II SA/Ke 473/14

II SA/Ke 473/14 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2014-07-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2014-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1494/16 - Wyrok NSA z 2018-04-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 48 ust. 2 i 3, art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 3, art. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 61 par. 1, 2 i 3, art. 97 par. 1 pkt 4,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata U. J. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] , znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania A. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 19 marca 2014 r. nakazującą A. P. dokonanie rozbiórki kondygnacji mieszkalnej nadbudowanej nad parterowym budynkiem gospodarczo – mieszkalnym na działce nr ewid. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 grudnia 2012 r. przedstawiciele organu I instancji dokonali kontroli na działce nr ewid. [...] w m. [...] w wyniku której stwierdzono, że znajduje się na niej m.in. murowany parterowy budynek gospodarczo – mieszkalny o wymiarach w rzucie 18,40 x 10,40m. W części zachodniej (użytkowanej jako gospodarcza) na długości 12,10m obiekt ten jest parterowy z dachem jednospadowym przykrytym papą. Wschodnia część budynku o długości 6,30m jest dwukondygnacyjna z dachem dwuspadowym pokrytym blachą i jest użytkowana jako mieszkalna. Obecny podczas kontroli skarżący oświadczył, że obiekt budowlany został wybudowany w 1977 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, ale dokumenty związane z budową nie zachowały się – uległy zniszczeniu podczas powodzi. Oświadczył ponadto, że
w 2009 r. rozpoczął nadbudowę budynku o piętro z przeznaczeniem na mieszkanie, co zostało zrealizowane bez dopełnienia czynności formalno – prawnych i polegało na wykonaniu ścian i konstrukcji dachowej wraz z instalacjami wod-kan i c.o.
Postanowieniem z 21 lutego 2013 r. PINB w K. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał A. P. wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową kondygnacji mieszkalnej nad ww. budynkiem parterowym i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2013 r. stosownych dokumentów.
Pismem z 20 czerwca 2013 r. skarżący, przedkładając kserokopię decyzji Wójta Gminy P. z 27 maja 2013 r. ustalającej warunki zabudowy
i zagospodarowania terenu dla inwestycji, wniósł o zmianę postanowienia organu I instancji z 21 lutego 2013 r. w części dotyczącej terminu do przedłożenia żądanych dokumentów i wniósł o wyznaczenie nowego terminu. Postanowieniem z 4 lipca 2013r. organ I instancji ustalił nowy terminu do przedłożenia żądanych dokumentów - do 30 sierpnia 2013 r.
W dniu 26 sierpnia 2013 r. skarżący przedłożył żądane dokumenty, uzupełnione następnie dokumentacją złożoną 30 października 2013 r.
W związku z powyższym organ I instancji ustalił dla skarżącego opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł. Postanowienie w tym przedmiocie zostało utrzymane w mocy postanowieniem ŚWINB w K. z 31 grudnia 2013 r. Skarga wniesiona do WSA w K. do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została rozpoznana.
Postanowieniem z 5 grudnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. W trybie zażaleniowym Minister Finansów postanowieniem z 20 stycznia 2014 r. utrzymał
w mocy ww. rozstrzygnięcie.
W związku z informacją, że opłata legalizacyjna nie została przez skarżącego uiszczona, organ I instancji decyzją z 19 marca 2014 r. nakazał mu dokonanie rozbiórki kondygnacji mieszkalnej nadbudowanej nad parterowym budynkiem na działce nr ewid. [...] .
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym [...] Inspektor podniósł, że opłatę legalizacyjną w niniejszej sprawie należało uiścić do 10 stycznia 2014 r.,
a termin ten jest terminem zawitym i po jego upływie skarżący utracił prawo legalizacji obiektu budowlanego.
W ocenie organu brak jest podstaw do uzależniania wydania rozstrzygnięcia
w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu od uprzedniego rozstrzygnięcia przez WSA w K. sprawy dotyczącej opłaty legalizacyjnej. Nie zostało bowiem przez organ odwoławczy, ani Sąd, wstrzymane wykonanie postanowienia z 31 grudnia 2013 r.
w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Samo zaś wniesienie skargi na to rozstrzygnięcie nie wstrzymało z urzędu jego wykonania.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze A. P. zarzucił naruszenie:
1. art. 97 § 1 kpa poprzez nie zawieszenie z urzędu postępowania, wobec nie rozstrzygnięcia przez WSA w K. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 157/14 skargi na postanowienie ŚWINB o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej oraz nie rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 557/14 skargi na postanowienie Ministra Finansów o odmowie wszczęcia postępowania
w sprawie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, będących zagadnieniami wstępnymi, bez rozstrzygnięcia których nie sposób wydać decyzji o rozbiórce. Skarżący zarzucił, że nie zawieszono "z urzędu postępowania w sprawie o ustalenie opłaty legalizacyjnej na wniosek o jej zawieszenie do PINB w K. z dnia 7 kwietnia 2014 r."
2. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez naruszenie domniemania wynikającego z tego przepisu, stanowiącego o wolności budowlanej na terytorium Rzeczypospolitej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o rozbiórce do czasu zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych w sprawie nałożenia opłaty legalizacyjnej oraz umorzenia opłaty legalizacyjnej.
Wskazał, że w postępowaniach toczących się przed WSA w K. sygn. akt II SA/Ke 157/14 oraz przed WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 557/14 ostatecznie zostanie stwierdzone czy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł nałożyć opłatę legalizacyjną oraz czy Wojewoda [...] mógł odmówić umorzenia tej opłaty. W ocenie skarżącego wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki samowoli jest zdecydowanie przedwczesne, a wykonanie decyzji o rozbiórce może wyrządzić znaczną szkodę i wywołać skutki trudne do odwrócenia. Jego zdaniem ustalenie wyniku postępowania sądowo-administracyjnego jest pośrednią drogą do odmowy prawa zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, co jest sprzeczne
z podstawową zasadą sądowej kontroli działalności administracji.
A. P. podniósł, że żadne przesłanki z interesu publicznego nie przemawiają za natychmiastową rozbiórką nadbudowanego piętra, samowola nie zagraża bezpieczeństwu skarżącego ani osób trzecich, jest zgodna z warunkami zabudowy, nie psuje krajobrazu, nie przynosi żadnych korzyści finansowych ani też nie naraża na ich utratę osób trzecich i organów publicznych. W jego ocenie w tej sytuacji organy mogły skorzystać z art. 97 § 1 pkt 4 kpa i z urzędu zawiesić postępowanie o wydanie decyzji o rozbiórce budynku do czasu rozpatrzenia przez Sądy skarg.
Zarzucił także naruszenie zasady wolności budowlanej z art. 4 Prawa budowlanego. Jego zdaniem decyzja o rozbiórce musi posiadać bardzo mocne oparcie w innych przepisach prawa, a nie może być oparta na postanowieniu
o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Bezspornym jest, że na działce nr ewid. [...] w S., A. P. dokonał nadbudowy budynku o piętro z przeznaczeniem na mieszkanie bez uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym postanowieniem
z 21 lutego 2013 r. PINB w K. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy nakazał skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych związanych z nadbudową kondygnacji mieszkalnej i nałożył na niego obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów.
W zakreślonym terminie skarżący przedłożył żądane dokumenty. W konsekwencji organ I instancji, postanowieniem z 20 listopada 2013 r. ustalił dla skarżącego opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł.
Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnym było prowadzenie postępowania w sprawie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej kondygnacji mieszkalnej w sytuacji, gdy na postanowienie z 20 listopada 2013 r. skarżący wniósł zażalenie, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na postanowienie ŚWINB w K. utrzymujące w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, oraz że postanowieniem z 5 grudnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, a wydane w trybie zażaleniowym postanowienie Ministra Finansów z 20 stycznia 2014 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sądy nie rozstrzygnęły ww. spraw prawomocnymi orzeczeniami.
Ze względu na zakres skargi i zawarte w niej zarzuty dotyczące istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia, którą jest nakazanie rozbiórki nadbudowanej nad budynkiem kondygnacji z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, zasadniczym przedmiotem analizy Sądu były przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy.
Określają one konsekwencje niespełnienia przez inwestora końcowego warunku legalizacji samowolnie wybudowanego (odbudowanego, rozbudowanego, nadbudowanego – por. art. 3 pkt 6 ustawy) obiektu budowlanego. Nałożenie takiego warunku jest uzależnione od uprzedniego:
1. wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, tj. postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów, wskazanych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy,
2. wypełnienia tego obowiązku przez inwestora oraz następnie
3. wydania ostatecznego postanowienia, o jakim mowa w art. 49 ust. 1 ustawy, ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej i określającego termin jej uiszczenia oraz skutki zaniechania jej uiszczenia.
To ostatnie postanowienie podlega kontroli organu odwoławczego,
a następnie sądów administracyjnych. W związku z tym na tym właśnie etapie postępowania legalizacyjnego weryfikowana jest: zasadność jego wdrożenia (w czym mieści się również ocena, czy w sprawie została popełniona samowola budowlana,
a więc czy doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę), prawidłowość obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy, odpowiedniość terminu wyznaczonego do ich wypełnienia, sposób wykonania tych obowiązków, a także zasadność i wysokość nałożonej opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego powyższe kwestie nie podlegają już badaniu. Badaniu, a więc i kontroli Sądu podlega bowiem tylko to, czy spełniony został warunek legalizacji nałożony w ostatecznym postanowieniu wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy, a więc czy została uiszczona opłata legalizacyjna.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego miały pełne podstawy do zastosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, ostatecznym postanowieniem ŚWINB w K. z dnia 31 grudnia 2013 r., utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ustalające dla A. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł w odniesieniu do samowolnie nadbudowanego budynku mieszkalnego z określeniem, że kwotę tę należy wpłacić
w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia pod rygorem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 i 49 ust. 3 ustawy. Niekwestionowanym jest, że skarżący nie zastosował się do nałożonego obowiązku.
Podnoszona w skardze okoliczność, że postanowienie ŚWINB w K.
z dnia 31 grudnia 2013 r. zostało zaskarżone do WSA w K. nie ma wpływu na wykonalność tego postanowienia, ponieważ zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, a z akt sprawy II SA/Ke 157/14 ze skargi A. P. na ww. postanowienie z 31 grudnia 2013 r. wynika, że wykonanie tego postanowienia nie zostało również wstrzymane postanowieniem organu, ani Sądu w trybie art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a. Poza tym należy zauważyć, że ww. skarga wniesiona w tamtej sprawie została oddalona wyrokiem WSA w K. z dnia 26 czerwca 2014 r., który nie jest jeszcze prawomocny. Skoro więc opłata legalizacyjna została ustalona ostatecznym postanowieniem z 31 grudnia 2013 r., to brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2449/12).
Sąd nie podziela tym samym poglądu zawartego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1740/07 oraz
z 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1624/06 wskazanych przez pełnomocnika skarżącego podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym
w K. w dniu 24 lipca 2014 r. Podkreślenia wymaga, że stanowiska wyrażone
w uzasadnieniach tych rozstrzygnięć nie wiążą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.
Nie sposób również przyjąć, że organy zobowiązane były zawiesić postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki z uwagi na toczące się przed WSA w Warszawie postępowanie w sprawie skargi na postanowienie Ministra Finansów o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, jako stanowiącego, w ocenie skarżącego, zagadnienie wstępne.
Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.
W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne.
Skoro opłata legalizacyjna została określona postanowieniem, które jest ostateczne, a wykonalność postanowienia nigdy nie była wstrzymana, to nie może mieć znaczenia prawnego dla decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, kwestia związana z domaganiem się przez skarżącego jej umorzenia, które miałoby nastąpić w trybie przepisów ordynacji podatkowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/09).
Dlatego nie można zgodzić się z poglądem strony skarżącej, iż wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji
o nakazie rozbiórki było przedwczesne.
Chybionym jest również zarzut naruszenia art. 4 ustawy. Jest w nim bowiem mowa o prawie zabudowy nieruchomości gruntowej, jednakże pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jak wyżej wskazano nadbudowa budynku stanowiącego przedmiot sprawy została dokonana bez uzyskania wymaganego przepisami ustawy pozwolenia na budowę, a więc niewątpliwie
w sposób sprzeczny z przepisami ustawy. Z wynikającej z tego przepisu zasady wolności budowlanej wynika nakaz stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa. Z zasady tej można wywodzić w szczególności, że organy powinny podejmować jedynie takie działania jakie są konieczne do usunięcia bądź zapobieżenia naruszeniu prawa. Wobec jednoznacznie sformułowanych
w cytowanych wyżej przepisach ustawy konsekwencjach nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej organy orzekające w sprawie nie miały innej możliwości, niż zastosowanie dyspozycji art. 49 ust. 3, a w konsekwencji orzeczenie nakazu rozbiórki.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.