II SA/Ke 472/11

II SA/Ke 472/11 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2011-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 559/12 - Wyrok NSA z 2013-06-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1-2, art. 40, art. 42 ust. 1-4
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 103 ust. 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
par. 12, par. 156
Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
par. 33 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Ke 472/11
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak [...] po rozpatrzeniu odwołania T. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] nakazującej J. i E. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego w J. przy ul. K. 23 (działka nr ew. [...]) - na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art.42 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. nałożył na J. i E. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku występując do 31 sierpnia 2011r z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. załączając dwa egzemplarze oceny technicznej stwierdzającej zdatność tego budynku do użytku, opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.
Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Organ I instancji na podstawie art.42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. zobowiązał J. i E. K. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego w J. przy ul. K. 23 (działka nr ew.[...]). W odwołaniu od tej decyzji T. W. zarzucił m.in., że brak jest podstaw do legalizacji tej samowoli budowlanej, ponieważ usytuowanie budynku narusza warunki technicznie jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zarzucił, że przedmiotowy obiekt zacienia teren jego działki( nr ew.[...]). Rozpatrując sprawę organ odwoławczy wskazał, że od 1997r. z wniosku T. W. toczyło się postępowanie w sprawie zacieniania jego działki przez budynek gospodarczy usytuowany na w/w działce Państwa J. i E. K..
Postanowieniem z dnia [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w J. nałożył na J. i E. K. obowiązek opracowania i przedłożenia opinii technicznej budynku gospodarczego, ponieważ stwierdzono, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 1990-1994 bez decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z naruszeniem przepisów §12 i §13 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz.61 z 1980r.), tj. przepisów obowiązujących w okresie jego budowy.
Zgodnie z tymi przepisami budynek powinien być usytuowany w odległości co najmniej 4,00m od granicy działki lub 3,00m w przypadku ściany budynku nie posiadającej otworów bądź bezpośrednio przy granicy. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 0,53m od granicy z działką T. W..
Przedłożona w trakcie postępowania -przez J. i E. malż. K. opinia techniczna potwierdziła, że budynek gospodarczy wykonany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy i niezbędne jest wykonanie zmian i przeróbek, w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami.
W oparciu o powyższe Kierownik Urzędu Rejonowego w J. decyzją z dnia 22.10.1997r. nałożył na J. i E. K. obowiązek wykonania wykazanych w projekcie zmian i przeróbek. W wyniku odwołania złożonego przez Pana T. W. ww. decyzja została uchylona przez organ odwoławczy a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy Urząd Rejonowy w J. przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, w efekcie którego pismem z dnia 12.01.1998r. wezwano Pana E. K. do uzupełnienia opinii technicznej. Poprawioną opinię inwestor przedłożył w dniu 20.01.1998r., zaś strony zawiadomione pismem z dnia 26.01.1998r. w zakreślonym terminie nie wniosły uwag lub zastrzeżeń.
W związku z tym następną decyzją z dnia 09.02.1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego w J. określił niezbędny zakres zmian i przeróbek.
W wyniku wniesienia ponownie przez stronę postępowania odwołania od ww. decyzji organ II instancji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrokiem z dnia 16.01.2001r. sygn. akt. S.A./Kr 1048/98 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie art.7,77 kpa.
W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające w ww. sprawie, kierując się również wskazaniami zawartymi w wyroku NSA. Wyjaśnił i uzupełnił zebrany materiał dowodowy i wydał ponownie decyzję z dnia 10.06.2002r. nakazującą J. i E. K. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku wybudowanego na działce w J., przy ul. K. 23, do zgodności z przepisami. Przeróbki te polegały na dobudowaniu ściany (na całej wysokości istniejącego budynku) bezpośrednio przy granicy działek i powiązaniu jej z istniejącym budynkiem, w oparciu o sporządzoną opinię techniczną i projekt opracowany przez Zakład Usług Projektowych "P."' E.K. oraz aneksem do opinii technicznej opracowanym przez Zakład Usług Projektowych - E. N.
Odwołanie od w/w decyzji wniósł T. W. domagając się rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Organ II instancji po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W wyniku skargi wniesionej na decyzję tę Pan T. W. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 09.08.2006r.w sprawie sygn akt II SA/Kr 2572/02 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji z dnia [...]i poprzedzającą ją decyzję z dnia 10.06.2002r. organu I instancji. W w/w wyroku Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie ponowne dokonanie szczegółowej oceny czy w niniejszej sprawie wykluczone są przesłanki do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Dopiero po ewentualnym wykluczeniu istnienia tych przesłanek możliwe będzie dokonanie szczegółowej wykładni przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., w szczególności również w zakresie, czy użyte w nim sformułowanie "dokonanie zmian i przeróbek" dotyczyć może rozbudowy obiektu budowlanego. Konieczne jest też wyjaśnienie czy przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym czy garażem.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB w J. wystąpił do Urzędu Miasta w J. z prośbą o wydanie zaświadczenia, czy m.in. budowa przedmiotowego budynku (oraz budynku gospodarczego usytuowanego na działce skarżącego położonej przy ul. Mickiewicza 30), była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. obowiązującego w dacie ich budowy.
W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta J. wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. (Uchwała Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w J. z dnia [...] r. z późniejszymi zmianami) - działki położone w J. w obr. 06, oznaczone numerami ewid. gr. [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem C6-MN- " Teren zabudowy mieszkalnej - jednorodzinnej, zabudowa wolnostojąca i bliźniacza (...) Zakaz budowy budynków inwentarskich i składowych. Na terenie dopuszcza się realizacją budynków gospodarczych o minimalnych wymiarach i w uzasadnionych wypadkach.(...). "
W celu ustalenia sposobu użytkowania budynku, kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie odnośnie tej kwestii, organ I instancji przeprowadził w dniu 26.07.2007r. oględziny na działce przy ul. K. 23 w J..
W wyniku oględzin stwierdzono, że stan techniczny budynku jest dostateczny, a obiekt jest użytkowany jako garażowo-gospodarczy (samochód osobowy, sprzęt ogrodniczy i narzędzia). Ustalono również, że konstrukcja budynku zgodna jest z opisem technicznym z dnia sierpień 1997r opracowanym przez E.K.. Dokonano również pomiaru zacienienia działki przez przedmiotowy budynek. Zacienienie to wynosi od ok. 1,70 m do ok. 2,20 m mierząc od granicy działki.
Obecny przy oględzinach E. K. oświadczył do protokołu z oględzin, że budynek ten był budowany z przeznaczeniem jako garaż oraz do przechowywania drobnego sprzętu ogrodniczego i od czasu wybudowania jest w ten sposób użytkowany.
Z w/w protokołu wynika, że T. W. uczestniczył w oględzinach (został wpuszczony na działkę przez Pana E. K.), a następnie po krótkiej wymianie zdań został wyproszony. W związku z powyższym nie uczestniczył w pomiarach kontrolnych budynku i pomiarze zacienienia własnej działki. Natomiast z pisma skarżącego z dnia 08.08.2007r. do sprawy znak: 7141/34/02 wnioskować można, że został on zapoznany z treścią tego protokołu.
Pan T. W. pismami z dnia 08.08.2007r. oraz z dnia 08.l0.2007r. kwestionował sposób przeprowadzenia oględzin. W dniu 07.03.2008r. Pan T. W. przesłał kolejne pismo do organu I instancji, do którego załączył zdjęcie celem uwzględnienia jako dowodu na to, w jaki sposób połączone ze sobą budynki małż. T. i małż. K. zacieniają działkę stanowiącą własność skarżącego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał decyzję z dnia [...] którą na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r odmówiono nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku oraz jednocześnie na podstawie art. 40 w/w Prawa budowlanego nakazano wykonanie w bramie wjazdowej w jej dolnej części otworów wentylacyjnych o łącznej powierzchni 200 cm2 zgodnie z opinią techniczną i projektem zmian i przeróbek opracowaną przez Zakład Usług Projektowych "[...]" – E. K. oraz zgodnie z aneksem do opinii technicznej opracowanym przez Zakład Usług Projektowych - E. N.
W wyniku odwołania złożonego przez Pana T. W. organ II instancji decyzją z dnia [...] uchylił w całości w/w decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W związku z powyższym organ I instancji analizując ponownie przedmiotową sprawę uzyskał fragment części graficznej i tekstowej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. obowiązującego do 31.12.2003r oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta J. z dnia 18.06.2009r. w sprawie zgodności budowy budynków gospodarczych, garażowo-gospodarczych realizowanych na terenie jednostki bilansowej C7-MN, na którym znajdują się działki o nr ewid.[...], w okresie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w J. z dnia [...] r. z późniejszymi zmianami).
Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał decyzję z dnia [...] odmawiającą nakazania rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego o wym. 7,07 x 5,30 m lub jego części, zlokalizowanego w J. przy ul. K. 23 w J.. Od decyzji tej odwołanie złożył Pan T. W..
W toku postępowania odwoławczego, na podstawie art. 136 kpa. zwrócono akta omawianej sprawy do organu I instancji, celem ich uzupełnienia m.in. poprzez określenie odległości ściany szczytowej przedmiotowego budynku posiadającej otwór okienny do budynku gospodarczego na działce T. W.. Organ I instancji w dniu 22.10.2009r dokonał kontroli i stwierdził, że otwór ten został zamurowany i ściana szczytowa od strony działki skarżącego jest ścianą pełną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia 25.11.20I0r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego, ponieważ nie stwierdzono przesłanek do nakazania jego rozbiórki w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz podstaw do wydania decyzji podjętej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego tj. nakazującej wykonanie w wyznaczonym terminie zmian lub przeróbek przy przedmiotowym budynku.
Odwołanie od powyższej decyzji złożone przez Pana T. W. poskutkowało decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż postępowanie wszczęte w sprawie samowoli budowlanej wybudowanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974r. nie może zakończyć się decyzją umarzającą nie rozstrzygającą co do istoty sprawy.
W dniu 24.03.2011r. została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., będąca przedmiotem obecnego postępowania odwoławczego.
Dokonując na podstawie art. 138 kpa oceny zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego ( Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48) obowiązującego do dnia 1.01.1995 r., to znaczy w czasie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, pozwolenia na budowę wymagało między innymi wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków.
Wybudowanie przedmiotowego budynku w latach 1991-1993 bez pozwolenia na budowę stanowi więc samowolę budowlaną.
Zgodnie z art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w stosunku do samowoli budowlanych popełnionych przed 1 stycznia 1995 r., a wiec w stosunku do przedmiotowego budynku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229).
Organ I instancji prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, ponieważ nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Przepis art. 37 ust. 1 wymienionego Prawa budowlanego z 1974r. stanowi, że: obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Jak wynika z analizy uzupełnionego materiału dowodowego załączonego do akt przedmiotowej sprawy, w tym nowowydanego zaświadczenia Burmistrza Miasta J. z dnia 18.06.2009r zgodnie z obowiązującymi w czasie budowy przedmiotowego budynku ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w J. z dnia [...] r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 6 poz. 35 z dnia [...]) z późniejszymi zmianami, przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy usytuowany został na terenie oznaczonym symbolem C7-MN - ""Teren zabudowy mieszkalnej- jednorodzinnej - osiedle "M. II" - zabudowa wolnostojąca i bliźniacza. (...) Dopuszcza się realizację budynków gospodarczych o minimalnych - niezbędnych wymiarach i w uzasadnionych wypadkach. (...)"
W w/w zaświadczeniu stwierdzono, że "budowa budynków gospodarczych (...) na terenie jednostki bilansowej C7-MN, w okresie obowiązywania powołanego wyżej planu miejscowego tj. do 31.12.2003r., w przypadkach uzasadnionych jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J.. Jednocześnie nie jest sprzeczna z przytoczonymi wyżej ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego budowa budynków o funkcji garażowej na tym terenie. Bowiem "zakaz budowy takich budynków nie wynika wprost i ewidentnie z planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast budowę budynków garażowych na terenie zabudowy mieszkalnej należy uznać za funkcjonalnie związaną z przeznaczeniem terenu." Obecnie zaś obszar, na którym znajdują się przedmiotowe działki nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego.
W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że tekst w/w planu nie precyzuje określenia odnoszącego się do budynków gospodarczych o minimalnych wymiarach.
W związku z tym PINB w J. zasadnie założył, że w przypadku, gdy ustalenia planu nie precyzują jednoznacznie o zakazie budowy tego typu obiektów na oznaczonym terenie, jak przedmiotowy budynek o funkcji garażowo-gospodarczej, zaświadczenie organu właściwego w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy uznać jako wyjaśnienie, komentarz do zapisów tego planu.
Odnosząc się natomiast do przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. organ I instancji wskazał, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem murowanym, będącym w dobrym stanie technicznym, nie posiadającym otworów okiennych i drzwiowych w ścianie usytuowanej w odległości 0,53m od granicy z działką sąsiednią, posiadającym pokrycie dachowe niepalne. Tym samym brak podstaw, aby przyjąć, iż sporny budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W czasie samowolnej budowy przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego, określonej na lata 1991-1993 obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr. 17, poz. 62).
W myśl przepisu § 156 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr. 17 poz. 62) odległość wolnostojących garaży dla samochodów osobowych od budynków sąsiednich na terenach zabudowy jednorodzinnej, liczone od ścian garaży nie mających otworów okiennych lub drzwiowych winna wynosić minimum 3,0m (przy garażach wykonanych z materiałów niepalnych).
Z ustaleń organu I instancji wynika, że wybudowany budynek na działce przy ul. K. 23 nie powoduje zacieniania obiektów znajdujących się na działce Pana T. W.. Odległość pomiędzy kwestionowanym budynkiem, a budynkiem mieszkalnym skarżącego wynosi 22,0 m i nie powoduje ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń jego budynku mieszkalnego.
Poza tym jak wynika z opinii technicznej E. N. przedmiotowy obiekt nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia lub pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wymiary budynku umożliwiają na swobodne pomieszczenie dla jednego samochodu osobowego i drobnych narzędzi rolniczych. Brama wjazdowa posiada wymiary 2,50 x 2,1 m, wysokość wewnętrzna pomieszczenia wynosi 2,55m, tak też obiekt ten spełnia wymagania stawiane dla garażu na samochód osobowy.
Skoro zatem nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku zlokalizowanego na działce przy ul. K. 23 w J. w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a zarazem brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego tj. nakazującej wykonanie w wyznaczonym terminie zmian lub przeróbek przy przedmiotowym budynku, to postępowanie takie prowadzone w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej wybudowanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974r, winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem zmierzającym do legalizacji tej samowoli budowlanej, w oparciu o przepis art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
A zatem w niniejszym stanie faktycznym wypełnieniem obowiązku wynikającego z treści art. 42 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r. będzie przedłożenie przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. K. 23 oceny technicznej, stwierdzającej zdatność przedmiotowego budynku do użytku, opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.
Uzyskanie w niniejszym przypadku pozwolenia na użytkowanie jest uzasadnione zarówno względami bezpieczeństwa ludzi tam zamieszkujących, jak również obowiązek taki jest zasadny z uwagi na interes społeczny. Skoro bowiem do legalnej budowy takiego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę i następnie zawiadomienie organu o oddaniu obiektu do użytku, załączając przy tym wymagane przepisami dokumenty, zasadne i zgodne ze słusznym interesem społecznym jest nałożenie na osobę, zamierzającą legalizować samowolnie wybudowany budynek, obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, tj. oceny technicznej stwierdzającej zdatność obiektu do użytku.
Natomiast mając na uwadze, iż w zaskarżonej decyzji organu I instancji nie określono terminu wykonania nałożonego obowiązku, stosownie do powołanego w podstawie prawnej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję tą należało zreformować poprzez jej uchylenie w całości i orzeczenie w to miejsce o nałożeniu na J. i E. K. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 7,07 x 5,30m znajdującego się na tej działce, w terminie do dnia 31.08.2011r.
Skargę na powoływaną na wstępie uzasadnienia decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wniósł T. W. podnosząc, że sporny budynek został usytuowany od strony południowej, co powoduje zacienianie jego działki i ogranicza jej użytkowanie, dlatego dopóki ten budynek będzie tak położony nie wyrazi zgody na jego legalizację. Jego zdaniem konieczne jest nałożenie obowiązku dokonania zmian i przeróbek w obiekcie wybudowanym w warunkach samowoli budowlanej w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Trwające wiele lat postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie oraz wielość wydawanych w jego toku różnych decyzji przez organy nadzoru budowlanego, uchylanie ostatecznych decyzji przez sąd administracyjny świadczą o trudnościach organów nadzoru budowlanego w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej samowoli budowlanej. WSA w Krakowie uchylając wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006r.w sprawie II SA/Kr 2572/02 decyzję ŚWINB z dnia 23 sierpnia 2002r.w przedmiocie nakazania wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu z zgodnego z prawem wskazał, szeroko uzasadniając swoje stanowisko, że konieczne jest wyjaśnienie, czy wykluczone są w sprawie przesłanki, mającego zastosowanie, art.37 ustawy z dnia 7 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U.nr 89,poz.414 z późn.zm.) dalej zwane Prawo budowlane, a więc czy przedmiotowy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony przez zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę a także czy obiekt nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (akta II instancji tom I str. K II-46). Podkreślił, że konieczne jest wyjaśnienie w świetle treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego budowę na tym terenie budynków gospodarczych o minimalnych wymiarach, czy przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym czy też jest to garaż.
Okolicznością niesporną w sprawie jest, że przedmiotowy budynek, który pełni funkcję garażu oraz budynku służącego do przechowywania narzędzi gospodarczych został wybudowany w latach 1991-1993 przez małż. K. na ich działce nr ew. [...] bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Budynek ma wymiary 7,07mx 5,30m, posiada bramę o wymiarach 2,50mx2,10m, został wzniesiony ścianą szczytową w granicy działki inwestorów od strony zachodniej i zbliźniaczony z podobnym budynkiem na działce sąsiada p. T. Od strony północnej działki inwestorów ściana budynku( bez otworów) jest położona jest w odległości 0,56 cm od granicy z nieruchomością skarżącego T.W.. Przedmiotowy budynek w stosunku do budynków usytuowanych na działce skarżącego położony jest w odległości 22 m od domu mieszkalnego skarżącego i 6,93 m od jego budynku gospodarczego. Na terenie objętym postępowaniem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący w swej skardze podnosi, że budynek nie może być usytuowany przy południowej granicy jego działki, ponieważ zacienia ją i ogranicza właściwe wykorzystanie ziemi na jego działce
W rozpoznawanej sprawie w związku z treścią art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (Dz.U z 2010r, nr 243, poz 1623 ze zm) mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U.nr 89,poz.414 z późn.zm.) dalej powoływane jako Prawo budowlane z 1974r. . Tak więc organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy.
Art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1). znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2). powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Do wydania decyzji o nakazie rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku konieczne jest spełnienie jednej z przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1) lub 2) tego przepisu.
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w tej sprawie zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania tej sprawy, a następnie dokonały jego prawidłowej oceny słusznie dochodząc do konkluzji, iż w sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.
Organy wskazały realizując, zgodnie z art.153 p.p.s.a. ocenę prawną zawartą w wyżej powoływanym wyroku, że obowiązujący w dacie popełnienia samowoli budowlanej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzony uchwałą z dnia [...]r. nr XVII /55/80 przewidywał na terenie objętym inwestycja oznaczonym symbolem C7 –MN teren zabudowy mieszkalnej – jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej. Dopuszczał realizację budynków gospodarczych w minimalnych –niezbędnych wymiarach i w uzasadnionych wypadkach. W związku z taką treścią planu, organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że skoro plan ten nie przewiduje wyraźnego zakazu budowy budynku o funkcji garażowo-gospodarczej, który to obiekt uznać należy za funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, to przedmiotowy budynek został wybudowany na terenie przeznaczonym pod taką zabudowę.
Takie stanowisko organów w świetle poczynionych ustaleń faktycznych zasługuje na akceptację i równocześnie wyklucza ono przyjęcie istnienia przesłanki wydania nakazu rozbiórki o jakiej mowa w art.37 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Podkreślić w tym miejscu należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii, czy sprawa obiektu samowolnie wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. powinna być oceniana według przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dacie dokonania samowoli, czy też obowiązujących w dacie rozstrzygania przez organ nie było jednolite.
Pierwsze z tych stanowisk zaaprobowane zostało w wyrokach NSA: z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. II OSK 278/06; z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. II OSK 522/05; z dnia 20 maja 2004 r., sygn. OSK 281-282/04.
Zgodnie zaś z późniejszymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010r. II OSK 878/09,LeX nr 597928, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn.II OSK 1454/06, LEX nr 425375; wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. II OSK 1318/06, LEX nr 347963; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. II OSK 778/07, LEX nr 483236; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1094/06, LEX nr 366799; wyrok NSA z dnia 17 maja 2010r. II OSK 878/09). Wykładnia celowościowa omawianego przepisu wskazuje, że nie można zalegalizować takiej samowoli, która pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Z orzecznictwa NSA wynika, że do takiego samego rezultatu prowadzi zastosowanie wykładni językowej. Skoro przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. używa czasu teraźniejszego (organ stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę), oznacza to, że ocena stanu faktycznego, co do przeznaczenia gruntu następuje według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis.
W związku z powyższym podnieść także należy, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzony uchwałą z dnia [...]r. nr XVII /55/80 wygasł z końcem 2003r. W dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, jak wynika z uzasadnienia organu II instancji, obszar, na którym znajdują się przedmiotowe działki nie był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego uwzględniając stanowisko reprezentowane przez NSA, że ocena stanu faktycznego, co do przeznaczenia gruntu następuje według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis, stwierdzić należy, że brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu wyłączałby możliwość orzeczenia rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art.37 ust.1 pkt.1 przedmiotowego obiektu budowlanego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę i to bez względu na to, czy byłby to budynek gospodarczy czy też garaż.
Na akceptację zasługuje także stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż brak jest w rozpoznawanej sprawie przesłanek do orzeczenia rozbiórki na podstawie art.37 pkt.2 Prawa budowlanego.
Oczywistym jest, że przedmiotowy budynek garażowy a w części wykorzystywany też na przechowywanie sprzętu gospodarczego, został wybudowany bez pozwolenia na budowę, co naruszało przepisy obowiązującego w dacie jego budowy Prawa budowlanego z 1974r. Odnośnie zaś warunków technicznych obowiązywało wtedy rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U.Nr 17, poz. 62 ). Zgodnie zaś z przepisem szczególnym dotyczącym sytuowania garażu tj. § 156 tego rozporządzenia minimalna odległość wolno stojących garaży dla samochodów osobowych od budynków sąsiednich na terenach zabudowy jednorodzinnej, liczona od ścian garaży nie mających otworów okiennych lub drzwiowych w przypadku garażu z materiałów niepalnych od budynku sąsiedniego z materiałów niepalnych powinna wynosić 3 m.
Z akt sprawy wynika, że organy w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły (co nie było także przedmiotem sporu), na podstawie oględzin nieruchomości, że samowolnie wybudowany obiekt jest położony w odległości 0.56 m od granicy z nieruchomością skarżącego i 22m od budynku mieszkalnego skarżącego oraz 6,93m od budynku gospodarczego skarżącego usytuowanego w granicy z sąsiednią działką nr 835. Przedmiotowy budynek jest murowany, z dachem niepalnym, ze spadkiem na działkę inwestora, nie posiada otworów w ścianie północnej tj, od strony działki skarżącego. Brama wjazdowa o wymiarach 2,50m x 2,10 umożliwia przechowywanie samochodu osobowego. W tych okolicznościach zdaniem organów brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i lub użytkowych dla otoczenia. Z materiału sprawy wynika także, że budynek jest w dobrym stanie technicznym. W ocenie Sądu i to stanowisko organów nadzoru budowlanego, jako oparte na prawidłowo zgromadzonym materiale sprawy jest trafne i zasługuje na akceptację. Podkreślić należy, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy swym usytuowaniem nie narusza przepisu w/w § 156.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego, który od początku postępowania podnosi w tej sprawie jeden zarzut - a to okoliczność, że przedmiotowy budynek zacienia jego działkę, co uniemożliwia mu właściwe zagospodarowanie ziemi, to zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać, że prowadzi to do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Budynek inwestorów zacienia w nieznacznej części działkę skarżącego w miejscu gdzie posiada on ogródek .Obrazuje ten fakt fotografia złożona przez skarżącego
(akta adm. I inst. str. KI -145) a także fotografie złożone przez skarżącego na rozprawie (k.45 akt). Z oględzin przeprowadzonych przez organ wynika, że zacienienie wynosi do ok. 2,20 m licząc od granicy działki skarżącego. Zacienienie ogrodu jest więc niewielkie i nie można uznać, że uniemożliwia to wykorzystanie działki przez skarżącego. Zimą zacienienie działki jest oczywiście większe, ale o tej porze roku ogródek nie jest uprawiany. Nie powoduje ono także w żadnym momencie dopływu światła dziennego do obiektów budowlanych. Nie można zatem dopatrzeć się naruszenia art. 5 Prawa budowlanego z 1974r.
Dodatkowo można zauważyć, że przy braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyby przyjąć, że sporny budynek jest budynkiem gospodarczym służącym przechowywaniu drobnego sprzętu gospodarczego w związku z czym narusza przepisy odległościowe z daty jego budowy ( §12 w/w rozporządzenia) i aktualne obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.02.75.690, ze zm.) przewidującego także w § 12ust.1 sytuowanie budynków w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4- w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt.1) i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt.2), to również świetle powyższych rozważań ocena prawna takiego stanu faktycznego prowadziłaby do wniosku, iż brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki na podstawie art.37 Prawa budowlanego z uwagi na brak przesłanek z pkt 1 i 2. W szczególności taki budynek gospodarczy nie powodowałby także, mimo naruszenia warunków technicznych w zakresie norm odległościowych niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ nadzoru budowlanego winien zakończyć postępowanie legalizacyjne wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
Przepisy prawa w takim stanie faktycznym obligują organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Przepis art.42 Prawa budowlanego z 1974r, brzmi : ust.1 - inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej, ust.2 - poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego, ust.3 - podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, ust.4 - Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określi w drodze rozporządzenia zakres i tryb zawiadamiania o oddaniu do użytku obiektu budowlanego, zasady stwierdzania zdatności do użytku wykonanego obiektu oraz rodzaje obiektów budowlanych nie wymagające zawiadomienia właściwych terenowych organów administracji państwowej o oddaniu do użytku. Zgodnie z § 33 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - w wypadkach określonych w art. 42 inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przez właściwy organ.
W kontrolowanej sprawie organ nadzoru budowlanego ustalając, że brak jest przesłanek do wydania nakazu rozbiórki wydał decyzję w oparciu o w/w art. 42 ust.2 zobowiązując inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie załączając do wniosku ocenę techniczną stwierdzającą zdatność budynku do użytku opracowaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie rozstrzygnięcie to uznać należy za zgodne z prawem.
Wyjaśnić należy skarżącemu, nieakceptującemu czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej popełnionej przez J. i E. K., że samowola budowlana jest oczywiście zjawiskiem nagannym, jednak ustawodawca pod rządami Prawa budowlanego z 1974r jak i obecnie w przepisach Prawa budowlanego z 1994r. przewidział możliwość jej legalizacji po spełnieniu warunków przewidzianych prawem. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 maja 2010r. w sprawie II OSK 878/09 (LEX nr 597928) "celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego, nie zaś ukaranie sprawcy samowoli. Nakaz rozbiórki jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym". Takiej sytuacji nie ma w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.