II SA/KE 482/20

II SA/Ke 482/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 735/21 - Wyrok NSA z 2023-10-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 136 ust. 3, art. 229
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Kaźmierskiego z dnia 4 grudnia 2019 r. znak: [...], którą odmówiono M.W. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki hip. nr [...]stanowiącej obecnie w ewidencji gruntów m. Kielce (obręb 0010) część działki nr [...] będącej własnością Gminy Kielce, położonej w Kielcach przy ul. [...]
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 12 maja 1971r., Rep. A Nr 3876/71 M.S., w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, sprzedała na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczonej na mapie nr 107/69 z dnia 11 lipca 1969 r. jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 1301 m2. Zgodnie z decyzją nr 40/69 o lokalizacji szczegółowej, wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach w dniu 31 marca 1969 r., ww. nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego dla Kieleckiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Kielcach (zwanej dalej "KSM"). W dniu 26 maja 1969 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach wydało decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 103/69 dla terenu położonego w rejonie ulic [...].
Wojewoda ustalił, że w rejestrze pomiarowym na mapie nr 107/69 działka nr [...] posiada powierzchnię 400 m2, a działka nr 50/2 ma powierzchnię 1301 m2. Łączna powierzchnia tych działek w rejestrze pomiarowym wynosi więc 1701 m2, a nie jak błędnie wskazano w akcie notarialnym 1301 m2.
Prawo własności Skarbu Państwa do działek [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr 4920, prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kielcach.
Aktem notarialnym z dnia 15 sierpnia 1972 r. Rep. A nr 7937/72 Skarb Państwa oddał w użytkowanie wieczyste KSM, m.in. nieruchomość położoną w Kielcach przy ul. [...], składającą się z działki nr [...] - z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Powyższy akt został zawarty w oparciu o decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 30 czerwca 1971 r. znak ZGT.64/17/71, w sprawie oddania na 99 lat w użytkowanie wieczyste m.in. przedmiotowej nieruchomości na rzecz KSM. W dniu 23 września 1972 r. z księgi wieczystej Kw nr [...] odłączono działkę nr [...] i przeniesiono ją do księgi wieczystej Kw nr [...]. W tym dniu zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr 5744 prawo użytkowania wieczystego na rzecz KSM działki nr 50/2, będącej własnością Skarbu Państwa (akta Starosty Kazimierskiego tom II str. 101). Decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w Kielcach z dnia 16 października 1982 r. znak: ZGT.II-64/17/71/82, zmieniona została - za zgodą stron - decyzja z dnia 30 czerwca 1971 r. nr ZGT-64/17/71 w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste działki przy ulicy [...]. KSM została natomiast wieczystym użytkownikiem części działki nr [...], która według planu nr 210/82 składa się z działek oznaczonych nr nr 50 [...] o ogólnej pow. 453 m2. Na mapie nr 210/82 działkę nr 50/2 o pow. 1301 m2 podzielono na działki: [...]. Powyższy podział działki został ujawniony w zbiorze dokumentów KW Nr 5744. Z księgi wieczystej Kw nr [...] odłączono działkę nr [...]. Prawo własności Skarbu Państwa do tej działki zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...] w dniu 1 grudnia 1982 r.
Aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1982 r. Rep. A Nr 7960/82 Skarb Państwa oddał w użytkowanie wieczyste - z przeznaczeniem pod budowę pawilonów handlowych, m.in. działkę nr [...] na rzecz [...] Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...] w dniu 30 grudnia 1982 r. Powyższy akt został zawarty w oparciu o decyzję Prezydenta Kielc z dnia 28 października 1982 r. Nr ZGT-II-8224a/56/82 w sprawie oddania na 99 lat w użytkowanie wieczyste m.in. przedmiotowej nieruchomości na rzecz wyżej wymienionych osób fizycznych.
W wyniku modernizacji ewidencji gruntów m. Kielce działka [...], będącej własnością Gminy Kielce na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 kwietnia 2002 r. znak: RR.IX.7723-1-11/02, a jej użytkownikami wieczystymi są osoby fizyczne.
Następnie w dniu 31 lipca 2000 r. z Kw nr [...] odłączono m.in. działki nr [...] i przyłączono je do Kw nr [...]. Księga wieczysta Kw nr [...] została zamknięta.
Aktem notarialnym z dnia 31 października 2000 r. Rep. A nr 5425/2000 rozwiązana została umowa użytkowania wieczystego zawarta z KSM w stosunku do nieruchomości położonej w Kielcach, oznaczonej jako działki nr [...]. W dniu 8 stycznia 2001 r. z księgi wieczystej Kw nr [...] odłączono działki nr [...] i założono dla nich księgę wieczystą Kw nr [...], w której jako właściciel została ujawniona Gmina Kielce.
Z kolei wywłaszczona działka hip. nr [...] o pow. 400 m2, ujawniona początkowo w Kw nr [...], w której jako jej właściciel wpisany był Skarb Państwa, na podstawie decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 25 stycznia 1998 r. znak: GG.V-7413/1/64/95, stała się własnością Gminy Kielce. W dniu 16 października 1998 r. z księgi wieczystej Kw nr [...] odłączono m.in. działkę nr [...] i urządzono dla niej księgę wieczystą Kw nr [...]. Działka stanowi obecnie, zgodnie z mapą nr 430/95, działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 270 m2 i część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 669 m2, których właścicielem jest Gmina Kielce.
Mając powyższe na uwadze, Wojewoda wskazał, że wywłaszczonej działce hip. nr [...] odpowiada obecnie działka nr [...] o pow. 270 m2 oraz część działki nr [...] o pow. 669 m2, stanowiące własność Gminy Kielce. Natomiast wywłaszczonej działce hip. Nr [...] odpowiadają obecnie działki nr nr [...].
Dalej organ odwoławczy podał, że pismem z dnia 2 lutego 1999 r., uzupełnionym w dniu 4 maja 2000 r., M.S. wystąpiła do Prezydenta Miasta Kielce "o zwrot nieruchomości nr hip. [...] o powierzchni 1301 m2, położonej w Kielcach u zbiegu ul. [...]". Prezydent Miasta Kielce, po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia 28 września 2001 r. znak: NG.VI- 72214/35/99 orzekł w pkt 1 o umorzeniu postępowania o zwrot na rzecz byłej właścicielki nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. Toporowskiego, oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce jako działka nr [...] (obręb 010), będącej własnością Skarbu Państwa oraz w pkt 2 o odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce jako działki nr [...] będącej własnością Gminy Kielce.
Na skutek odwołania złożonego przez M.S. od ww. decyzji, Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 28 czerwca 2002 r. znak: RR.XI.7224-224/01 uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu działki na rzecz byłej właścicielki, a w pozostałym zakresie, tj. w pkt 2 utrzymał decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2002/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewoda Świętokrzyski, działając jako organ wyższego stopnia, pismem z dnia 29 września 2006 r., na podstawie art. 26 § 2 k.p.a., wyznaczył Starostę Kazimierskiego do załatwienia wniosku M.S. o zwrot ww. nieruchomości.
Decyzją z dnia 28 września 2007 r. znak: G-7221/5/06/07 Starosta Kazimierski orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M.S. ww. nieruchomości.
Pismem z dnia 11 października 2007 r. M.W. - pełnomocnik M.S., złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości, wskazując, że decyzja ta jest rażąco sprzeczna z ww. wyrokiem WSA w Krakowie, który jej zdaniem orzekł o zwrocie nieruchomości w całości.
Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 20 listopada 2007 r. znak: IG.XI.7724-136/07 orzekł o uchyleniu decyzji Starosty Kazimierskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi M.S. na powyższą decyzję Wojewody, wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 8/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kazimierskiego z dnia 28 września 2007 r. Sąd wskazał, że z wykazu zmian gruntowych wynikało, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]. Dokument powyższy został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta Miasta Kielce w dniu 9 października 2008 r. nr ewid. 1751/2008. Podział został wykonany na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n. Działka została objęta wnioskiem o zwrot.
Starosta Kazimierski, rozpatrując ponownie sprawę, uwzględniając wskazania WSA w Kielcach wyrażone w wyroku z dnia 19 marca 2008 r. oraz mając na uwadze wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2006 r., decyzją z dnia 16 marca 2009 r. znak: G-7221/5/06-09 orzekł o zwrocie na rzecz M.S. nieruchomości gruntowej w części zabudowanej, stanowiącej własność Gminy Kielce, położonej w Kielcach przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów m. Kielce (obręb 0010, 10110) nr [...] o łącznej pow. 855 m2 oraz orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako część działki nr [...] o pow. 896 m2. Decyzją tą orzeczono jednocześnie o wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za zwrot części wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 1.665.330 zł.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli M.S. - reprezentowana przez M.W., a także Prezydent Miasta Kielce.
Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 21 maja 2009 r. znak: IG.XI.7724-55/09 orzekł o uchyleniu w całości decyzji Starosty Kazimierskiego z dnia 16 marca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że Starosta Kazimierski, prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, pominął najemców budynku mieszkalnego przy ulicy [...], usytuowanego na działkach nr [...], przez co naruszył przepisy procedury administracyjnej oraz, że w sprawie zachodzi konieczność rozdzielenia postępowania na dwa odrębne, albowiem inny jest stan prawny i inne strony postępowania w odniesieniu do części działki nr[...], a inne w odniesieniu do działek nr: [...] Z wnioskiem o rozdzielenie postępowania na dwa wystąpiła M.W. - pełnomocnik M.S.
Skargę do WSA w Kielcach na ww. decyzję Wojewody złożyła M.W., zaś Sąd wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 444/09 skargę oddalił.
Starosta Kazimierski, stosownie do zaleceń Wojewody rozdzielił sprawę zwrotu nieruchomości przejętej aktem notarialnym Rep. A Nr 3876/71 z dnia 12 maja 1971 r. na dwa odrębne postępowania. Pod sygnaturą znak: G-7221/9/10 prowadzona była sprawa zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ulicy [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia częścią działki hip. nr, której obecnie w ewidencji gruntów m. Kielce odpowiada część działki nr (obręb 0010) stanowiącej własność Gminy Kielce w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych.
W toku rozpatrywania sprawy, w dniu 26 marca 2010 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny tej nieruchomości, które wykazały, że na nieruchomości wybudowane są murowane parterowe pawilony, zagospodarowane przez różne instytucje. Od strony ulicy [...] teren jest zagospodarowany, urządzony i ogrodzony ogrodzeniem z płaskownika o wysokości 1,20 m i obsiany trawą. Od strony zachodniej w granicy działki rosną stare drzewa liściaste, a teren nie jest ogrodzony.
Starosta Kazimierski decyzją z dnia 15 listopada 2010 r. znak: G-7221/9/10 orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki hip. nr [...], stanowiącej obecnie w ewidencji gruntów m. Kielce (obręb 0010) część działki nr [...] będącej własnością Gminy Kielce, położonej w Kielcach przy ulicy [...]
Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r. znak: IG.XI.7724-121/10 uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Przy piśmie z dnia 8 sierpnia 2019 r., M.C. (poprzednie nazwisko W.) przedłożyła do Starosty Kazimierskiego postanowienie Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt VIII Ns 566/11, z którego wynika, że spadek po zmarłej M.S. nabyła w całości M.W. Starosta Kazimierski uznał M.C. za stronę postępowania zwrotowego. Nadto na mocy decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r. znak: USC-II.5355.78.2019 wynika, że M.C. zmieniła nazwisko na "W.".
Z protokołu kolejnych oględzin dokonanych w dniu 17 października 2019 r. wynikało, że stan zagospodarowania ww. działki nie uległ zmianie, na nieruchomości wybudowane są murowane parterowe pawilonowy, obecnie zamknięte i nie jest prowadzona w nich żadna działalność gospodarcza. Do końca listopada 2018 r. w pawilonach była prowadzona działalność gospodarcza służąca mieszkańcom osiedla. Od strony ul. [...] teren jest porośnięty trawą, a ogrodzenie z płaskownika, które wcześniej znajdowało się na gruncie zostało rozebrane. Od strony zachodniej w granicy działki rosną trzy stare drzewa liściaste, a teren jest częściowo ogrodzony.
M.W. z pismem z dnia 6 listopada 2019 r. poinformowała, że przed Wojewodą toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dla KSM w stosunku do działki nr. Wniosła o wystąpienie przez Starostę Kazimierskiego do Sądu Rejonowego w Kielcach, IV Wydział Ksiąg Wieczystych w kwestii zabezpieczenia roszczeń w stosunku do terenu [...] do czasu ostatecznego zakończenia postępowania zwrotowego.
Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 6 września 2019 r. właścicielem działki nr 840 o pow. 0,0896 ha jest Gmina Kielce, a użytkownikiem wieczystym [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w Kielcach. Powyższe potwierdza księga wieczysta Kw nr [...].
Pismem z dnia 25 lutego 2020 r. M.W. wystąpiła do Wojewody o uzupełnienie materiału dowodowego o: akt notarialny "wyjścia" KSM z nabytego aktem notarialnym z dnia 15 sierpnia 1972 r. Rep A nr 7937TT2 użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr; decyzję z dnia 16 października 1982 r. stanowiącą podstawę do wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego dla osób fizycznych; akt notarialny z dnia 20 grudnia 1982 r. Rep A nr 7960/82, na mocy którego nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym. Ponadto wniosła o zobowiązanie Wojewody do zbadania zgodności z prawem ustanowienia użytkowania wieczystego decyzją z dnia 28 października 1982 r. znak: ZGT.H-8224a/56/82 wydaną przez Prezydenta Miasta Kielce. Do pisma zostały dołączone kserokopie: decyzji Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 16 października 1982 r. i z dnia 28 października 1982 r. oraz mapy sytuacyjnej z dnia 12 października 1982 r.
Wojewoda Świętokrzyski, oceniając zakwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie Starosty Kazimierskiego wskazał, że organ ten prowadził postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczące m.in. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (dział III, rozdział 6). Wojewoda powołał treść art. 136 - 142 u.g.n., wskazując przy tym, że naczelna zasada prawa wywłaszczeniowego dotycząca zwracania wywłaszczonych nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia doznaje ograniczenia w sytuacji przewidzianej art. 229 u.g.n. Przepis ten wskazuje, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Co oznacza, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Wojewoda podniósł, że organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej. Nadto nie ma podstaw prawnych, aby organy administracji publicznej mogły wymusić na jakimkolwiek podmiocie wystąpienie z roszczeniem cywilnoprawnym o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania zawartego w drodze czynności cywilnoprawnej. Ustanowienie wieczystego użytkowania w odniesieniu do działki nr nastąpiło aktem notarialnym z dnia 15 sierpnia 1972 r. oraz aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1982 r., czyli w drodze czynności cywilnoprawnych. O ważności i skuteczności takich czynności może się wypowiadać wyłącznie sąd powszechny. Unieważnienie aktów notarialnych możliwe jest tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie cywilnym i przed właściwym sądem powszechnym. Nie może tego czynić organ administracji publicznej w postępowaniu o zwrot nieruchomości.
Jak wskazał dalej Wojewoda, art. 229 u.g.n. odnosi się do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. To z kolei prowadzi do wniosku, że na podstawie art. 229 u.g.n. w chwili wejścia w życie ustawy i w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w tym przepisie nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia. W związku z tym dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało, to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie.
Uwzględniając treść art. 229 u.g.n. Wojewoda stwierdził, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wykluczony, ponieważ przed dniem 1 stycznia 1998r. rozporządzono nieruchomością w sposób w nim określony i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Organ przedstawił historię przekształceń działki nr 50/2 i podniósł, że w księdze wieczystej KW Nr [...] zostało w dniu 30 grudnia 1982 r. ujawnione prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 848 m2 ustanowione na rzecz osób fizycznych: [...] Obecnie w wyniku modernizacji ewidencji gruntów m. Kielce, działka nr o pow. 848 m2 stanowi część działki nr o pow. 896 m2, będącej własnością Gminy Kielce na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 kwietnia 2002 r. znak: RR.DC7723-1-11/02. Aktualnie użytkownikiem wieczystym działki nr zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] jest [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w Kielcach.
Wojewoda nie zgodził się z poglądem strony, że z punktu widzenia art. 229 u.g.n. istotny jest stan prawny nieruchomości na dzień wydawania decyzji o zwroci. Przyjęcie koncepcji, że o przysługiwaniu roszczenia o zwrot decyduje stan prawny nieruchomości z dnia wydania decyzji o zwrocie, nie jest zasadne z tego powodu, iż roszczenie o zwrot nie "odżywa", czego potwierdzeniem jest liczne orzecznictwo sądowe. Takie rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych i nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP). Przepis art. 229 u.g.n. wprowadzono do porządku prawnego dla utrwalenia ukształtowanych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych powstałych w poprzednim porządku prawnym. Ma on na celu ochronę podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub własność nieruchomości.
Podsumowując Wojewoda wskazał, że jasny i jednoznaczny w swej treści art. 229 u.g.n. wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób w nim określony i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej.
Zdaniem Wojewody, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że w niniejszej sprawie zapadły wiążące orzeczenia sądów administracyjnych, które przesądziły o konieczności orzeczenia o zwrocie części dawnej działki hip. nr, obecnie odpowiadającej części działki nr. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 maja 2003 r. wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację przedstawiającą zmiany w numeracji wywłaszczonej, a objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości oraz pozyskania przez organy dowodów, z których będzie wynikało, że przysługujące prawo użytkowania wieczystego do działki nr zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W toku postępowania wykazano, w oparciu o zmiany zachodzące w ewidencji gruntów i budynków, że części działki nr hip. 50/2, obecnie odpowiada części działki nr. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić m.in że ujawnienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, które nabyły to prawo aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1982 r. nastąpiło w dniu 30 grudnia 1982 r. (odpis księgi wieczystej Kw nr). Tym samym Wojewoda stwierdził, że pozyskane dokumenty umożliwiają podjęcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nadto w wyroku z dnia 19 marca 2008 r. WSA w Kielcach stwierdził, że prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, oznaczonej wcześniej numerem pow. 848 m2, stanowiącej część wywłaszczonej działki nr zostało ustanowione umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 20 grudnia 1982 r., prawo to nadal istnieje, w związku z czym do tej nieruchomości ma zastosowanie art. 229 u.g.n. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że stanowisko Sądu w przywołanym powyżej wyroku w zakresie objętej wnioskiem o zwrot części dawnej działki nr hip. było jednoznaczne i wskazywało na uznanie, że roszczenie o jej zwrot z uwagi na zaistnienie okoliczności zawartych w art. 229 u.g.n. jest bezzasadne. Wojewoda wyjaśnił, że wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1101/17 uchylający wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 43/15 zapadł w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości gruntowej w części zabudowanej stanowiącej własność Gminy Kielce, położonej w Kielcach przy ulicy, oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Kielce (obręb 0010) nr o łącznej pow. 855 m2. Powyższy wyrok NSA nie dotyczył kwestii związanych z przedmiotem niniejszego postępowania.
W zakresie podjętych przez M.W. działań zmierzających m.in. do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 28 października 1982r. (złożenie zażalenia do Ministra Rozwoju na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 października 2019 r. znak: SPN.V.7582.38.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji) Wojewoda wyjaśnił, że ww. decyzja nie została podważona w sposób przewidziany prawem. Decyzja ta jest wiążąca dla organów orzekających w niniejszej sprawie. Twierdzenia skarżącej, że decyzja dotycząca wnioskowanej do zwrotu nieruchomości była niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa nie jest poparte żadnymi dowodami.
Za bezzasadne Wojewoda uznał także żądanie skarżącej skierowane do organów administracji publicznej, o podjęcie czynności w przedmiocie podważenia wpisów ujawnionych w księdze wieczystej dotyczących właściciela nieruchomości. Wpis do księgi wieczystej prawa własności jest objęty domniemaniem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019r. poz. 2204 ze zm.). Przepis ten stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy rozstrzygające sprawę o zwrot nieruchomości są również związane wynikającym z art. 3 ust. 1 ww. ustawy domniemaniem, co do zgodności wpisanego prawa wieczystego użytkowania z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji publicznej nie są powołane do przeprowadzania oceny aktu notarialnego. Ocena taka może być dokonana jedynie w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny, a wnioskodawcą inicjującym takie postępowanie może być również strona postępowania zwrotowego. W ocenie Wojewody, w niniejsze sprawie nie mają znaczenia okoliczności związane z uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 23 maja 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę dwóch odcinków osiedlowej sieci ciepłowniczej przy ul. [...] i na terenie przyległym do ulicy, na działkach nr ewid.: [...] w Kielcach. Co do zasady wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana do celów innych niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Zawarty w art. 136 ust. 1 u.g.n. obowiązek zawiadomienia właściciela lub jego spadkobiercy przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości lub jej części na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest normą o charakterze bezwzględnie obowiązującym, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna. Norma ta jednak doznaje istotnego ograniczenia poprzez dyspozycję art. 229 u.g.n. Zatem jeśli w sprawie doszło do sprzedaży albo ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to byli właściciele lub spadkobiercy nie mogą domagać się zwrotu nieruchomości, nawet jeśli nie zostali zawiadomieni o zamiarze jej użycia na inny cel niż ten, na który ją wywłaszczono. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie spełniona została dyspozycja art. 229 u.g.n. nie byłby możliwy zwrot nieruchomości, pomimo niewykonania przez właściwy organ ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy.
Odnosząc się do pisma z dnia 25 lutego 2020 r. i podniesionych w nim argumentów oraz konieczności uzupełniania materiału dowodowego o wskazane w tym piśmie dokumenty Wojewoda wyjaśnił, że zarówno akt notarialny z dnia 15 sierpnia 1972 r., decyzja z dnia 16 października 1982 r. oraz akt notarialny z dnia 20 grudnia 1982 r. znajdują się w aktach sprawy. Wszystkie te dokumenty były przedmiotem analizy Wojewody. Organ odwoławczy dokumenty te przywołał i wypowiedział się w kwestii ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Żądanie uzupełnienia materiału dowodowego o akt notarialny "wyjścia" KSM z nabytego aktem notarialnym z dnia 15 sierpnia 1972 r. użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr jest bezzasadne, albowiem taki dokument nie istnieje.
W sprawie wniosku M.W. dotyczącego zbadania przez Wojewodę Świętokrzyskiego zgodności z prawem ustanowienia użytkowania wieczystego decyzją z dnia 28 października 1982 r. wydaną przez Prezydenta Miasta Kielce organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 4 października 2019 r. znak: SPN.V.7582.38.2019 odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Reasumując, w ocenie Wojewody, przeszkodą do zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz M.W. jest zaistnienie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 229 u.g.n. Tym samym, brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n. Tym samym w ocenie Wojewody, decyzja Starosty Kazimierskiego z dnia 4 grudnia 2019 r. została podjęta w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego wniosła M.W., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez oczywiście błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje zwrot nieruchomości stanowiącej obecnie część działki oznaczonej nr [...] położonej w Kielcach przy ul. [...] w sytuacji, gdy WSA w Krakowie wiążąco dla niniejszej sprawy przesądził w wyroku z dnia 18 kwietnia 2006r., że nawet gdyby okazało się, że wpis użytkowania wieczystego był dokonany wcześniej niż w 2007 r., to rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i pozostawanie nieruchomości w zasobach własności Gminy usuwa przeszkodę z art. 229 u.g.n. w postaci negatywnej przesłanki zwrotu, gdyż zarówno gmina jak i Skarb Państwa nie mieszą się w pojęciu osoby trzeciej, o której mowa w tym przepisie;
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wiążących organ wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2006 r., a dotyczących innego rozumienia art. 229 u.g.n., niż przyjął to organ w zaskarżonej decyzji;
3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia złożonego przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 28 października 1982 r. w sytuacji, gdy wynik sprawy o stwierdzenie nieważności mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła w szczególności, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez sądy administracyjne i w toku jej trwania zapadały przed tymi sądami określone rozstrzygnięcia, którymi na podstawie art. 135 p.p.s.a organy administracji są związane.
Zdaniem skarżącej, z wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2006 r., w którym wskazano, cyt.: "nawet gdyby okazało się, że wpis użytkowania wieczystego (na rzecz osób fizycznych) był dokonany wcześniej niż w 2007 r., to rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i pozostawanie nieruchomości w zasobach własności Gminy, usuwa przeszkodę z art. 229 w postaci negatywnej przesłanki zwrotu, gdyż zarówno gmina jak i Skarb Państwa nie mieszą się w pojęciu osoby trzeciej, o której mowa w tym przepisie" wynika, iż istotną dla zwrotu nieruchomości nie jest data 1 stycznia 1998 r., kiedy ww. ustawa weszła w życie, ale chwila, w której organ orzeka o zwrocie. Tym samym skoro w dacie decyzji organu pierwszej instancji wnioskowana działka nie znajdowała się już w użytkowaniu KSM (lub innych osób fizycznych), na których rzecz "ustanowiono" prawo w 1982 r., to oczywiście nie było żadnych przeszkód dla orzeczenia zwrotu, zwłaszcza, że od czasu powyższego wyroku stan prawny nie uległ żadnej zmianie. Z powyższego skarżąca wywodzi, że zaskarżona decyzja narusza i to w sposób rażący art. 229 u.g.n. oraz art. 153 p.p.s.a.
Skarżąca podniosła nadto, że nawet gdyby przyjąć rozumienie art. 229 u.g.n. przyjęte przez Wojewodę, to postępowanie w sprawie należało zawiesić, z uwagi na wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 28 października 1982 r. (znak: ZGT.II.8224a/56/82), oddającej w użytkowanie wieczyste sporną działkę, którego rozpoznanie jest w toku. W ocenie skarżącej, jeśli zostanie stwierdzona nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Kielce, co jest prawdopodobne biorąc pod uwagę, że poprzednia decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego nosi datę 16 października 1982 r., (czyli w dacie 28 października 1982 r. nie była jeszcze decyzją prawomocną i nie można było przenieść prawa na inny podmiot), to prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych z 1982 r. nie powstało, a w konsekwencji nie istniało w dniu 1 stycznia 1998 r., czyli w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też Wojewoda zobligowany był do zawieszenia postępowania zwrotowego do czasu rozstrzygnięcia powyższego wniosku o stwierdzenie nieważności, który stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym
w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., mając na uwadze, że miasto Kielce objęte zostało obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 z późn. zm.), co powodowało, że przeprowadzenie rozprawy mogło wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), o czym strony zostały zawiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce odmawiająca zwrotu M.W. nieruchomości – wydana na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.).
Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Niemniej roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej – art. 229 u.g.n.
Zatem najistotniejsze w tej sprawie – w kontekście powołanych przepisów prawa - było ustalenie w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej o zwrot nieruchomości, czy nieruchomość, ta została wywłaszczona, czy przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo przed dniem 1 stycznia 1998 r. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było żądanie M.W. dotyczące zwrotu nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki hip. nr [...] stanowiącej obecnie w ewidencji gruntów m. Kielce część działki nr [...] będącej własnością Gminy Kielce, położonej w Kielcach przy ul. [...]
W niniejszej sprawie w sposób niewątpliwy organy administracji ustaliły w oparciu o dokumenty zgromadzone w toku postępowania, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na zasadach wynikających z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1965 r. poz. 94 ze zm.).
W dniu 12 maja 1971 r. zawarta została umowa sprzedaży sporządzona w formie aktu notarialnego pomiędzy poprzedniczką prawną skarżącej - Mirosławą Sienek, a Skarbem Państwa w oparciu o art. 6 ust. 1 ww. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skutkiem której prawo własności nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Prawo własności Skarbu Państwa do działek nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kielcach. Mocą aktu notarialnego z dnia 15 sierpnia 1972 r. Skarb Państwa oddał w użytkowanie wieczyste Spółdzielni w Kielcach nieruchomość składającą się m.in. z działki nr [...] - z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Powyższy akt został zawarty w oparciu o decyzję z dnia 30 czerwca 1971 r. wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste działki przy ul. [...] oznaczonej nr [...], która za zgodą stron została zmieniona decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w Kielcach z dnia 16 października 1982 r. w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste części działki przy ulicy oznaczonej nr [...].Spółdzielnia w Kielcach została w ten sposób wieczystym użytkownikiem części działki nr [...] o ogólnej pow. 453 m2. Z księgi wieczystej Kw nr [...] odłączono działkę nr [...] i w dniu 1 grudnia 1982 r. prawo własności Skarbu Państwa do tej działki zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr[...]. Następnie aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1982 r. Rep. A nr 7960/82 Skarb Państwa oddał w użytkowanie wieczyste - z przeznaczeniem pod budowę pawilonów handlowych - działkę nr [...] na rzecz [...] prawo użytkowania wieczystego zostało w dniu 30 grudnia 1982 r. ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...] - obecnie Kw nr [...]. Powyższy akt został zawarty w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Kielc z dnia 28 października 1982 r. w sprawie oddania na 99 lat w użytkowanie wieczyste między innymi przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...]. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów m. Kielce, działka nr 50/5 o pow. 848 m2 weszła w skład działki nr 840 o pow. 896 m2, będącej własnością Gminy Kielce na podstawie decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę Świętokrzyskiego z dnia 17 kwietnia 2002 r. i pozostaje w użytkowaniu wieczystym ustanowionym na rzecz osób fizycznych.
W świetle takich okoliczności faktycznych jako oczywiście zasadną należy ocenić odmowę zwrotu M.W. nieruchomości nr 840 (daw. część działki nr 50/2), skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. - w księdze wieczystej zostało ujawnione prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości ustanowione na rzecz ww. osób fizycznych. Odmienne rozstrzygnięcie sprawy stanowiłoby wprost naruszenie przepisu prawa - art. 229 u.g.n.
Skarżąca w toku postępowania nie podważyła skutecznie wiarygodności dowodowej żadnego z dokumentów, w oparciu o który w sprawie orzekały organy administracji obu instancji. Strona formułuje swoje zarzuty, przede wszystkim opierając je o treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2006 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Kr 2002/02. Skarżąca zarzuciła, że Sąd ten wiążąco przesądził, iż nawet gdyby okazało się, że wpis użytkowania wieczystego był dokonany wcześniej niż w 2007 r., to rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i pozostawanie nieruchomości w zasobach własności Gminy usuwa przeszkodę z art. 229 u.g.n. w postaci negatywnej przesłanki zwrotu, gdyż zarówno gmina jak i Skarb Państwa nie mieszczą się w pojęciu osoby trzeciej, o której mowa w tym przepisie.
Wnikliwa analiza treści uzasadnienia ww. wyroku WSA w Krakowie wskazuje, że w tamtej sprawie organy nie poczyniły szeregu istotnych dla wyniku sprawy ustaleń faktycznych. W szczególności nie ustalono, która z działek oddanych w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1982 r. odpowiadała wywłaszczonym działkom nr [...], bądź ich części, z podaniem jej powierzchni i historii przekształceń. Bez wprowadzenia tych danych, jak wskazał WSA w Krakowie, nie można dokonać kontroli decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Sąd ten zauważył, że ze znajdującego się w aktach zawiadomienia Sądu Rejonowego w Kielcach Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 31 lipca 2000 r. wynika, że dopiero w tej dacie dokonano wpisu prawa użytkowania wieczystego, ale odnośnie działek oznaczonych numerami: [...] o łącznej pow. 2428 m2 na rzecz Spółdzielni. Sąd wskazał, że rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i pozostawanie nieruchomości w zasobach własności Gminy, usuwa przeszkodę z art. 229 u.g.n. w postaci negatywnej przesłanki zwrotu, gdyż zarówno gmina jak i Skarb Państwa nie mieszą się w pojęciu osoby trzeciej, o której mowa w tym przepisie.
W obecnie kontrolowanej sprawie organy administracji poczyniły wnikliwe i wszechstronne czynności dowodowe, by wyjaśnić, czy działka, której zwrotu w tym postępowaniu żąda skarżąca, została oddana w użytkowanie wieczyste, w jakiej dacie to nastąpiło i z jaką datą ujawnione zostało takie prawo w księdze wieczystej oraz czy podmiotem tego ujawnionego prawa były osoby fizyczne. Organy przedstawiły historię dokonanych przekształceń. Wynika z tych ustaleń, że wnioskowana o zwrot nieruchomość stanowi obecnie część nieruchomości nr ewid. [...], a w przeszłości była to nieruchomość oznaczona nr [...], stanowiąca część wywłaszczonej nieruchomości daw. nr [...]. W księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. zostało ujawnione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, nie zaś na rzecz gminy ani Skarbu Państwa. Z tych powodów organy w żadnym stopniu nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., nie orzekły bowiem wbrew wytycznym zawartym w wyroku WSA w Krakowie. Sąd ten nie rozstrzygnął wiążąco w zakresie możliwości zastosowania art. 229 u.g.n. odnośnie zwrotu nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa. Podkreślić nadto trzeba, co już uczynił organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, że o zasadności roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie decyduje stan prawny nieruchomości z dnia wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2017 r., I OSK 2674/15, lex 2370639).
Rozstrzygający jest w tej sprawie stan prawny przedmiotowej nieruchomości na datę wskazaną w art. 229 u.g.n., co potwierdza uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 marca 2008 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Ke 8/08. Wynika z niego wprost, że prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, oznaczonej wcześniej numerem [...] o pow. 848 m², stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...] zostało ustanowione umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 20 grudnia 1982 r. i ujawnione w księdze wieczystej w dniu 30 grudnia 1982 r. Prawo to nadal istnieje, w związku z czym do tej nieruchomości ma zastosowanie art. 229 u.g.n. Obecnie uczestnikowi postępowania przysługuje prawo użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...].
Nie mogły także skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji odnieść zarzuty skarżącej, że wynik kontrolowanego obecnie postępowania zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 października 1982 r., którą to okoliczność organy – zdaniem strony - pominęły. Należy przypomnieć, że na mocy tej decyzji Prezydenta Miasta Kielce doszło do zawarcia aktu notarialnego i dopiero skutkiem tej umowy wnioskowana do zwrotu nieruchomość oddana została na 99 lat w użytkowanie wieczyste na rzecz [...]. Dlatego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że rozstrzygnięcie sprawy toczącej się z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Kielce nie jest zagadnieniem prejudycjalnym, od którego zależy wynik tej sprawy. Nawet jeżeli - choć decyzją z dnia 4 października 2019 r. Wojewoda Świętokrzyski odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M.W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 28 października 1982 r. przekazującej w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym teren położony w Kielcach przy ul. [...] (k. 30 akt adm. II inst.) - stwierdzona byłaby nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Kielce wskutek postępowania nadzwyczajnego, to konieczne byłoby jeszcze unieważnienie aktu notarialnego zawartego na skutek powyższej decyzji w dniu 20 grudnia 1982 r., a następnie dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej. Trudno zatem uznać, że wynik postępowania nieważnościowego stanowi prejudycjał dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2660/19, lex nr 3058625), a pogląd ten podziela Sąd w niniejszej sprawie, pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia.
Wynik toczącego się postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa wyżej, łączy z wynikiem tej sprawy wyłącznie związek na tyle pośredni, że w żadnym razie nie było konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie.
Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna, bo podniesione w niej zarzuty są chybione, ale także z urzędu Sąd nie stwierdziła naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak wyroku.