdowej, co nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;
2. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak wzięcia pod uwagę oświadczeń skarżących oraz nagrań video z czasu wykonywania robót budowlanych na działce nr [...] na okoliczność, że wykonanie drogi dojazdowej realnie zagroziło konstrukcji domu mieszkalnego na działce skarżących, a nadto zakres robót wskazuje na wykonywanie drogi dojazdowej, stworzenie traktu komunikacyjnego, nie zaś utwardzanie drogi;
3. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności błędne uznanie, że inwestor na działce nr [...] jedynie utwardzał grunt, przedmiotowe roboty budowlane miały na celu poprawienia warunków użytkowych działki oraz oprócz utwardzania terenu nie były wykonywane inne robot budowlane – podczas gdy z oświadczeń skarżących oraz ich nagrań wynika, że na działce nr 37 wykonywano głębokie korytowanie oraz nawieziono kruszywo, co stanowi etap budowania drogi dojazdowej;
- naruszenie prawa procesowego tj. art 105 K.p.a. poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowania, w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji PINB, w sytuacji gdy w niniejszym postępowaniu nie zaistniały przesłanki determinujące uznanie bezprzedmiotowości postępowania;
- przepisów postępowania tj. art 138 § 1 K.p.a poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ II instancji powinien decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia;
- przepisów prawa materialnego tj. art 29 ust 4 pkt 4 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie inwestor na działce nr [...] utwardzał powierzchnię gruntu, co stanowi zwolnienie od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że inwestor rozpoczął budowę drogi dojazdowej bez pozwolenia.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nagrań wideo załączonych do niniejszego pisma w formie DVD na okoliczność korytowania drogi, wysypywania kruszywa, budowania drogi dojazdowej, zagrożenia budynku skarżących w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych na działce nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie podkreślenia wymaga, że jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. – sąd administracyjny orzeka "na podstawie akt sprawy" organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostały zaskarżone do tego sądu. Oznacza to, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem lub czynnością. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Zakres badania stanu faktycznego wyznaczają zatem normy prawne określające determinantę faktyczną rozstrzygnięcia, a nie wnioski procesowe skarżącego lub innych stron postępowania sądowoadministracyjnego, czy też uznanie samego sądu administracyjnego (zob. T. Woś – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2005, s. 424 i 425). Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu – ale wyłącznie z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z cyt. regulacji wynika brak możliwości dopuszczenia dowodu z załączonej przez skarżących płyty DVD. Podkreślenia zarazem wymaga, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom.
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja ŚWINB, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia terenu działki nr ewid. [...], polegającego na wysypaniu kruszywem wykorytowanego odcinka o długości 99,7 m i szerokości 5,07-5,20 m.
Sprzeciw skarżących budzi uzasadnienie tak wydanych rozstrzygnięć, w których wskazano, że skoro roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nr ewid. [...]wykonane zostały w związku z mającą się rozpocząć inwestycją na tej (sąsiedniej względem ich domu) działce, jak i na działce sąsiedniej nr ewid. [...], należących do inwestorów, to takie utwardzanie gruntu zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (zwanej dalej "ustawą") nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia.
Ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji nie sposób się zgodzić. Jakkolwiek zgodnie z powołanym przez organy art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, to zastosowanie tego przepis w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy powinno być poddane ścisłej wykładni. Regulacja ta ma bowiem charakter wyjątku od reguły wynikającej z art. 28 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zagadnienie dotyczące prawnej kwalifikacji tego rodzaju robót było wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie. W wyroku z 11.12.2013r. o sygn. akt II OSK 1722/12 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, analizując treść ww. reagulacji ustawy, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w wyroku z 19.12.2017 r. o sygn. akt II OSK 701/16, przekonując, że w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej przeprowadzonych robót jako utwardzenia w rozumieniu ww. przepisu, prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 ustawy) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą) należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając – zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy – możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z 20.11.2012 r., II OSK 1283/11, LEX nr 1291890; wyrok NSA z 27.01.2017r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą – a nie służebną – funkcję), wtedy zastosowanie przewidzianego w ustawie wyłączenia z obowiązku spełnienia określonych wymogów jest nieuzasadnione.
Podsumowując powołane orzecznictwo należy podkreślić, że o braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do zrealizowanych robót na działce nr ewid. [...] mógł przesądzić wyłącznie bezpośredni związek funkcjonalny z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną.
W tym zakresie za nieuprawnione należy jednak uznać wskazanie przez organy na wybudowane samowolnie na należących do inwestorów działkach budowlanych nr ewid. [...] fundamenty trzech budynków mieszkalnych. Nie sposób bowiem wywodzić istotnych skutków prawnych – w niniejszej sprawie zwolnienia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę – z czynności inwestorów, które są sprzeczne z obowiązującym Prawem budowlanym, a dodatkowo – na datę wydania rozstrzygnięcia ŚWINB – niebyłe.
W toku przeprowadzonego postępowania ustalono bowiem – w sposób niesporny, że:
- budowa 3 szt. budynków (na etapie zrealizowanych fundamentów), rozpoczęta w grudniu 2023 r. na działkach nr ewid. [...], została wykonana bez jakiejkolwiek dokumentacji formalnoprawnej;
- ostateczną decyzją z 1.02.2024 r. Starosta Konecki umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę ww. 3 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną, 3 sztuk budynków usługowych z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...];
- ostatecznym postanowieniem z 26.02.2024 r. Starosta Konecki odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji z 1.02.2024 r.;
- inwestorzy nie składali już kolejnego wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę obiektów na ww. działkach nr [...];
- ww. fundamenty budynków – w przeciwieństwie do spornego "utwardzenia" – zostały rozebrane – co ustalono podczas kontroli z 18.06.2024 r.
W świetle powyższych okoliczności faktycznych "utwardzenie" – na datę wydania decyzji ŚWINB zrealizowane wzdłuż wschodniej części działki nr [...], tuż przy granicy z działką skarżących i ich domem – pozostawało bez związku z prowadzaną uprzednio w sposób samowolny inwestycją, której pozostałości zostały zresztą rozebrane, z akt nie wynika też aby wnoszono o ich legalizację. Ma to istotne znaczenie w odniesieniu do przeprowadzanej w niniejszej sprawę kontroli sądowoadministracyjnej, której istota polega na badaniu legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania.
Tym samym nieprawidłowe było powoływanie się przez ŚWINB – w odniesieniu do argumentacji prawnej o zastosowaniu określonego w 29 ust. 4 pkt 4 ustawy zwolnienia z wymogu uzyskania pozwolenia (co w konsekwencji przesądziło o umorzeniu postępowania) – na nieistniejące w dacie wydania decyzji fundamenty samowolnie realizowanych budynków, do których obsługi miała służyć. W rezultacie, na dzień 17.07.2024 r. brak podstaw by uznać, że sporne "utwardzenie" miało charakter związany z ww. inwestycją (wówczas już rozebraną), a tym samym uzasadnione jest twierdzenie skarżących o jego samodzielnym charakterze jako drogi dojazdowej, poprawiającej walory użytkowe działki (również przez zapewnienie dojazdu do położonej w drugiej linii zabudowy działki nr [...]). W tym celu wykonano głębokie korytowanie oraz nawieziono kruszywo, co – zdaniem skarżących – stanowi etap budowana drogi dojazdowej. Znamienne przy tym pozostają wyjaśnienia pełnomocnika inwestorów, który podczas kontroli przeprowadzonej 9.01.2024 r. "w sprawie drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...]" oświadczył, że wykonane utwardzenie z kruszywa, docelowo później droga dojazdowa, będzie wykonana zgodnie z warunkami technicznymi i przepisami, a wszelkie ewentualne powstałe podczas realizacji szkody zostaną usunięte (K-I-10, str. 3). Za kwalifikacją przeprowadzonych robót jako budowy samodzielnej drogi przemawiają również znaczne rozmiary tego przedsięwzięcia, opisanego przez organy jako wykorytowany teren z nasypanym kruszywem o szerokości 5,07 - 5,20 i długości 99,7 m z nawiezionym kruszywem ok. 0,25 m poniżej od powierzchni terenu działki. W tym kontekście omawiane roboty nie mogły zostać potraktowane jako utwardzenie działki budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z tego choćby powodu, że nie nawiązują – na datę wydania decyzji ŚWINB – do żadnej innej zabudowy znajdującej się na tym terenie, pełniąc zarazem samodzielną funkcję. Tym samym brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjne w sprawie utwardzenia terenu działki nr ewid. [...] .
W ponownie prowadzonym postępowaniu, przeprowadzonym przy wyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego już materiału dowodowego – zgodnym z wymogami art. 7 i 77 § 1 K.p.a. – zostanie uwzględniona zaprezentowana powyżej wykładnia przepisu art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, uwzględniając kwotę uiszczonego przez skarżących solidarnie wpisu sądowego od skargi (500 zł), wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), obliczonego na podstawie odpowiednio § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1933) oraz 34 zł (2 x 17 zł) opłaty skarbowej od udzielonych przez każdego ze skarżących odrębnie pełnomocnictw.