II SA/KE 478/22

II SA/Ke 478/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Beata Ziomek
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Orzeczono o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1, art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2022 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata R. G.-C. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 sierpnia 2022 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia D. W. na postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w dniu 8 lipca 2022 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uznania D. W. za osobę bezrobotną od dnia 1 czerwca 2022 r., zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że 1 lipca 2022 r. D. W. złożył do Miejskiego Urzędu Pracy w K. wniosek o uznanie go za osobę bezrobotną od 1 czerwca 2022 r. W dacie tej wnioskujący posiadał już w MUP w K. status osoby poszukującej pracy, na podstawie decyzji z 1 września 2021 r. Organ I instancji w dniu 8 lipca 2022 r. wydał na podstawie art. 61 § 1 i art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazując, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości równoczesnego posiadania statusu osoby poszukującej pracy oraz bezrobotnej, jak również nabycia statusu osoby bezrobotnej z datą wsteczną. Tym samym w ocenie organu I instancji brak było podstaw do rozpoznania żądania D. W. w trybie administracyjnym poprzez wydanie decyzji.
Akceptując taki pogląd Wojewoda powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie sygnatura akt II SA/Wa 2633/19, zgodnie z którym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie. Tym samym organ II instancji uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania i nie ma podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji. W nawiązaniu do zażalenia strony, w którym stwierdziła ona, że posiadanie statusu osoby poszukującej pracy powinno być z urzędu zastępowane statusem bezrobotnego w przypadku złożenia takiego wniosku, Wojewoda powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3291/19, który uzasadnia nie odnoszenie się do merytorycznych argumentów zażalenia. Zgodnie z tym poglądem bowiem, przepis art. 144 k.p.a. i zawarte w nim odesłanie, nie daje organowi II instancji podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie.
Skargę na takie postanowienie do WSA w Kielcach złożył D. W.. W skardze nie zostały sformułowane żadne wnioski i zarzuty. Z jej uzasadnienia wynika jednak, że w ocenie skarżącego, fakt figurowania przez niego w rejestrze Miejskiego Urzędu Pracy w K. w charakterze osoby poszukującej pracy nie może stanowić o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Zarzucił też, że w trakcie postępowania Miejski Urząd Pracy w K. nie wnikał, z jakiego powodu stara się o uzyskanie statusu bezrobotnego od 1 czerwca 2022 r. Podniósł, że od dzieciństwa jest osobą niepełnosprawną, przez co sprostanie wszystkim wymogom przekracza jego możliwości poznawcze. Dlatego organ powinien zastosować przy jego rejestracji szczególne warunki. Wyjaśnił też, że składając wniosek o przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej nie miał wiedzy, że prawo nie przewiduje zmiany statusu poszukującego pracy na bezrobotnego. Świadczy to natomiast o pobieżnym tworzeniu aktów prawnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
W orzecznictwie wskazuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje,które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę, tj. stan rei iudicatae, bądź wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw). Przesłanka ta jest też spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie
merytorycznym (por. wyrok WSA w Lublinie z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 789/19, a także powołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3291/19 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ ma obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ [...] przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Jakkolwiek jednak ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to może być ono prowadzone tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu.
Jak to już wyżej zasygnalizowano, w judykaturze, a także w doktrynie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Powołując się na taki właśnie pogląd wyrażony przykładowo w powołanym przez organ II instancji wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r., II SA/Wa 2633/19, organy obu instancji uznały, że z taką sytuacją mają do czynienia w niniejszej sprawie. W szczególności organy stwierdziły, że skoro wnioskodawca D. W. domagał się uznania go za osobę bezrobotną z datą wsteczną, a nadto w sytuacji, gdy posiadał już status osoby poszukującej pracy, podczas, gdy obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uwzględnienia takich wniosków, to "brak jest podstawy prawnej stanowiącej podstawę materialnoprawną do rozpatrzenia żądania pana D. W. w trybie administracyjnym poprze wydanie decyzji".
Taki pogląd świadczy o wadliwy rozumieniu wykładni normy zawartej w art. 61a § 1 k.p.a. zaprezentowanej między innym we wspomnianym wyroku WSA w Warszawie z 29 maja 2020 r. i zgodnej z poglądami doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych.
W judykaturze podkreśla się, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, względnie brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2012 r., VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835, wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438). Od takich przypadków należy jednak odróżnić sytuacje, gdy sprawa ma charakter administracyjnoprawny, uprawnienia lub obowiązki stron nie wynikają z mocy samego prawa, lecz z rozstrzygnięć właściwych organów podjętych na wniosek stron i opartych na odpowiednich przepisach materialnego prawa administracyjnego oraz gdy istnieje w tych przepisach podstawa do rozpatrzenia żądania strony, a tylko żądanie to nie może zostać uwzględnione z powodów w tych przepisach wskazanych. Innymi słowy, podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego nie może być brak podstawy do uwzględnienia żądania strony, ale brak takiej podstawy do rozpatrzenia takiego żądania.
Warto też pamiętać, że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny i niewątpliwy stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2022 r., II SA/Wa 2987/21 i z 17 lutego 2022 r., II SA/Wa 3903/21).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie może być wątpliwości co do tego, że istnieje podstawa materialnoprawna do rozpatrzenia przez organy administracji wniosku strony dotyczącego przyznania osobie posiadającej status osoby poszukującej pracy pozostającej w zatrudnieniu, statusu osoby bezrobotnej.
Zasady rejestracji poszukujących pracy i bezrobotnych, a także zasady przyznawania tym osobom różnych przewidzianych przez pracodawcę świadczeń, uregulowane zostały w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2022.690 t.j.), dalej ustawa o promocji zatrudnienia, a także w przepisach wykonawczych do tego aktu prawnego. Powyższe przepisy, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Muszą być one zatem respektowane zarówno
przez osoby rejestrujące się w urzędach pracy, jak i przez organy zatrudnienia. Przepisy te nie zezwalają na uznaniowe działania organów. Przewidują one określone zasady, nie dopuszczając w tym zakresie żadnych wyjątków. Ustawa o promocji zatrudnienia przewiduje między innymi warunki materialne i procesowe, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o status bezrobotnego. Z przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że postępowanie w tym zakresie nie może być uruchomione z urzędu. Jest to bowiem postępowanie, które może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej. Zgodnie z art. 33 ustawy o promocji zatrudnienia, powiatowe urzędy pracy rejestrują osoby poszukujące pracy i bezrobotnych oraz prowadzą rejestr tych osób (ust. 1). Rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień (ust. 2). Zatem, to zainteresowany najpierw decyduje, czy i w jakim charakterze chce być zarejestrowany w urzędzie pracy, to jest czy w charakterze jedynie poszukującego pracy czy bezrobotnego, a ponadto kiedy między innymi chce zrezygnować ze statusu osoby poszukującej pracy i ubiegać się o status bezrobotnego. Tym samym osoba zamierzająca ubiegać się w określonym czasie o nadanie jej statusu bezrobotnego sama musi jednoznacznie wyrazić taką wolę. W tym celu musi ona zgłosić się do urzędu pracy i przedstawić stosowne dokumenty (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., I OSK 2058/16).
Ze względu na ograniczenie kognicji Sądu w niniejszej sprawie wynikające z rodzaju zaskarżonego rozstrzygnięcia (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego) oraz z zasady orzekania przez sąd administracyjny w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), ubocznie tylko można zauważyć, że mają rację organy obu instancji o ile podnoszą, że stosownie do art. 33 ust. 2 u.p.z. nabycie statusu bezrobotnego i związanych z tym uprawnień nastąpić może najwcześniej z dniem rejestracji, która jest możliwa dopiero po złożeniu przez wnioskodawcę wymaganych dokumentów. Tym samym nie jest możliwe przyznanie statusu bezrobotnego z datą wsteczną. Fakt ten nie uniemożliwia jednak rozstrzygnięcia co do spełnienia przez skarżącego przesłanek na dzień wystąpienia z ustnym wnioskiem, na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę, które mogą także podlegać uzupełnieniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2011 r., II SA/Ol 520/11)..
Trzeba też pamiętać, że obowiązkiem organów administracji mającym swe źródło w zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 9 k.p.a. oraz w normie szczególnej zawartej w art. 79a k.p.a., jest wyjaśnienie zakresu żądania strony, jeżeli organ ma w tym względzie wątpliwości, a także wskazanie stronie przesłanek od niej zależnych, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zwłaszcza strona działająca bez pomocy fachowego pełnomocnika, nie ma obowiązku formułowania swoich wniosków wyłącznie przy użyciu precyzyjnych sformułowań i języka prawniczego. Jeśli bowiem formułowane przez stronę pisma powodują wątpliwości co do ich treści, zwłaszcza w kontekście obowiązujących w danej materii przepisów, to obowiązkiem organów administracji jest te wątpliwości wyjaśnić, w razie potrzeby przez wezwanie strony do sprecyzowania jej wniosku ze wskazaniem ewentualnych opcji jego rozumienia i zobowiązaniem do wyboru stosownego brzmienia.
Jeżeli więc organy administracji po zrealizowaniu swoich, wskazanych wyżej obowiązków, dojdą do przekonania, że nie mają podstaw do uwzględnienia wniosku strony w sprawie, która pozostaje w ich kompetencjach, to ich obowiązkiem będzie wszczęcie w takiej sprawie postępowania administracyjnego, przeprowadzenie go i następnie jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Nie czyniąc tego i podejmując postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organy naruszyły przepisy postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Takie rozstrzygnięcie oraz przedstawione wyżej motywy jego podjęcia powodują, że Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów i wywodów zaprezentowanych w skardze. Odniesienie się do nich będzie możliwe w razie rozpoznawania przez sąd administracyjny ewentualnej skargi na merytoryczne rozstrzygnięcie, które podejmie właściwy organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpatrując natomiast sprawę w I instancji Prezydent Miasta K. uwzględni powyższe uwagi i zastosuje się do nich. Organ uwzględni przy tym przedstawioną wyżej wykładnię art. 61a § 1 k.p.a., do którego zastosowania nie było w sprawie podstaw.
Na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. Sąd przyznał w punkcie II wyroku, ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości ustalonej zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.).