II SA/Ke 49/23

II SA/Ke 49/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2440/23 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 7 ust. 4, art. 7 ust. 12 pkt 1, art. 17 ust. 2 pkt 2, art. 5 ust. 3
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 3 listopada 2022 r. nr LXVII/1358/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 3 listopada 2022 r. Rada Miasta Kielce podjęła uchwałę nr LXVII/1358/2022, odmawiając M. (zwanej dalej "Spółką" bądź "skarżącą") ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego złożonego z dwóch segmentów połączonych garażem oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego złożonego z trzech segmentów połączonych w parterze garażami wraz z budową 60 miejsc postojowych w ramach parkingów naziemnych oraz niezbędnej infrastruktury w tym czterech zbiorników na wody opadowe na działkach nr ewid. [...] (§ 1 ust. 1). Uchwalono, że granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oznaczono na załączniku graficznym Nr 1 do uchwały (§ 1 ust. 2), powierzając wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Kielce (§ 2), z zastrzeżeniem że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W podstawie prawnej powołano art. 7 ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538), zwanej dalej "specustawą mieszkaniową" lub "specustawą", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.".
W uzasadnieniu wskazano, że złożony przez Spółkę wniosek, zawierający komplet wymaganych dokumentów, spełnił wymogi formalne specustawy mieszkaniowej, wobec czego publicznie poinformowano o jego treści, określając formę, miejsce i termin składania uwag.
W wyznaczonych terminach otrzymano cztery uwagi od osób fizycznych (jedna z uwag podpisana przez 12 osób), przy czym w trzech uwagach wyrażono wieloaspektowy sprzeciw wobec inwestycji w proponowanym kształcie ze względu na: naruszenie norm ochrony środowiska; wprowadzenie w błąd organu w części dotyczącej konieczności zawarcia porozumienia w związku z inwestycją budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu; obawę, że realizacja inwestycji spowoduje paraliż komunikacyjny w rejonie ul. [...]; obawę o zakłócenie możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich, co wpłynie na ich funkcjonowanie; brak przedstawienia ekspertyz dotyczących nasłonecznienia i zacienienia budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w bliskiej odległości od realizowanych oraz istniejących budynków mieszkalnych; brak spełnienia zasady kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy; brak spełnienia standardu odległości od szkoły; brak zapewnienia właściwego dostępu do drogi publicznej – z powołaniem się w tym zakresie na pismo MZD w Kielcach z 22 lipca 2022 r., gdzie podniesiono kwestię złego skomunikowania inwestycji z infrastrukturą dróg publicznych i konieczność skomunikowania jej z minimum dwóch kierunków, tj. ul. [...] i [...]. Z kolei Geolog Powiatowy, Miejski Zarząd Dróg w Kielcach i Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków, Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, Szef Ośrodka Zamiejscowego w Kielcach Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji uzgodnili przedmiotowy wniosek. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach uznał, że brak jest podstaw do wydania opinii w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę że obszar objęty wnioskiem znajduje się poza ustanowionymi formami ochrony przyrody. Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w Kielcach (zwana dalej "GKUA" bądź "Komisją"), po posiedzeniu, które odbyło się 30 sierpnia 2022 r., złożony w sprawie wniosek zaopiniowała jednoznacznie negatywnie, wskazując że:
1. przedstawiona koncepcja zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wciśniętymi na wąską działkę w szeregu jak wagony ustawione jeden za drugim, w minimalnych odległościach od granic wnioskowanej nieruchomości – jest klasycznym przykładem tzw. "patodeweloperki", kojarzącej się jednoznacznie negatywnie z dewastacją przestrzeni publicznej; skandalicznym jest skazywanie przez projektanta i dewelopera mieszkańców takich bloków na funkcjonowanie w mieszkaniach odległych zaledwie o 4,0 m od granicy działki;
2. wnioskodawca dopuścił się manipulacji danymi dla ominięcia procedur i wykazania zgodności z lokalnymi standardami urbanistycznymi; wnioskowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.), ze względu na to, że:
a) powierzchnie wszystkich powiązanych ze sobą realizowanych i projektowanych parkingów wraz z infrastrukturą towarzyszącą przekraczają 0,5 ha; przedstawiony przez Spółkę bilans nie uwzględnia zawartej w "opracowaniach współistniejących", faktycznej funkcji parkingowej, służącej zabudowie szeregowej, zlokalizowanej po sąsiedzku;
b) powierzchnia zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 z późn. zm.) oraz definicji przedsięwzięcia zawartej w ustawie przekracza 2 ha; przedstawiona powierzchnia zabudowy mieszkaniowej została pomniejszona o sąsiadującą zabudowę szeregową, faktycznie docelowo funkcjonującą w oparciu o ten sam układ komunikacyjny i w rozumieniu ww. przepisów stanowiącą jedno przedsięwzięcie, zaliczone do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających uzyskania decyzji środowiskowej przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Powyższe działania Komisja przedstawiła jako postępowanie "okrawające" w kolejnych korektach wniosku wielkość powierzchni zabudowy mieszkaniowej stanowiącej kryterium oceny konieczności uzyskania decyzji środowiskowej – określane w literaturze przedmiotu jako tzw. taktyka salami, czyli fikcyjne dzielenie inwestycji na mniejsze projekty, tak żeby uniknąć uciążliwych obowiązków ustawowych wynikających z przekroczenia parametrów inwestycji.
W ślad za uzyskaną negatywną opinią GKUA stwierdzono, na podstawie uzyskanych dodatkowych opinii i sprawdzeń, że po zsumowaniu parametrów realizowanych w tym samym czasie przedsięwzięć powiązanych technologicznie (traktowanych w sensie prawnym jak jedno przedsięwzięcie) nastąpi przekroczenie progu kwalifikującego inwestycję jako mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Komisja zakwestionowała również działania autora koncepcji w zakresie wykazania spełnienia standardu urbanistycznego odległości inwestycji od szkoły podstawowej nie większej niż 1500 m, która zdaniem Komisji jest przekroczona. Co prawda do wniosku Spółka dołączyła wymagane zaświadczenie Prezydenta potwierdzające możliwość przyjęcia nowych uczniów do szkoły podstawowej, znajdującej się w odległości nie większej niż 1500 m od miejsca planowanej inwestycji – w liczbie nie mniejszej niż 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej, jednak odległość do obiektu szkoły mierzona zgodnie z ustawowo określonymi zasadami faktycznie przekracza maksymalny próg dopuszczony lokalnymi standardami urbanistycznymi.
Zdaniem GKUA, proponowany we wniosku sposób zagospodarowania terenu spowoduje zablokowanie rozwoju dzielnicy, stanowiąc istotną barierę w późniejszym zagospodarowaniu otaczającego terenu w sposób zgodny z ideą zagospodarowania przestrzeni miejskiej, gwarantującą lokalizację sprawnego układu komunikacyjnego zapewniającego funkcjonalny dostęp do poszczególnych kompleksów zabudowy, bezkolizyjnych ciągów komunikacji pieszej z udziałem zieleni izolacyjno-rekreacyjnej, usytuowania centrów usługowych w rejonie potencjalnych głównych punktów zbiegu komunikacji masowej itp. Takie ukształtowanie zagospodarowania i samej zabudowy skutecznie przekreśli racjonalny podział i zagospodarowanie całego obszaru na południe od ul. [...]. Ponadto, zaproponowany sposób zabudowy odcina możliwość włączenia w przyszłości ul. [...] w system komunikacji potencjalnego osiedla mieszkaniowego, jednocześnie lokalizuje budynki zabudowy wielorodzinnej z obsługą komunikacyjną na długim dojeździe ciągiem pieszo-jezdnym (ani drogą publiczną, ani wewnętrzną, ani chodnikiem, ani jezdnią), do czasu wybudowania dojazdu do budynków jednorodzinnych projektowanych po sąsiedzku, stanowiącym sięgacz o ponadnormatywnej długości. Komisja zarzuciła autorowi koncepcji, że stwierdzenie: "Zaprojektowane budynki mieszkalne dostosowano kompozycyjnie do wielkości i kształtu nieruchomości na których obiekty te będą realizowane. Obiekty te zostały usytuowane zgodnie z ukształtowaniem terenu w układzie północno-południowym, nawiązując tym samym do układów kompozycyjnych zabudowy mieszkalnej realizowanej i istniejącej na działkach sąsiednich. (...)" - mija się z prawdą, a proponowana zabudowa stanowi zaburzenie ładu przestrzennego. Przy takim usytuowaniu budynków trudno mówić o kompozycji urbanistyczno-przestrzennej, a jedynie o chęci maksymalnego wykorzystania terenu. W przedstawionej koncepcji zagospodarowania trudno znaleźć nawiązanie do architektury budynków sąsiednich. Na terenach sąsiadujących nie występuje zabudowa o szerokościach elewacji frontowej, jakie zaproponowano w koncepcji: budynek A – 118 m, budynek B – 200 m, ani tak wysokich budynków o IV kondygnacjach. Usytuowanie części zabudowy na nasypie nie jest nawiązaniem do ukształtowania działki, tylko zmianą ukształtowania terenu działki na tym fragmencie; usytuowanie uwzględniające ukształtowanie terenu powinno przewidzieć np. kaskadowy układ zabudowy lub uszanowanie naturalnego obniżenia terenu jako potencjalnego terenu przewietrzania czy spływu wód powierzchniowych.
W uzasadnieniu uchwały organ odniósł się ponadto do stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, wskazując m.in. że w mieście Kielce statystycznie w 2020 r. przypadało 2,2 osoby na mieszkanie i 26,78 m2 powierzchni użytkowej na jednego mieszkańca. W ostatnich latach następował stały wzrost zasobów mieszkaniowych (średnio około 800 – 900 mieszkań rocznie), jednak tempo budowy mieszkań nie zaspokaja w pełni niedoborów z lat ubiegłych. W szczególności nadal brakuje mieszkań dla osób o niskich dochodach. W roku 2020 na liście gospodarstw domowych oczekujących na najem lokali mieszkalnych i tymczasowych pomieszczeń znajdowało się 1274 gospodarstw domowych. Odrębnym problemem jest jakość zasobu mieszkaniowego. Nadal wiele lokali jest przeludnionych lub o niepełnym wyposażeniu. Podsumowując, stwierdzono, że w mieście Kielce istnieje zapotrzebowanie na mieszkania, w szczególności dla osób o przeciętnych i relatywnie niskich dochodach. Ponadto istnieje także niedobór w zakresie mieszkań budowanych pod wynajem.
Ogólna powierzchnia terenów wyznaczonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z 26 października 2000 r., a dotąd niezabudowanych wynosi szacunkowo: 135 ha zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności (wielorodzinnej), z czego 16 ha na obszarach objętych planem miejscowym, oraz 370 ha zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, z czego 124 ha na obszarach objętych planem miejscowym. Powierzchnia ta jest wystarczająca dla pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań. Wśród ww. rezerw są też tereny nieuzbrojone i wymagające poniesienia istotnych nakładów na budowę lokalnej infrastruktury technicznej i transportowej.
Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, gdzie obszar w granicach inwestycji określono jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Dla przedmiotowego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren w granicach inwestycji nie jest objęty formami ochrony przyrody.
Uwzględniając powyższe, w szczególności biorąc pod uwagę negatywną opinię wyrażoną przez GKUA i wieloaspektowy sprzeciw mieszkańców wyrażony w złożonych uwagach oraz widoczny w mediach społecznościowych, odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zarzuciła ww. uchwale naruszenie:
1. art. 7 ust. 4 zdanie drugie specustawy mieszkaniowej, polegające na:
- niewzięciu pod uwagę istniejącego stanu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy (okoliczność niesporna), podczas gdy stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy stanowi jedną z kluczowych przesłanek, którą organ winien wziąć pod uwagę podejmując uchwałę lokalizacyjną, a nie dowolnie decydować, że skoro istnieją rezerwy terenów objętych obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego, które są wystarczające dla pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań – mimo że są to tereny nieuzbrojone i wymagające poniesienia istotnych nakładów na budowę lokalnej infrastruktury technicznej i transportowej – to nie ma potrzeby realizowania inwestycji mieszkaniowej w oparciu o specustawę mieszkaniową;
- jego błędnej wykładni i niezasadnym przyjęciu, że rada gminy ma prawo odmówić wydania uchwały lokalizacyjnej bez uzasadnionych powodów – pomimo zgodności planowanej inwestycji z przepisami, kierując się wyłącznie nieznanymi ustawie przesłankami w postaci negatywnej opinii GKUA oraz sprzeciwu osób fizycznych wyrażonego w uwagach oraz widocznego w mediach społecznościowych, podczas gdy kompletny, niesprzeczny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wniosek winien skutkować ustaleniem lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2. art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne wydanie uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a tym samym uniemożliwienie skarżącej realizowania planowanej inwestycji, pomimo zgodności przedmiotowego zamierzenia budowlanego z przepisami i spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych do podjęcia uchwały pozytywnej, w tym uzyskania pozytywnych uzgodnień Geologa Powiatowego, Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach i Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – co prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie organu jawi się jako arbitralne i wydane z naruszeniem władztwa planistycznego;
3. art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 7 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego przez radę gminy oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie, a wydanie uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej bez uzasadnionych merytorycznie powodów nie stanowi przekroczenia granic zewnętrznych uznania administracyjnego, a jest realizowaniem samodzielności gminy w granicach dozwolonych prawem – podczas gdy samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego i może istnieć jedynie w granicach prawa, a zakres uznania rady gminy nie jest nieograniczony, gdyż jest ona związana koniecznością wszechstronnej analizy sprawy i wyważenia interesów inwestora oraz interesu publicznego, a także ma obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, zaś w niniejszej sprawie organ, pomimo spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich przesłanek ustawowych, bez należytego uzasadnienia podjął uchwałę odmowną – przez co istotnie przekroczył granice przysługującego mu uznania, nie wypełniając przy tym nałożonych konstytucyjnie obowiązków;
4. art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i sporządzenie wadliwego uzasadnienia uchwały – co powoduje, że rozstrzygnięcie to jawi się jako arbitralne i w konsekwencji narusza zasadę działania organów państwa na podstawie prawa, jak również zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – podczas gdy zasady te stwarzają po stronie organów władzy publicznej obowiązek rzetelnego i wyczerpującego uzasadniania wydanych rozstrzygnięć;
5. art. 6 ust. 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) (Dz. U. UE C z dnia 29 września 2011 r.) poprzez brak zapewnienia sprawiedliwego wyważenia interesów stron postępowania, a zwłaszcza nieuwzględnienia w ogóle w tym postępowaniu interesu inwestora, a jedynie interesu publicznego, rozumianego błędnie przez organ jako wyłącznie głosy sprzeciwu mieszkańców, pomijając przy tym, że interesem publicznym są również potrzeby mieszkaniowe całej społeczności zamieszkującej teren gminy;
6. art. 7 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że negatywne opinie mogą stanowić przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co uwidoczniło się w niniejszej sprawie poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu uchwały odmownej negatywnej opinii GKUA, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem opinie mają charakter niewiążący, pomocniczy i nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, tym bardziej w przedmiotowej sprawie, w której opinia GKUA jest w swej istocie subiektywna i nie wyraża merytorycznych zarzutów wobec planowanej inwestycji mieszkaniowej;
7. art. 17 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej poprzez bezzasadne kwestionowanie w opinii GKUA spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej w zakresie odległości planowanej inwestycji od szkoły podstawowej – podczas gdy zgodnie z ww. przepisem spełnienie standardu oświatowego ocenia się na podstawie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), które w niniejszej sprawie zostało wydane przez Prezydenta Miasta Kielce dla planowanej inwestycji i potwierdza możliwość przyjęcia nowych uczniów do szkoły podstawowej, znajdującej się w odległości nie większej niż 1500 m od miejsca planowanej inwestycji, w liczbie nie mniejszej niż 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej;
8. art. 7 ust. 8 pkt 5 i ust. 9 specustawy mieszkaniowej w zw. art. 71 ust. 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 55 b, 58 b ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegające na błędnym uznaniu przez organ, że realizacja planowanej inwestycji wymaga decyzji środowiskowej, podczas gdy w sytuacji jeżeli organ uważał za konieczne uzyskanie takiej decyzji, to zgodnie z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej powinien wezwać inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie decyzji środowiskowej, zaś brak skierowania przez organ wezwania w niniejszej sprawie potwierdza, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do zamkniętego katalogu inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie jest wymagane dla niej uzyskanie decyzji środowiskowej;
9. art. 20 i 22 w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 162 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i wydanie uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pomimo zgodności planowanej inwestycji z przepisami, a tym samym pozbawienie skarżącej jako przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej na równych prawach z innymi przedsiębiorcami poprzez uniemożliwienie spółce zrealizowania przedmiotowej inwestycji.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych przez Spółkę zarzutów wskazano, że po zgłoszeniu przez GKUA i mieszkańców uwagi dotyczącej odległości inwestycji od szkoły dokonano pomiaru tej odległości wskazaną przez wnioskodawcę drogą. Z pomiarów wynika, że odległość do obiektu szkoły mierzona zgodnie z ustawowo określonymi zasadami faktycznie przekracza maksymalny próg dopuszczony lokalnymi standardami urbanistycznymi. Organ zauważył również, że na podstawie zaświadczenia, jakie przedkłada inwestor w omawianym zakresie, ocenia się jedynie możliwość przyjęcia do szkoły określonej ilości uczniów. Dalej podniesiono, że warunek wynikający z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej został spełniony, ponieważ w uzasadnieniu załączonym do projektu uchwały przedstawiona została obiektywna, wynikająca m.in. z przytoczonych danych statystycznych, analiza stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych miasta Kielce. Ponadto w trakcie dyskusji nad wnioskiem stwierdzono, że zgodnie z danymi statystycznymi z okresu ostatnich 12 lat i prognozami na przyszłość liczba mieszkańców Kielc zmniejsza się rocznie o około 1000 osób, a jednocześnie oddawanych jest do użytkowania około 1000 nowych mieszkań, z czego można wnioskować, że przyrost mieszkań w odniesieniu do liczby ludności jest duży. Z kolei Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce (uchwała Rady Miejskiej w Kielcach nr 580/2000 z dnia 26 października 2000 r.) zostało podjęte na podstawie nieobowiązującej już od 2003 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r 15, poz. 139 ze zm.), która w art. 10 nie zawierała wówczas wymogu uwzględniania "potrzeb i możliwości rozwoju gminy", uszczegółowionego obecnie w art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Obowiązujące studium nie zawiera: analiz, prognoz, możliwości i bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę – dokładnych danych umożliwiających dokonanie analizy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Miasto Kielce nie posiada również innych przyjętych przez Radę Miasta dokumentów strategicznych (takich jak np. szeroko pojęta polityka mieszkaniowa), które dawałyby delegację do stwierdzenia, że potrzeby mieszkaniowe gminy są zaspokojone bądź nie. Na podstawie aktualnych danych statystycznych, analiz oraz obliczeń w oparciu o łączną powierzchnię terenów objętych mzpzp oraz informacji wynikających ze studium, przeprowadzono własną analizę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Dokonano również analizy możliwości rozwoju gminy wynikającej z ustaleń studium i obowiązujących mpzp. Prace analityczne przeprowadzone zostały na potrzeby specustawy mieszkaniowej, a obiektywne wnioski z nich zawarto w uzasadnieniu do uchwały, uznając na tej podstawie, że potrzeby mieszkaniowe gminy nie są zaspokojone, w szczególności w kontekście mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. Organ, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że "wśród wskazanych w analizie rezerw terenu dla inwestycji mieszkaniowych są tereny nieuzbrojone i wymagające poniesienia istotnych nakładów na budowę infrastruktury technicznej i transportowej", zauważył że w specustawie mieszkaniowej przewiduje się również realizację inwestycji towarzyszących, w ramach których wyposażać można tereny w brakujące sieci infrastruktury technicznej, w tym również komunikacyjnej. Zawarte z gminą porozumienie wskazuje, w jaki sposób finansowana będzie inwestycja towarzysząca. Wiele inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta realizowanych jest wspólnie z budową brakujących sieci infrastruktury technicznej i dróg. Konieczność dozbrajania terenu przewidzianego pod realizację inwestycji mieszkaniowej nie może dyskwalifikować tego terenu jako możliwego do wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe. W ostatnim czasie w mieście Kielce realizuje się kilkanaście inwestycji mieszkaniowych które są inwestycjami prywatnymi, deweloperskimi. W ocenie organu nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jako że każdy z wniosków złożonych w trybie specustawy mieszkaniowej podlega indywidualnej analizie, każdy przypadek jest inny i bardzo złożony. Rada Miasta Kielce, podejmując decyzję w sprawie uchwały, kieruje się nie tylko kryterium stanu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzebami i możliwości rozwoju wynikającymi z ustaleń studium, ale również uwzględnia inne istotne kryteria i przesłanki, takie jak: ład przestrzenny, dobro mieszkańców, protesty mieszkańców, czy opinie uprawnionych instytucji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/GI 112/19 nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 7 specustawy mieszkaniowej nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w ww. przepisie okoliczności, wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji (por. również wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 12 grudnia 2019r., sygn. akt. II SA/Ke 804/19, z 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 566/20).
Na rozprawie sądowej 7 marca 2023 r.:
- pełnomocnik Spółki poparł skargę;
- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, dodając że nie ma wiedzy, w jaki sposób pracownicy organu dokonywali pomiaru odległości inwestycji od szkoły; po opublikowaniu wniosku w BIP organ nie widział podstaw do wzywania wnioskodawcy do przedłożenia decyzji środowiskowej; w jego ocenie takie elementy jak możliwości zablokowania rozwoju dzielnicy czy to, że inwestycja będzie stanowić barierę w późniejszym zagospodarowaniu terenu, czy też zaburzenie obsługi komunikacyjnej były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podjętą stosownie do przepisów specustawy należy kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2521/20). Uchwała w sprawie podjętej w reżimie specustawy podlega zatem kognicji sądów administracyjnych.
Przechodząc do oceny formalnej dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie należy przytoczyć art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że kwestionowany akt narusza indywidualny interes prawny skarżącej Spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., jest ona bowiem inwestorem, któremu odmówiono uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
W sprawie niniejszej niesporne jest również to, że zachowany został 30-dniowy termin do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały, licząc od daty jej doręczenia inwestorowi, to jest od dnia 9 listopada 2022 r. Skargę wniesiono bowiem w dniu 9 grudnia 2022 r. (data nadania), a jak wynika z art. 15 specustawy skarga, o której mowa w art. 101 u.s.g., może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ostatni z cyt. przepisów stanowi wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są bowiem jedynie istotne naruszenia prawa, a więc – zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa – polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, opubl. OwSS 1998/3/79).
Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona zgodnie z powyższymi zasadami, nie doprowadziła Sąd do wniosku, aby zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów jakichkolwiek przepisów, wobec czego nie mógł odnieść skutku zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości, wywiedziony na podstawie cyt. wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a.
Kwestią sporną w sprawie było to, czy Rada Miasta Kielce podejmując zaskarżoną uchwałę miała wystarczające – znajdujące oparcie w przepisach prawa – podstawy do tego aby odmówić ustalenia lokalizacji wnioskowanej przez Spółkę inwestycji.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że – jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2521/20 – gdyby wolą ustawodawcy było, aby uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub jej projekt miały być uzasadnione (zawierać uzasadnienie), to by wyraźnie o tym postanowił. Ustawodawca zaś jednoznacznie w art. 14 specustawy przesądził, że m.in. w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Nie jest zatem uprawnione, poprzez odwoływanie się do "natury prawnej" uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i porównywanie jej do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli zarówno decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy, wyprowadzanie obowiązku sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały. W przypadku natomiast, gdy ustawa nie przewiduje sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego aktu administracji publicznej, sąd administracji jest uprawniony uwzględnić skargę na ten akt tylko z tego powodu, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym organ administracji nie wykazał zasadności jego podjęcia. Nie ma przy tym znaczenia, czy zaskarżony akt ma charakter uznaniowy, czy związany. Także w przypadku aktów o charakterze uznaniowym wyjaśnienie zasadności podjęcia aktu może nastąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Powyższe uwagi w rozpatrywanej sprawie, gdzie zaskarżona uchwała zawiera pisemne uzasadnienie, mają znaczenie o tyle, że nie może odnieść samoistnego skutku zarzut skargi opierający się na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia uchwały odmownej, skoro – jak wywiedziono – podstawę orzekania przez Sąd stanowi nie tylko treść tego uzasadnienia (którego, jak przyjął NSA, może nawet w ogóle nie być), ale całokształt okoliczności wykazanych w toku postępowania sądowego (w tym w odpowiedzi na skargę czy innych stanowiskach procesowych).
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że złożony wniosek wypełnił warunki formalnoprawne, w wyniku czego przeprowadzono wymaganą specustawą procedurę związaną m.in. z uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień, planowana inwestycja spełnia warunek niesprzeczności ze studium, jak również przeanalizowano przesłanki wynikające z art. 7 ust. 4 specustawy, tj. stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, dochodząc do wniosku, że nadal brakuje mieszkań dla osób o niskich dochodach oraz istnieje niedobór w zakresie mieszkań budowanych pod wynajem, choć powierzchnia terenów wyznaczonych w Studium pod budownictwo mieszkaniowe jest wystarczająca dla pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań (135 ha zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności – wielorodzinnej, z czego 16 ha na obszarach objętych planem miejscowym, oraz 370 ha zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, z czego 124 ha na obszarach objętych planem miejscowym). Wśród rezerw terenów dla inwestycji mieszkaniowych znajdują się jednak również tereny nieuzbrojone i wymagające poniesienia istotnych nakładów na budowę lokalnej infrastruktury technicznej i transportowej. W odpowiedzi na skargę podniesiono w tym zakresie, że w specustawie mieszkaniowej przewiduje się również realizację inwestycji towarzyszących, w ramach których wyposażać można tereny w brakujące sieci infrastruktury technicznej, w tym również komunikacyjnej. Zawarte z gminą porozumienie wskazuje, w jaki sposób finansowana będzie inwestycja towarzysząca. Wiele inwestycji mieszkaniowych na terenie miasta realizowanych jest wspólnie z budową brakujących sieci infrastruktury technicznej i dróg. Konieczność dozbrajania terenu przewidzianego pod realizację inwestycji mieszkaniowej nie może dyskwalifikować tego terenu jako możliwego do wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe.
Podkreślić należy, że rolą sądu jest ocena, czy rada podejmując zaskarżoną uchwałę wykazała, że miała na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. W sytuacji, gdy organ uchwałodawczy rozważył powyższe, sąd nie ma kompetencji do polemizowania na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy ani potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Gd 144/21, wyrok WSA w Szczecinie z 25 lutego 2021 r., sygn. II SA/Sz 764/20). Należy przy tym podzielić stanowisko wyrażane m.in. przez tut. Sąd (por. m.in. wyrok z 12 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 804/19), zgodnie z którym art. 7 ust. 4 należy rozumieć w ten sposób, że podejmując uchwałę organ ma obowiązek wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, ale mimo istnienia przykładowo niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym inne okoliczności. Takim powodem mogą być przykładowo wymagania dotyczące ładu przestrzennego czy też protesty mieszkańców, ale w powiązaniu z ustaleniem, że na terenie miasta (gminy) istnieją inne tereny, niezabudowane, na których możliwa jest lokalizacja inwestycji mieszkaniowych. Szczegółowa argumentacja w tym zakresie została zaprezentowana poniżej.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż podejmując zaskarżoną uchwałę odmowną wskazano, że wzięto przy tym pod uwagę jednoznacznie negatywną opinię wyrażoną przez GKUA – przytoczoną in extenso w treści uzasadnienia – i wieloaspektowy sprzeciw mieszkańców wyrażony w uwagach (również przywołanych w uzasadnieniu aktu) oraz sprzeciw "widoczny w mediach społecznościowych".
Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, z którego wynika, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "bierze pod uwagę" nie pozwala na wyprowadzenie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, ani z innego przepisu tej ustawy, w tym art. 5 ust. 3 ustawy, wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rada gminy jest obowiązana podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wolą ustawodawcy było zatem pozostawienie rozstrzygnięcia tej kwestii uznaniu organu stanowiącego gminy. Gdyby ustawodawca na gruncie specustawy mieszkaniowej zamierzał "związać" radę gminy obowiązkiem ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przepisy tej ustawy uzyskałyby inne brzmienie, np. że w razie spełnienia przesłanek rada gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Podkreślenia też wymaga, że mimo, iż specustawa mieszkaniowa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani nie ograniczyła tego władztwa. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy wyraża się w uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie tylko jednak uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw wykonywania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego. Podejmowanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, również należy zakwalifikować do form wykonywania przez gminę władztwa planistycznego. Jak wynika z uzasadnienia projektu specustawy, "punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. (...) Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. (...) Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia."
Specustawa wprowadziła zatem wprawdzie nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ani nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła. Służy ona poszerzeniu spektrum środków przysługujących gminie w analizowanym zakresie, poprzez, jak zastrzeżono w jej art. 5 ust. 3, możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej niezależnie istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś przyznaniu inwestorom instrumentu, za pomocą którego mogliby przymusić gminy do ustalenia lokalizacji planowanych przez siebie inwestycji. Celem specustawy było wprowadzenie ułatwień w realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale nie kosztem zakłócenia ładu przestrzennego (por. m.in. wyroki NSA z 14 października 2020 r., sygn. II OSK 3942/19, z 20 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 678/21, z 8 listopada 2022 r., sygn. II OSK 3643/19).
O ile zatem w ocenie Sądu trudno byłoby uznać za jednoznacznie wykazane w rozpatrywanym przypadku jako podstawy do podjęcia uchwały odmownej kwestie związane z odległością od szkoły podstawowej (art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy), gdzie odległość ta ma w istocie charakter graniczny, a brak jest miarodajnej możliwości negatywnego zweryfikowania twierdzeń wnioskodawcy co do tego, że odległość ta wynosi 1490 m, jak również zagadnienie związane z koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – w sytuacji gdy organ zaniechał wezwania inwestora do przedłożenia takiej decyzji w trybie art. 7 ust. 9 specustawy, o tyle w świetle poczynionych wyżej rozważań istotne znaczenie dla możliwości podjęcia zaskarżonej uchwały miała w szczególności argumentacja wyrażona w negatywnej opinii GKUA. Stanowisko tego organu zostało w szeroki sposób zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a zawiera ono konkretne merytoryczne argumenty związane z zachowaniem ładu przestrzennego czy kwestią komunikacji w terenie po ewentualnej realizacji wnioskowanej inwestycji. W szczególności, jak podniesiono, a z czym nie można się nie zgodzić, w przedstawionej koncepcji zagospodarowania trudno znaleźć nawiązanie do architektury budynków sąsiednich. Na terenach sąsiadujących nie występuje zabudowa o szerokościach elewacji frontowej, jakie zaproponowano w koncepcji: budynek A – 118 m, budynek B – 200 m, ani tak wysokich budynków o IV kondygnacjach. Istotnie, w otoczeniu terenu inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, o znacznie mniejszych gabarytach zarówno jak chodzi o szerokość elewacji, jak i wysokość budynków (ilość kondygnacji). Dodatkowo w opinii wskazano, że usytuowanie części zabudowy na nasypie nie jest nawiązaniem do ukształtowania działki, tylko zmianą ukształtowania terenu działki na tym fragmencie; usytuowanie uwzględniające ukształtowanie terenu powinno przewidzieć np. kaskadowy układ zabudowy lub uszanowanie naturalnego obniżenia terenu jako potencjalnego terenu przewietrzania czy spływu wód powierzchniowych. Dalej podniesiono, że zaproponowany sposób zabudowy odcina możliwość włączenia w przyszłości ul. [...] w system komunikacji potencjalnego osiedla mieszkaniowego, jednocześnie lokalizuje budynki zabudowy wielorodzinnej z obsługą komunikacyjną na długim dojeździe ciągiem pieszo-jezdnym, do czasu wybudowania dojazdu do budynków jednorodzinnych projektowanych po sąsiedzku, stanowiącym sięgacz o ponadnormatywnej długości. Trzeba zwrócić uwagę, że w ramach inwestycji przewidziano maksymalnie 135 mieszkań i 150 miejsc postojowych (na terenie i w garażach), a dojazd do ulicy [...] ma być zapewniony długim i stosunkowo wąskim ciągiem pieszo-jezdnym. Nie bez podstaw w sprzeciwie mieszkańców wyrażono obawę, że realizacja inwestycji spowoduje paraliż komunikacyjny w rejonie ulicy [...]. Słusznie zwrócono przy tym uwagę, że – w związku z powyższym – w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 22 lipca 2022 r. wskazano, że planowana inwestycja powinna zostać skomunikowana z minimum dwóch kierunków (ul. [...], ul. [...]/ul. [...]), a obsługę należy zapewnić niezależnie od inwestycji na sąsiednich działkach. Warunek ten nie został spełniony. Ponadto, jak wynika z pisma MZD z dnia 8 sierpnia 2022 r. (zał. nr 5.3, zest. dokumentów nr 12), usytuowanie zjazdu z ul. [...] oraz jego parametry nie zapewniają bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Dalej w opinii GKUA podniesiono, że proponowany we wniosku sposób zagospodarowania terenu spowoduje zablokowanie rozwoju dzielnicy, stanowiąc istotną barierę w późniejszym zagospodarowaniu otaczającego terenu w sposób zgodny z ideą zagospodarowania przestrzeni miejskiej, gwarantującą lokalizację sprawnego układu komunikacyjnego zapewniającego funkcjonalny dostęp do poszczególnych kompleksów zabudowy, bezkolizyjnych ciągów komunikacji pieszej z udziałem zieleni izolacyjno-rekreacyjnej, usytuowania centrów usługowych w rejonie potencjalnych głównych punktów zbiegu komunikacji masowej itp. Takie ukształtowanie zagospodarowania i samej zabudowy skutecznie przekreśli racjonalny podział i zagospodarowanie całego obszaru na południe od ul. [...]. W konsekwencji, zdaniem Komisji, proponowana zabudowa stanowi zaburzenie ładu przestrzennego. Przy takim usytuowaniu budynków trudno mówić o kompozycji urbanistyczno-przestrzennej, a jedynie o chęci maksymalnego wykorzystania terenu. Komisja stwierdziła wręcz, że przedstawiona koncepcja zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi "wciśniętymi na wąską działkę w szeregu jak wagony ustawione jeden za drugim", w minimalnych odległościach od granic wnioskowanej nieruchomości, kojarzy się z "dewastacją przestrzeni publicznej".
Jakkolwiek stanowisko wyrażone przez GKUA ma charakter opinii, jednak nie bez powodu ustawodawca w art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy umożliwia zajęcie takiego stanowiska przez ten właśnie podmiot. Opinia nie ma rzecz jasna charakteru wiążącego dla organu podejmującego uchwałę, niemniej jednak zawarta w niej argumentacja może wpływać na podjęcie decyzji i kształtować stanowisko tegoż organu. W niniejszym przypadku przytoczenie tej argumentacji w uzasadnieniu uchwały świadczy o tym, że Rada Miejska uznała ją za własną. Jak zaś wykazano, zawiera ona istotne odniesienie do kwestii ładu przestrzennego czy skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Przywołane wyżej argumenty, które zasadniczo nie zostały skutecznie podważone przez Spółkę, w powiązaniu ze stanowiskiem okolicznych mieszkańców czy MZD, mogły stanowić, przy wzięciu pod uwagę przesłanek z art. 7 ust. 4 specustawy, podstawę podjęcia uchwały odmownej. Nie można w tej sytuacji zgodzić się ze skarżącą Spółką, że Rada Miasta przekroczyła zakres przysługującego jej uznania skoro przyjęta uchwała znalazła merytoryczne uzasadnienie. W świetle całokształtu powyższych wywodów nie można również podzielić zapatrywania, że Rada kierowała się przesłankami nieznanymi ustawie. Podkreślenia także wymaga, że przytoczona wyżej argumentacja odnosi się ściśle do tej konkretnej inwestycji, a zatem trudno zarzucać organowi naruszenie zasady równości w stosunku do przedsiębiorców, którym zezwolono na realizację inwestycji w innych miejscach. Każdy przypadek winien być bowiem rozpatrywany w sposób indywidualny.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
-----------------------
1
7