II SA/Ke 481/25

II SA/Ke 481/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Magdalena Stępniak
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Magdalena Stępniak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Secemin z dnia 23 grudnia 2024 r. nr X/70/24 w przedmiocie wprowadzenia procedury przyjmowania i obsługi zgłoszeń zewnętrznych naruszeń prawa I. stwierdza nieważność § 2 ust. 3, § 4 ust. 1, 5 i 7 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Secemin na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dnia 23 grudnia 2024 r. Rada Gminy Secemin, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) oraz art. 33 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 928), podjęła uchwałę nr X/70/24 w sprawie wprowadzenia Procedury przyjmowania i obsługi zgłoszeń zewnętrznych naruszeń prawa kierowanych do Rady Gminy Secemin (dalej też "Procedura").
W uchwale postanowiono, że:
§ 1. Wprowadza się "Procedurę przyjmowania i obsługi zgłoszeń zewnętrznych naruszeń prawa kierowanych do Rady Gminy Secemin’’, stanowiącą załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały.
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Secemin.
§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem 25 grudnia 2024 roku i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
Zgodnie z § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, "Zgłoszeniem zewnętrznym jest przekazanie Radzie Gminy informacji o naruszeniu prawa."
Stosownie zaś do § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały: "Zgłoszenie nie może dotyczyć naruszeń w dziedzinie prawa pracy.".
W § 4 ust. 1 tego załącznika postanowiono, że: "Zgłoszenie zewnętrzne może być dokonane wyłącznie w formie pisemnej i dostarczone za pośrednictwem poczty bądź innego operatora na adres: Rada Gminy Secemin, ul. Struga 2, 29- 145 Secemin - w zamkniętej kopercie z dopiskiem na kopercie "Zgłoszenie zewnętrzne".
W myśl § 4 ust. 5 ww. załącznika: "Rada Gminy przekazuje zgłaszającemu informację zwrotną w terminie nieprzekraczającym 3 miesięcy od dnia potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - w terminie 6 miesięcy od tego dnia."
Stosownie zaś do § 4 ust. 7 załącznika: "Rada Gminy może nie podjąć działań następczych w przypadku, gdy w zgłoszeniu od sygnalisty, dotyczącym sprawy będącej już przedmiotem wcześniejszego zgłoszenia od innego sygnalisty, nie zawarto istotnych nowych informacji na temat naruszenia prawa w porównaniu z wcześniejszym zgłoszeniem tego naruszenia. Organ poinformuje sygnalistę o takim odstąpieniu. W razie kolejnego zgłoszenia zostanie ono pozostawione bez rozpoznania oraz informacji zwrotnej."
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zaskarżając powyższą uchwałę w całości, Wojewoda Świętokrzyski zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to:
- art. 33 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. z 2024 r. poz. 928) poprzez uznanie, że organ stanowiący gminy jest organem publicznym w rozumieniu ustawy, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Gminy zakresu kompetencji, polegające na ustaleniu procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych, podczas gdy pod pojęciem organów jednostek samorządu terytorialnego właściwych do ustalenia procedury i podejmowania działań następczych, którym posługuje się art. 2 pkt 6 ustawy definiujący "organ publiczny", należy rozumieć organy wykonawcze, tj. wójta, burmistrza, prezydenta;
- art. 33 ustawy o ochronie sygnalistów poprzez przekroczenie przez Radę Gminy zakresu kompetencji wskazanego w tym przepisie i określenie w § 2 ust. 3 Procedury przyjmowania i obsługi zgłoszeń zewnętrznych naruszeń prawa kierowanych do Rady Gminy Secemin, stanowiącej załącznik do uchwały, kwestii, które nie mogą być przedmiotem zgłoszenia zewnętrznego;
- art. 36 ust. 1 zd. 1 ustawy o ochronie sygnalistów poprzez dokonanie jego nieuprawionej modyfikacji i wskazanie w § 4 ust. 1 Procedury przyjmowania i obsługi zgłoszeń zewnętrznych naruszeń prawa kierowanych do Rady Gminy Secemin, stanowiącej załącznik do uchwały, że zgłoszenie zewnętrzne może być dokonane wyłącznie w formie pisemnej, podczas gdy zgłoszenie zewnętrzne może być dokonane ustnie lub pisemnie;
- art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie sygnalistów poprzez dokonanie jego nieuprawnionej modyfikacji i wskazanie w § 4 ust. 5 Procedury przyjmowania i obsługi zgłoszeń zewnętrznych naruszeń prawa kierowanych do Rady Gminy Secemin, stanowiącej załącznik do uchwały, że Rada Gminy przekazuje zgłaszającemu informację zwrotną w terminie nieprzekraczającym 3 miesięcy od dnia potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - w terminie 6 miesięcy od tego dnia, podczas gdy termin ten jest liczony od dnia przyjęcia zgłoszenia;
- art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie sygnalistów poprzez dokonanie jego nieuprawionej modyfikacji i wskazanie w § 4 ust. 7 Procedury przyjmowania i obsługi zgłoszeń zewnętrznych naruszeń prawa kierowanych do Rady Gminy Secemin, stanowiącej załącznik do uchwały, że Rada Gminy może nie podjąć działań następczych w przypadku, gdy w zgłoszeniu sygnalisty, dotyczącym sprawy będącej już przedmiotem wcześniejszego zgłoszenia od innego sygnalisty nie zawarto istotnych nowych informacji na temat naruszeń prawa w porównaniu z wcześniejszym zgłoszeniem tego naruszenia, podczas gdy rada może nie podjąć działań następczych również w przypadku, gdy dotyczy to sprawy będącej już przedmiotem wcześniejszego zgłoszenia przez tego samego sygnalistę;
- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez opublikowanie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, podczas gdy nie stanowi ona aktu prawa miejscowego i w konsekwencji nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego aktu w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi organ podniósł w szczególności, że zgodnie z art. 33 ustawy o ochronie sygnalistów, organ publiczny ustala procedurę przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych, która określa w szczególności tryb postępowania z informacjami o naruszeniach prawa zgłoszonymi anonimowo, zwaną dalej "procedurą zgłoszeń zewnętrznych". W świetle z kolei definicji organu publicznego (art. 2 pkt 6 ustawy) i działania następczego (art. 2 pkt 1 ustawy) oraz pkt 65 Preambuły Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii z dnia 23 października 2019 r. (Dz. Urz. UE .L Nr 305, str. 17, dalej zwana: "Dyrektywą 2019/1937"), zdaniem Wojewody, organ, który jest zobowiązany do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych musi być także umocowany do podejmowania działań następczych. Dlatego wątpliwości skarżącego budzi okoliczność, czy Rada Gminy posiada kompetencje do prowadzenia działań następczych, a w konsekwencji, czy należy ją zakwalifikować do kategorii podmiotów publicznych w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 6 ustawy o ochronie sygnalistów.
W ocenie skarżącego realizowanie zadań następczych stanowi kompetencję typowo wykonawczą. Wynika z treści art. 15 ust. 1 u.s.g., że rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. W ramach posiadanych kompetencji stanowiących rozstrzyga o najważniejszych sprawach gminy, podejmując w tym celu uchwały. Zakres kompetencji rady gminy w tym zakresie określają przepisy ustawowe, w szczególności art. 18 u.s.g. Oprócz kompetencji stanowiących rada gminy posiada również kompetencje kontrolne. Przejawiają się one w kontrolowaniu przez radę gminy działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Rada gminy w celu realizacji swoich kompetencji kontrolnych powołuje, na podstawie art. 18 a u.s.g., komisję rewizyjną. Co istotne, rada jest organem kontroli wewnętrznej, a nie kontroli zewnętrznej. Ustawodawca nie przewidział możliwości podjęcia przez radę uchwały w sprawie zlecenia przeprowadzenia kontroli zewnętrznej. W ramach swoich kompetencji rada gminy może zlecać jedynie przeprowadzenie kontroli wewnętrznej. Wojewoda podkreślił, że rada gminy nie posiada kompetencji do wykonywania innych funkcji niż wskazane w komentowanym przepisie. Tym samym nie jest ona władna do wykonywania funkcji wykonawczej w gminie. Na brak posiadania kompetencji przez organ stanowiący do podejmowania działań następczych wskazuje także treść § 2 uchwały, zgodnie z którym wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Secemin.
Reasumując, w ocenie skarżącego, rada gminy nie posiada odpowiednich kompetencji do podejmowania działań następczych, o których mowa w ustawie o ochronie sygnalistów, a w konsekwencji należy uznać, że nie jest organem publicznym w rozumieniu ustawy. Brak było zatem podstaw do uchwalenia przez Radę Gminy Secemin procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych.
Na wypadek uznania przez sąd, że Radzie Gminy, jako organowi stanowiącemu gminy, przysługiwała kompetencja do ustalenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych, określającej w szczególności tryb postępowania z informacjami o naruszeniach prawa zgłoszonymi anonimowo, skarżący wskazał, że uchwalona Procedura zawiera regulacje wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego wskazanego w treści art. 33 ustawy o ochronie sygnalistów oraz w sposób niedozwolony modyfikujące przepisy tej ustawy.
Skarżący zarzucił, że regulacja § 2 ust. 3 Procedury wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wskazanego w treści art. 33 ustawy. Upoważnienie to obejmuje jedynie ustalenie procedury dokonywania zgłoszeń zewnętrznych, a zatem trybu postępowania, w zakres którego nie wchodzi określenie kwestii, które nie mogą być przedmiotem zgłoszenia zewnętrznego. Kompetencja do określenia katalogu naruszeń prawa, jakie mogą być zgłaszane przez sygnalistów przysługiwała ustawodawcy, który w art. 3 ustawy o ochronie sygnalistów zdefiniował pojęcie naruszenia prawa, ustalił obligatoryjny wykaz tego rodzaju naruszeń oraz określił rodzaje naruszeń, których zgłaszanie podmiot prawny może dodatkowo przewidzieć. Brak jest natomiast jakichkolwiek regulacji przyznających kompetencje w tym zakresie organowi publicznemu.
Z kolei § 4 ust. 1 Procedury, dopuszczający możliwość dokonania zgłoszenia zewnętrznego wyłącznie w formie pisemnej, jest sprzeczny z treścią art. 36 ust. 1 zd. 1 ustawy, stosownie do którego zgłoszenie zewnętrzne może być dokonane ustnie lub pisemnie. Jednocześnie art. 2 pkt 17 ustawy o ochronie sygnalistów stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zgłoszeniu zewnętrznym - należy przez to rozumieć ustne lub pisemne przekazanie Rzecznikowi Praw Obywatelskich albo organowi publicznemu informacji o naruszeniu prawa. Zdaniem skarżącego, wybór sposobu dokonania zgłoszenia, w tym jego formy ustnej bądź pisemnej, należy do zgłaszającego, zaś organ publiczny nie powinien wprowadzać w tej kwestii żadnych ograniczeń.
Zdaniem skarżącego § 4 ust. 5 załącznika do uchwały stanowi niedozwoloną modyfikację art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie sygnalistów, zgodnie z którym termin na przekazanie informacji zwrotnej jest liczony od dnia przyjęcia zgłoszenia. Jednocześnie art. 41 ust. 2 tej ustawy wskazuje na uzasadnione przypadki wydłużenia terminu do przekazania informacji zwrotnej, bez określania ich jako szczególne. Tymczasem powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Podobnie § 4 ust. 7 załącznika do uchwały stanowi niezasadne powtórzenie z jednoczesną niedozwoloną modyfikacją art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie sygnalistów. Zgodnie z treścią tego przepisu rada gminy może nie podjąć działań następczych zarówno w przypadku, gdy zgłoszenie dotyczy sprawy będącej już przedmiotem wcześniejszego zgłoszenia przez innego sygnalistę jak i przez tego samego sygnalistę, natomiast w § 4 ust. 7 Procedury ograniczono powyższy przypadek wyłącznie do wcześniejszego zgłoszenia od innego sygnalisty.
Reasumując skarżący podniósł, że w uchwalonych regulacjach powtarzane są rozwiązania przyjęte w ustawie o ochronie sygnalistów, co należy wyeliminować, gdyż często nie są to powtórzenia wierne i całościowe. To z kolei nie służy przejrzystości i czytelności przyjętych rozwiązań. Nadto wprowadzono dość istotne modyfikacje rozwiązań ustawowych, które są niedopuszczalne, a co za tym idzie należy stwierdzić, że Rada Gminy Secemin dopuściła się istotnego naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości.
Autor skargi także zaznaczył, że skarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, brak jest więc podstaw do jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Nie posiada ona bowiem cech, które umożliwiłyby zakwalifikowanie jej do tej kategorii aktów. Nie rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia określonych celów, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie. Wymóg publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych. W tym zakresie skarżący zwrócił uwagę na art. 33 ustawy o ochronie sygnalistów. Wskazał, że przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje na obowiązki organu publicznego, w zakresie ustalenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych. W zakresie uprawnień sygnalistów ustawa stanowi regulację kompleksową podmiotowo i przedmiotowo oraz nie przewiduje w tym zakresie scedowania jakichkolwiek kompetencji na radę gminy. Poza oznaczeniem rodzaju procedur składających się na procedurę zgłoszeń zewnętrznych brak jest dalszych regulacji prawnych zawierających generalnie sformułowane reguły, zasady czy też wzory pożądanego postępowania organu publicznego, które faktycznie miałyby być wdrożone i stosowane. Wręcz przeciwnie - każdy z organów publicznych zobowiązany został do ustalenia przedmiotowych procedur z uwzględnieniem swojej struktury organizacyjnej, kompetencji, właściwości i sposobu działania. Ustawa o ochronie sygnalistów przewiduje, że do wykonywania zadań związanych z obsługą kanału zgłoszeń zewnętrznych organ publiczny upoważnia osobę "spośród pracowników urzędu obsługującego ten organ" (art. 44 ust. 2). Organy gminy są obsługiwane przez ten sam urząd - urząd gminy, a zatem procedura co do zasady ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (tożsame stanowisko wyraził WSA w Łodzi w wyroku z16 maja 2025 r. III SA/Łd 97/25).
Skarżący stwierdził, że z przepisów załącznika do nadzorowanej uchwały wynika, że Rada Gminy rozpatruje zgłoszenia dotyczące naruszeń prawa w dziedzinie należącej do zakresu działania tego organu (§ 4 ust. 3 pkt 2), ponadto potwierdza przyjęcie zgłoszenia zewnętrznego (§ 4 ust. 2) oraz przekazuje zgłaszającemu informację zwrotną (§ 4 ust. 5). Adresatem procedury dotyczącej zgłoszeń zewnętrznych jest więc przede wszystkim organ publiczny w postaci Rady Gminy Secemin. Wskazane powyżej obowiązki są dokonywane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Brak zatem podstaw prawnych do wprowadzenia obowiązku publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Jednocześnie żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym uchwał w sprawie wprowadzenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Secemin wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, co do jednostek redakcyjnych wskazanych przez skarżącego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W ocenie organu obecna treść zaskarżonego aktu nie narusza prawa, w szczególności w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.
W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11).
Tytułem wstępu, przechodząc do oceny legalności kontrolowanej w tej sprawie uchwały, należy podnieść, że akt ten podjęty został w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 33 ustawy o ochronie sygnalistów, w myśl którego organ publiczny ustala procedurę przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych, która określa w szczególności tryb postępowania z informacjami o naruszeniach prawa zgłoszonymi anonimowo, zwaną dalej "procedurą zgłoszeń zewnętrznych". Pod pojęciem "organu publicznego" ustawa każe rozumieć - art. 2 pkt 6, naczelne i centralne organy administracji rządowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, inne organy państwowe oraz inne podmioty wykonujące z mocy prawa zadania z zakresu administracji publicznej, właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1. Natomiast zgłoszeniem zewnętrznym jest - stosownie do art. 2 pkt 17 ustawy - ustne lub pisemne przekazanie Rzecznikowi Praw Obywatelskich albo organowi publicznemu informacji o naruszeniu prawa. Naruszeniem prawa – zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie sygnalistów – jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa, dotyczące:
1) korupcji;
2) zamówień publicznych;
3) usług, produktów i rynków finansowych;
4) przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu;
5) bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami;
6) bezpieczeństwa transportu;
7) ochrony środowiska;
8) ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego;
9) bezpieczeństwa żywności i pasz;
10) zdrowia i dobrostanu zwierząt;
11) zdrowia publicznego;
12) ochrony konsumentów;
13) ochrony prywatności i danych osobowych;
14) bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych;
15) interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej;
16) rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publicznoprawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych;
17) konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela - występujące w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej i niezwiązane z dziedzinami wskazanymi w pkt 1-16.
Sąd uznał wobec powyższego za zasadny zarzut Wojewody dotyczący § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, stanowiący, że zgłoszenie nie może dotyczyć naruszeń w dziedzinie prawa pracy, albowiem przepis ten został uchwalony z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 33 ustawy. Po pierwsze, ustawodawca nie upoważnił organu uchwałodawczego gminy do stanowienia przepisów definiujących pojęcie "naruszenia prawa", czy regulujących przypadki, w których przepisy ustawy nie będą miały zastosowania. Po drugie, cały szereg przepisów ustawy o ochronie sygnalistów wskazuje, że ustawa ta ma przeciwdziałać nadużyciom w relacji pracodawca – pracownik, w której stosunek zależności pracownika od pracodawcy powoduje, że pracodawca jest z zasady stroną dominującą. Wskazują na to przykładowo definicje pojęć:
- informacji o naruszeniu prawa - art. 2 pkt 3 ustawy – rozumianej jako informacja, w tym uzasadnione podejrzenie dotyczące zaistniałego lub potencjalnego naruszenia prawa, do którego doszło lub prawdopodobnie dojdzie w podmiocie prawnym, w którym sygnalista uczestniczył w procesie rekrutacji lub innych negocjacji poprzedzających zawarcie umowy, pracuje lub pracował, lub w innym podmiocie prawnym, z którym sygnalista utrzymuje lub utrzymywał kontakt w kontekście związanym z pracą, lub informację dotyczącą próby ukrycia takiego naruszenia prawa;
- kontekstu związanego z pracą - art. 2 pkt 5 ustawy – przez który należy rozumieć przeszłe, obecne lub przyszłe działania związane z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy lub innego stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu, lub pełnienia służby w podmiocie prawnym, w ramach których uzyskano informację o naruszeniu prawa oraz istnieje możliwość doświadczenia działań odwetowych;
- sygnalisty - art. 4 ust. 1 pkt 1-3 ustawy – którym jest w szczególności osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym:
1) pracownik;
2) pracownik tymczasowy;
3) osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Za powyższym rozumieniem przepisów ustawy przemawia także uzasadnienie do projektu ustawy, gdzie wskazuje się, że cyt.: "Zakresem ustawy będzie objęte zgłaszanie naruszeń prawa niezależnie od tego, czy będzie dokonywane przez świadczących pracę w ramach stosunku pracy czy też przez inne osoby, które powzięły wiadomość o naruszeniu prawa w kontekście związanym z pracą, niezależnie od podstawy prawnej i formy świadczenia pracy, pełnienia funkcji lub pełnienia służby, jak również niezależnie od tego, czy dany stosunek prawny ma zostać dopiero nawiązany, istnieje czy już ustał.(...) Projektodawca zdecydował się ponadto na rozszerzenie zakresu przedmiotowego określonego w Dyrektywie o konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela, korupcję oraz prawo pracy. W ocenie projektodawcy zadeklarowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wolności i prawa człowieka i obywatela odnoszą się przede wszystkim do relacji wertykalnych, tj. między organami władzy publicznej a jednostką. Z tego powodu zgłoszenia, których przedmiotem mają być naruszenia prawa dotyczące wolności i praw człowieka i obywatela, w intencji projektodawcy mają odnosić się do przypadków, w których dopuszczają się ich organy władzy publicznej pozostające w relacjach władczych z jednostką, a jednocześnie nie dotyczą one pozostałych obszarów naruszenia prawa wskazanych w art. 3 ust. 1 projektowanej regulacji. W intencji projektodawcy dotyczy to w szczególności - biorąc pod uwagę, że naruszenia te w świetle projektowanej ustawy występują w kontekście związanym z pracą - sytuacji osób, które pozostają w administracyjnoprawnych stosunkach zatrudnienia (np. funkcjonariuszy służb mundurowych, żołnierzy zawodowych) i które w związku ze służbą doświadczają takich naruszeń lub je dostrzegają, oraz sytuacji innych osób, których wolności i prawa człowieka i obywatela są naruszane przez organy władzy publicznej."
Z tych przyczyn w sposób istotny zaskarżony przepis załącznika do uchwały narusza przepisy ustawy i konieczne stało się jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Sąd uwzględnił zarzuty skargi także odnośnie do § 4 ust. 1, 5 i 7 załącznika do uchwały, albowiem przepisy te są sprzeczne z prawem. Słusznie zakwestionowana zgodność z prawem wskazanych postanowień wynika z faktu, że w sposób nieuprawniony powtarzają one przepisy ustawy, dodatkowo istotnie je modyfikując, co sprzeciwia się fundamentalnym zasadom prawidłowej legislacji.
Przepis § 4 ust. 1 załącznika ingeruje w treść art. 2 pkt 17 i art. 36 ustawy zgodnie z którymi zgłoszenie zewnętrzne może być dokonane zarówno ustnie lub pisemnie, przy czym zgłoszenie zewnętrzne w formie dokumentowej może być dokonane:
1) w postaci papierowej - na adres do korespondencji wskazany przez Rzecznika Praw Obywatelskich lub organ publiczny przyjmujący zgłoszenie;
2) w postaci elektronicznej - na adres poczty elektronicznej lub adres elektronicznej skrzynki podawczej, lub adres do doręczeń elektronicznych, wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich lub organ publiczny przyjmujący zgłoszenie, lub za pośrednictwem przeznaczonego do tego formularza internetowego lub aplikacji wskazanej przez organ publiczny jako aplikacja właściwa do dokonywania zgłoszeń w postaci elektronicznej. Zatem uchwała - istotnie naruszając prawo – ogranicza sposób złożenia zgłoszenia zewnętrznego wyłącznie do formy pisemnej, podczas gdy ustawa dopuszcza dokonania takiego zgłoszenia również ustnie, a dodatkowo skarżona Procedura przewiduje tylko doręczenie tego zgłoszenia za pośrednictwem poczty bądź innego operatora na adres Rady Gminy Secemin, podczas gdy ustawa dla zgłoszenia zewnętrznego w formie dokumentowej dopuszcza postać papierową jak i elektroniczną.
Z kolei § 4 ust. 5 załącznika do ustawy stanowi niedokładne powtórzenie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy, stanowiących, że organ publiczny przekazuje sygnaliście informację zwrotną w terminie nieprzekraczającym 3 miesięcy od dnia przyjęcia zgłoszenia zewnętrznego. W uzasadnionych przypadkach organ publiczny przekazuje sygnaliście informację zwrotną w terminie nieprzekraczającym 6 miesięcy od dnia przyjęcia zgłoszenia zewnętrznego, po poinformowaniu o tym sygnalisty przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1. Zatem zgodnie z ustawą termin na przekazanie informacji zwrotnej liczony jest nie od dnia przyjęcia zgłoszenia, ale od dnia przyjęcia zgłoszenia zewnętrznego, a przypadki wydłużenia terminu do przekazania informacji zwrotnej mają być uzasadnione, a nie - jak w uchwale - szczególnie uzasadnione. Dodatkowo organ publiczny przekazuje sygnaliście informację zwrotną w terminie nieprzekraczającym 6 miesięcy od dnia przyjęcia zgłoszenia zewnętrznego, przy czym po poinformowaniu o tym sygnalisty przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, czego już uchwała nie wymaga.
Natomiast § 4 ust. 7 załącznika do uchwały powtarza modyfikując art. 40 ust. 2 ustawy, który stanowi, że organ publiczny może nie podjąć działań następczych w przypadku, gdy w zgłoszeniu zewnętrznym dotyczącym sprawy będącej już przedmiotem wcześniejszego zgłoszenia przez tego samego lub innego sygnalistę nie zawarto istotnych nowych informacji na temat naruszeń prawa w porównaniu z wcześniejszym zgłoszeniem zewnętrznym. Organ publiczny informuje sygnalistę o niepodjęciu działań następczych, podając uzasadnienie, a w razie kolejnego zgłoszenia - pozostawia je bez rozpoznania i nie informuje o tym sygnalisty. Zatem organ publiczny może nie podjąć działań następczych zarówno w przypadku, gdy zgłoszenie dotyczy sprawy będącej już przedmiotem wcześniejszego zgłoszenia przez innego sygnalistę jak i przez tego samego sygnalistę, natomiast uchwała ogranicza powyższy przypadek wyłącznie do wcześniejszego zgłoszenia od innego sygnalisty.
Jak wyżej wyjaśniono, porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.
Z podanych wyżej powodów Sąd na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 3 i § 4 ust. 1, 5 i 7 załącznika nr 1 do uchwały, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Sąd nie podzielił jednak argumentacji skargi i ocenił jako chybione zarzuty odnośnie do § 3 uchwały i § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały.
Otóż ustawa o ochronie sygnalistów zawiera definicję organu publicznego w art. 2 pkt 6, którą wyżej Sąd również przywołał. Wykładnia literalna tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że skoro rada gminy jest organem gminy, czyli organem jednostki samorządu terytorialnego, to jest również organem publicznym w rozumieniu ustawy. Zatem rada gminy na podstawie art. 33 ustawy może zarówno ustalić procedurę zgłoszeń zewnętrznych, jak i być organem przyjmującym zgłoszenie zewnętrzne i realizującym tę procedurę w sposób określony w ustawie i uchwale (art. 34 ustawy). Wątpliwości zgłoszone przez skarżącego a wyrażone w uzasadnieniu skargi stanowią w istocie polemikę z wyrażoną w ustawie wolą prawodawcy, które nie mogą w żadnej mierze decydować o zasadności omawianego zarzutu, ponieważ ocena celowości, czy słuszności przyjętego rozwiązania prawnego pozostaje poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto bez wątpienia rada gminy posiada kompetencje i narzędzia do tego, by realizować procedurę zgłoszeń zewnętrznych. Wyłącznie tytułem przykładu na dowód szerokich kompetencji tego organu w gminie należy przywołać treść art. 21a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym.
Nieskuteczny okazał się także zarzut dotyczący § 3 uchwały, a związany ze stanowiskiem skarżącego, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i postanowienie o jej publikacji we właściwym dzienniku urzędowym skutkuje istotnym naruszeniem prawa i koniecznością stwierdzenia nieważności tego aktu w całości. Ocena charakteru prawnego zaskarżonej uchwały dokonana przez skład Sądu orzekający w tej sprawie doprowadziła do odmiennym wniosków.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji "aktu prawa miejscowego". Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Może być więc adresowany do określonej kategorii podmiotów. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. Lex 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. Lex nr 196727). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt I OSK 669/06, Lex 275445, ale też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016r., sygn. II OSK 221/16, Lex nr 2066405, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17 – wszystkie dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, kierując się powyższymi wskazaniami co do charakteru norm prawnych decydujących o uznaniu aktu podejmowanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego, należy stwierdzić, że uchwała w sprawie ustalenia procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych oraz podejmowania działań następczych jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, które nie konsumują się poprzez jednorazowe zastosowanie. Zawarte w kontrolowanym akcie normy mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba czy też określona grupa osób. Stosownie do § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, zgłoszenia zewnętrznego może dokonać każda osoba fizyczna, która uzyskała wiarygodną informację o naruszeniu prawa w kontekście związanym ze swoją pracą w podmiocie prawnym i która działa w uzasadnionym przekonaniu, że informacja ta jest prawdziwa w momencie zgłoszenia oraz że stanowi informację o naruszeniu prawa w rozumieniu ustawy o ochronie sygnalistów. Sygnalistą w rozumieniu art. 4 ustawy, dokonującym zgłoszenia zewnętrznego może być osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym:
1) pracownik;
2) pracownik tymczasowy;
3) osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej;
4) przedsiębiorca;
5) prokurent;
6) akcjonariusz lub wspólnik;
7) członek organu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej;
8) osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy;
9) stażysta;
10) wolontariusz;
11) praktykant;
12) funkcjonariusz w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280, 1429 i 1834);
13) żołnierz w rozumieniu art. 2 pkt 39 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248 i 834).
Ustawę stosuje się także do osoby fizycznej, o której mowa w ust. 1, w przypadku zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacji o naruszeniu prawa uzyskanej w kontekście związanym z pracą przed nawiązaniem stosunku pracy lub innego stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu, lub pełnienia służby w podmiocie prawnym lub już po ich ustaniu (art. 4 ust. 2 ustawy).
Krąg adresatów uchwały został określony szeroko i nie dotyczy tylko ograniczonej kręgu osób, bo ani tylko pracowników urzędników) urzędu gminy, ani tylko mieszkańców gminy. Zgłoszenia zewnętrznego do Rady Gminy Secemin może bowiem dokonać każda osoba fizyczna, która w związku ze świadczoną przez siebie pracą czy usługą stwierdzi nadużycie prawa np. składając ofertę w ramach zamówień publicznych. Jednocześnie uchwała nie przestanie obowiązywać po dokonaniu takiego zgłoszenia jednokrotnie czy wielokrotnie, ale będzie mieć zastosowanie do każdego zgłoszenia zewnętrznego, jakie tylko zostanie dokonane do Rady Gminy Secemin w okresie obowiązywania uchwały.
Z tych powodów, zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) oraz w związku z art. 88 Konstytucji RP, zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).
Z tych powodów Sąd oddalił skargę w pozostałej części, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono (pkt III sentencji wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).