II SA/Ke 471/22

II SA/Ke 471/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 568/23 - Wyrok NSA z 2023-04-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a § 2, art. 64e, art. 64b § 3, art. 33, art. 32
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2 , art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. M. i T. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. i K. K.od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta [...] z [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samoobsługowej bezdotykowej 4 stanowiskowej wraz z niezbędnymi urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej, zjazdem publicznym z drogi gminnej, na części działek nr ewid. [...] i [...] oraz części działki nr ewid.[...] (w zakresie komunikacji), położonych w [...], uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do organu I instancji, celem ponownego rozpoznania.
Opisując w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy SKO wskazało, że 28.10.2021 r. M i K. K., z zachowaniem ustawowego terminu, złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z [...], zwaną dalej "decyzją ostateczną" (wydaną na wniosek T. i K. M.). W odpowiedzi na wezwanie organu z 10.11.2021 r. wnioskodawcy w piśmie z 18.11.2021 r. wyjaśnili, że o wydaniu decyzji ostatecznej dowiedzieli się 22.10.2021 r.
Postanowieniem z dnia 24.06.2022 r. SKO uchyliło postanowienie organu I instancji, odmawiające K. wznowienia postępowania w sprawie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że merytoryczne badanie przyczyn wznowienia postępowania, którego podstawą jest nieuznanie za stronę, możliwe jest po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Mając na uwadze powyższe Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z 1.04.2022 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a następnie wydał ww. decyzję z 16.05.2022 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Uzasadniając to ostatnie rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby wskazane przez wnioskodawców ich działki nr ewid. [...] oraz [...]sąsiadowały bezpośrednio z terenem inwestycji, objętym decyzją ostateczną, wyznaczonym granicami terenu na częściach działek [...], [...],[...]. Natomiast stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są zawsze wnioskodawca, właściciel oraz użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, co wynika m.in. z art. 63 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być także podmioty mające tytuł prawny do działek sąsiadujących i niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, jeżeli dotyczy to ich interesu prawnego lub obowiązku. Organ zwrócił uwagę, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest oddzielony pasem terenu o szerokości ok. 10 m od należącej do wnioskodawców działki nr ewid. [...] (w całości zagospodarowanej utwardzonym placem postojowym, częściowo ogrodzonej) oraz pasem o szerokości ok. 30 m od kolejnej ich działki nr ewid. 843. Z części graficznej wniosku wynika, że granice obszaru oddziaływania inwestycji zamykają się w granicach terenu objętego wnioskiem dla planowanej inwestycji. Ponadto rodzaj i zakres wnioskowanej inwestycji nie został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – dlatego nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i brak jest obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Tym samym organ I instancji nie znalazł przesłanek do zakwestionowania wskazanego przez inwestorów obszaru oddziaływania inwestycji i nie uznał wnioskodawców za strony postępowania – ponieważ nie posiadają interesu prawnego w tej sprawie. Nie byli bowiem właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Inwestycja nie wprowadza również ograniczeń w możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. W rezultacie nie uznano, aby planowana zabudowa oraz ustalone dla niej parametry naruszały interes prawny wnioskodawców. Powoływane zarzuty dotyczące uciążliwości myjni samochodowej, bez wskazania konkretnych przepisów prawa, które uzasadniałyby objęcie działki odwołujących się obszarem oddziaływania obiektu oraz bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów na tą okoliczność, nie mogą stanowić podstawy do uznania interesu prawnego wnioskodawców. Natomiast ich argumentacja może świadczyć o tym, że wnioskujący posiadają interes faktyczny, a nie prawny.
SKO, uzasadniając wydanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisanego na wstępie rozstrzygnięcia, wskazało że:
- niemożliwe jest – jak to wskazał organ I instancji (poza nielicznymi wyjątkami nie mającymi miejsca w niniejszej sprawie) – że objęcie granicami terenu inwestycji części działki (części działek) eliminuje właścicieli działek sąsiednich z prowadzonego postępowania;
- obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych, uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabuowana lub w inny sposób zagospodarowana;
- zgodnie z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami, przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, nie zaś fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji; do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji, prawodawca odwołał się także wprost w regulacjach rozporządzeń wykonawczych do u.p.z.p. Świadczy to o tym, że zamiarem prawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.
Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że znane mu jest orzecznictwo, w którym dopuszczono ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jednak rozwiązanie to jest zastrzeżone wyłącznie dla nietypowych stanów faktyczno-prawnych. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy tylko część działki objęta jest planem miejscowym. W takim wypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta planem miejscowym lub objęta decyzją w trybie specustawy, może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie stanowi to jednak bynajmniej reguły, a dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych. W niniejszym przypadku z akt sprawy nie wynika, aby miały miejsce takie szczególne okoliczności – wyłączające zasadę, że określenie warunków zabudowy oraz poprzedzające je stosowne uzgodnienia, powinny dotyczyć całej działki, a niej jej części. Jednocześnie SKO zauważyło, że o interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Źródłem interesu mogą być przepisy prawa materialnego administracyjnego, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy także przepisy prawa cywilnego dotyczące własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych. Doświadczenie życiowe wskazuje – w ocenie organu odwoławczego – że przy tego typu inwestycjach zasięg oddziaływania nie zamyka się w granicach działki (hałas, rozpylone środki chemiczne niezbędne do mycia), a właściciele działek sąsiednich winni zostać uznani za strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Wymagany interes prawny, jako warunek uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, może znajdować materialnoprawne uzasadnienie w stosunkach cywilnoprawnych, również tych określanych mianem prawa sąsiedzkiego, niemniej rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej musi mieć wpływ na ograniczenie lub zniesienie przysługującego uprawnienia albo zwiększenie rozmiaru dotychczasowego obowiązku lub obciążenie nowym obowiązkiem, bądź bezpośredni wpływ na sposób wykonywania prawa własności. O interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić działki sąsiednie i ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie. W niniejszej sprawie doświadczenie życiowe wskazuje, że z projektowanej myjni przewidzianej na 4 stanowiska, na działki sąsiadujące bezpośrednio z działkami wskazanymi jako teren inwestycji mogą docierać rozpylone środki chemiczne oraz hałas. Wystarczające dla uznania przymiotu strony jest samo oddziaływanie, lecz nie musi być to oddziaływanie które narusza ustalone w tym zakresie normy. Kolegium odwołało się do wyroku NSA z 2.09.2014 r., sygn. II OZ 819/14, gdzie przyjęto, że właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją zawsze są stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzją z 16.05.2022 r. organ I instancji przedwcześnie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej ze wskazaniem na brak przymiotu strony wnioskodawców.
Zdaniem SKO, w ponownym postępowaniu należy odnieść się szczegółowo także do wszelkich zarzutów M. oraz K. K. w zakresie braku wymaganych uzgodnień projektu decyzji w niniejszej sprawie oraz niezbędne jest udokumentowanie zasadności poczynionych ustaleń organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, w sytuacji kiedy decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Z kolei stwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 K.p.a.
W sprzeciwie, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, T. i K. M podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to:
1. art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z uzasadnieniem, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej – pomimo braku interesu prawnego wnioskodawców M. i K. K. w sprawie;
2. art. 7, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyznanie wnioskodawcom w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy przymiotu strony, mimo że postępowanie administracyjne nie dotyczyło ich interesu prawnego.
W uzasadnieniu wskazano, że właściciele działek nr ewid. [...] oraz [...] nie wykazali popartego żadną normą prawną szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości, ograniczając swoje argumenty wyłącznie do subiektywnie odczuwanych uciążliwości inwestycji – która może wystąpić dopiero w przyszłości. W sposób analogiczny skarżący mogliby podnosić szkodliwe oddziaływanie nieruchomości wnioskodawców na ich nieruchomości w postaci hałasu i spalin z silników ciężarówek, które tam parkują. Nie uczyniło tego również SKO w zaskarżonej decyzji, stwierdzając jedynie lakonicznie, że "W ocenie Kolegium doświadczenie życiowe wskazuje, iż przy tego typu inwestycjach zasięg oddziaływania nie zamyka się w granicach działki (hałas, rozpylone środki chemiczne niezbędne do mycia), a właściciele działek sąsiednich winni zostać uznani za strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy". Skarżący podkreślili, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest oddzielony dodatkowym pasem terenu o szerokości około 10 metrów od działki nr [...] oraz pasem o szerokości około 30 metrów od działki nr 843, w obrębie których nie będzie realizowana inwestycja. Nie sposób zatem przyjąć, jak czyni to SKO, że planowana inwestycja będzie wywierać jakikolwiek wpływ na działki wnioskodawców. Ponadto, obecnie myjnia jest już wybudowana i istnieje bufor odległości od ww. nieruchomości w postaci części działek skarżących, które nie stanowią terenu inwestycji. W wyroku z 23.02.2022 r., II OSK 613/19 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można wyprowadzać interesu prawnego z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, mogą być oceniane w kategorii faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchom sąsiednie. Te okoliczności są zaś oceniane w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny czy projekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie czy hałas. W orzecznictwie podnosi się również, że ustawodawca nie zagwarantował niezmienności otoczenia ani ochrony prawnej, umożliwiającej udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. Interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi mieć charakter bezpośredni, realny, aktualny i konkretny. Powyższe wyklucza uznanie za stronę tego postępowania współwłaścicieli ww. nieruchomości, powołujących się na bliżej niezweryfikowane uciążliwości, czy niepotwierdzone ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być badana zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, w tym z warunkami technicznymi i przepisami regulującymi odległości miejsc postojowych od budynków mieszkalnych. Sama realizacja, czy też późniejsza eksploatacja inwestycji, mogą stanowić dla wnioskodawców pewne uciążliwości, jednakże utożsamianie takich skutków z ich interesem prawnym nie wydaje się uprawnione. Interes prawny musi mieć bowiem związek z sytuacją prawną, a nie faktyczną danego podmiotu.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uwzględnienie sprzeciwu, uchylenie zakwestionowanej decyzji i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z 16.05.2022 r.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi.
W rozpoznawanej przez Sąd sprawie istotną kwestią jest zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały w niej określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do uchylenia przez SKO decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samoobsługowej bezdotykowej 4 stanowiskowej wraz z niezbędnymi urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej, zjazdem publicznym z drogi gminnej, na części działek nr ewid. [...] i [...] oraz części działki nr ewid.[...] (w zakresie komunikacji), położonych w [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było uznanie, że Burmistrz Miasta [...] przedwcześnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak przymiotu strony osób wnoszących o wznowienie postępowania, tj. M. i K. K. W ocenie SKO bowiem w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pojęcie strony winno być interpretowane w sposób bardzo szeroki, znacznie szerzej niż w postępowaniach dotyczących pozwoleń na budowę. Kolegium odwołało się w tym zakresie do postanowienia NSA z 2 września 2014 r., sygn. II OZ 819/14, w którym przyjęto, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są zawsze właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Zdaniem organu II instancji doświadczenie życiowe wskazuje, że przy tego typu inwestycjach jak ta o którą chodzi w sprawie zasięg oddziaływania nie zamyka się w granicach działki (hałas, rozpylone środki chemiczne niezbędne do mycia), a w konsekwencji właściciele działek sąsiednich winni zostać uznani za strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. Art. 32 p.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 7.06.2018 r., sygn. II OSK 1319/18, wyrok NSA z 18.12.2020 r., sygn. I OSK 2384/20, wyrok WSA w Krakowie z 22.12.2020 r., sygn. II SA/Kr 1196/20, wyrok WSA w Kielcach z 19.04.2021 r., sygn. II SA/Ke 351/21).
W tej sytuacji, mając na uwadze opisany wyżej zakres orzekania Sądu w sprawach zainicjowanych sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, Sąd nie był w niniejszym przypadku uprawniony do przesądzenia, czy M. i K. K. należy przyznać przymiot strony postępowania. O tym czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu decydują przepisy prawa materialnego. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego ocena, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, wymagałaby od Sądu analizy przepisów prawa materialnego, czyli wyjścia poza granice sprawy. Tego zaś Sąd uczynić nie może (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.03.2018 r., sygn. IV SA/Wa 513/18).
Jeśli zaś chodzi o prawidłowość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. trzeba podnieść, że w przypadku wskazania we wniosku o wznowienie postępowania – jak to miało miejsce w niniejszym przypadku – wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., właściwy organ uznając, że dana osoba nie jest stroną w sprawie, która została zakończona ostateczną decyzją, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydaje decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Jeżeli organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania dojdzie do przekonania, że ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, który odmówił wznowienia postępowania, są wadliwe, a podmiot żądający wznowienia jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej, konieczne jest zastosowanie kompetencji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 15 K.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może orzec co do istoty sprawy wznowienia, uchylając zaskarżoną decyzję o odmowie wznowienia (odmowie uchylenia decyzji ostatecznej), decyzję dotychczasową oraz wydając nową decyzję rozstrzygającą sprawę zakończoną decyzją ostateczną (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sprzeciwia się temu zasada dwuinstancyjności, która wymaga, aby w sprawie wznowienia strona pominięta w dotychczasowym toku instancji miała zagwarantowany dwukrotny udział w postępowaniu nie tylko co do przyczyny wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), lecz także co do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 K.p.a.; por. wyrok NSA z 20.02.2019 r., sygn. II OSK 817/17). W tej sytuacji należy zatem uznać, że organ odwoławczy w rozpatrywanym przypadku prawidłowo wydał decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 K.p.a., uzasadniając zresztą w sposób obszerny swoje stanowisko w tym zakresie.
Odnosząc się do powołanego w sprzeciwie wyroku tut. Sądu z dnia 17.08.2022 r., sygn. II SA/Ke 315/22, oddalającego skargę M. K. i K. K., należy podnieść po pierwsze, że sprawa ta była rozpoznawana na skutek skargi, a nie sprzeciwu, w związku z czym inny był zakres orzekania Sądu, a po drugie – jak wynika z samego sprzeciwu – sprawa ta dotyczyła kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu, a zatem zupełnie innego postępowania, gdzie określenie przymiotu strony następuje na podstawie odmiennych przepisów (przede wszystkim ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).
Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.