II SA/Ke 468/23

II SA/Ke 468/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 824
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art 2 ust. 1,
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 76 part. 1, art. 7, art. 16 par. 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 2 pkt 6 lit. c, art. 10, art. 11 ust. 3, art. 27 ust. 2 pkt 1, art. 66 ust. 1, art. 67
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] J. P. Sp. z o.o. w C. na zarządzenie pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 31 maja 2023 r. [...] w przedmiocie ochrony środowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z 31 maja 2023 r. [...], na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie 5 stycznia - 29 marca 2023 r. na terenie [...] J. P. Sp. z o. o. z siedzibą w C. - Zakład przetwórstwa owoców w G. , udokumentowanych protokołem kontroli z 29 marca 2023 r. zarządził:
1. Podjąć działania w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wprowadzania ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów. Termin realizacji: bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego.
2. Nie dopuszczać do odprowadzania ścieków przemysłowych wylotem wód opadowych do środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego. Termin realizacji: bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia.
3. Dotrzymywać warunków decyzji Starosty [...] znak: [...] z 11 września 2017 r. udzielającej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu Zakładu w G., w zakresie systematycznego usuwania osadów, szlamów z urządzeń do oczyszczania wód opadowych lub roztopowych w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wód odprowadzanych do środowiska. Termin realizacji: na bieżąco od otrzymania zarządzenia.
4. Przeprowadzić przegląd sieci kanalizacyjnej (przemysłowej i deszczowej) zlokalizowanej na terenie zakładu w celu zidentyfikowania i zlikwidowania miejsc przedostawania się ścieków przemysłowych do kanalizacji deszczowej. Termin realizacji: bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego.
5. Gospodarowanie odpadami zlecać podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w tym zakresie. Termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego.
6. Prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych odpadów w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Termin realizacji: na bieżąco od otrzymania zarządzenia pokontrolnego.
Termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń został wyznaczony na 31 sierpnia 2023 r.
W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K.: 5, 12, 24 stycznia, 16, 21, 28 lutego i 29 marca 2023 r. na terenie [...] J. P. Sp. z o. o. z siedzibą C. - Zakład w G., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W tej sytuacji Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził ich usunięcie.
Odnośnie zarządzenia z punktu 5 stwierdzono, że kontrolowany podmiot w okresie 3 września - 21 października 2021 r. przekazywał odpad o kodzie 02 03 80 wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81) podmiotowi, który nie posiadał zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W trakcie kontroli ustalono, że odpady poprodukcyjne w ilości 335,14 Mg retentatu oraz 1397,08 Mg wytłoków jabłkowych (ilości ustalone na podstawie faktur) przekazywane były do biogazowni z przeznaczeniem do wytwarzania biogazu. Zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.), wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów.
Odnośnie zarządzenia z punktu 6 stwierdzono, że podczas kontroli ustalono, że Spółka w okresie 2021-2022 r. nie prowadziła kart ewidencji dla odpadów o kodzie 02 03 80 wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81) w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy. Ewidencję prowadzi się z zastosowaniem kart przekazania oraz kart ewidencji za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO (art. 67 ww. ustawy). Zgodnie z obowiązującymi przepisami od roku 2021 ewidencja odpadów powinna być prowadzona w formie elektronicznej w BDO.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe zarządzenie odnośnie punktów 5 i 6 wniosła [...] J. P. Sp. z o.o. w C., która zaskarżonemu zarządzeniu we wskazanym wyżej zakresie zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego:
- art. 2 pkt 3 i 3b ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii poprzez zastosowanie nieprawidłowej interpretacji definicji biomasy w kontekście stanu faktycznego, przez co zdyskwalifikowano wytłoki owocowe produkowane przez spółkę jako wynik przetwórczy produkcji rolniczej jako biomasę, która wykorzystywana była w dalszej produkcji do wytworzenia energii przez biogazownie,
- art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie i zakwalifikowanie wytłoków owocowych jako odpad o kodzie 02 03 80, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu w kontekście przedmiotowego stanu faktycznego wskazuje, że tego przepisu nie stosuje się do wytwarzanych przez Spółkę wytłoków owocowych, skoro stanowią one biomasę przeznaczoną dla celów energetycznych jako wynik przemysłowego przetwórstwa produkcji rolnej,
2. naruszenie prawa procesowego - art. 16 § 1 kpa polegające na dokonywaniu ustaleń faktycznych i prawnych sprzecznych z obowiązującymi ustaleniami wiążącymi spółkę ale i inne podmioty, urzędy i instytucje, nakreślonymi obowiązującą decyzją z 1 września 2014 r. wydaną przez Marszałka Województwa L., który orzekł, że wytwarzane przez spółkę wytłoki owocowe stanowią biomasę przeznaczoną dla celów energetycznych i w stosunku do takiego produktu nie stosuje się ustawy o odpadach.
Wobec powyższego skarżąca domagała się:
1. Uchylenie pkt 5 i 6 zarządzenia pokontrolnego w takim zakresie, w jakim traktują o zanegowaniu wytłoków owocowych pochodzących z przemysłowego przetwórstwa produktów rolnych w ramach działalności spółki jako biomasy przeznaczonej na cele energetyczne, co do których nie znajduje zastosowania ustawa o odpadach na podstawie art. 2 pkt 6 lit. c tej ustawy,
2. Przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych do skargi.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że Spółka w zakresie odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach stosuje zalecane działania, jednak w stosunku do wytłoków owocowych, które stanowią biomasę dla celów energetycznych zalecana procedura nie jest stosowana, bowiem w decyzji z 1 września 2014 r. wydanej w indywidualnej sprawie Spółki potwierdzono, że ww. wytłoki owocowe stanowią biomasę dla celów energetycznych do których nie stosuje się ustawy o odpadach. Strona podkreśliła, że w powyższej decyzji Marszałek Województwa L. wyraził sprzeciw w sprawie uznania za produkt uboczny odpadów o kodzie 02 03 80 - wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych powstające podczas procesów technologicznych produkcji zagęszczonych soków owocowych w Spółce. Marszałek wskazał, że zgłoszenie nie spełnia wymagań określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, bowiem zgodnie z art. 2 pkt 6 lit. c, przepisów tej ustawy nie stosuje się w przypadku wykorzystania wytłoków owocowych jako biomasy do celów energetycznych. Dalej Marszałek stwierdził, że skoro wnioskodawca powołuje się na proces fermentacji metanowej wytłoków jabłkowych, w wyniku której powstaje biogaz, a w końcowym etapie energia elektryczna i ciepło, to wytłoki jabłkowe nie będą podlegały przepisom ustawy o odpadach.
Strona skarżąca podkreśliła, że powyższą decyzję Marszałek mógł wydać - z rozstrzygnięciem stwierdzenia niespełnienia warunków ustawy o odpadach - tylko po uzyskaniu negatywnej opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Stąd wniosek z petitum o przeprowadzenie kierunkowego dowodu. Skarżąca dodała, że Spółka nie dokonywała żadnych zmian w procesie produkcyjnym w zakładzie w C., ani w pozostałych zakładach produkcyjnych Spółki, które by zobowiązywały Spółkę do dokonania nowego zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Nadto, do czasu wszczęcia postępowania administracyjnego, minister właściwy do praw klimatu nie wyłączył z obrotu zastosowanej przez Marszałka Województwa L. argumentacji prawnej. Stosownie do powyższego brak jest podstaw do przyjęcia przeciwnej argumentacji, tym bardziej, że pozostaje ona w zgodzie z przepisami prawa Unii Europejskiej.
Dalej wnoszący skargę zaznaczył, że w związku z faktem, że proces produkcyjny w zakładach Spółki nie uległ zmianie, powyższa decyzja wiąże nie tylko Spółkę, ale również i organy, dopóki nie zdołają wykazać, że od czasu wydania decyzji nastąpiły zmiany w cyklu produkcyjnym kwalifikujące obowiązek złożenia stosownego, ponownego wniosku. Strona zauważyła, że decyzja dotyczy całego jej wielozakładowego przedsiębiorstwa, przy założeniu realizacji tożsamego cyklu produkcyjnego. Inaczej rzecz ujmując, Spółka realizując ten sam proces produkcyjny nie może być traktowana różnej treści rozstrzygnięciami administracyjnymi tylko z powodu przyjęcia odrębnej interpretacji problemu przez organ właściwy miejscowo dla poszczególnych zakładów produkcyjnych. Treścią decyzji administracyjnej jest bowiem ułożenie praw i obowiązków spółki z uwagi na realizowaną przez nią działalność i sposób jej wykonywania z punktu widzenia definicji odpadu w kontekście produktu spółki, a nie z punktu widzenia definicji odpadu przyjętej odrębnie przez poszczególnych marszałków województw, w których usytuowane są zakłady produkcyjne. I to niezależnie od zapisów ustawy, że sprawę kwalifikacji albo dyskwalifikacji odpadów dokonuje marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce ich wytwarzania. Jeden proces produkcyjny powinien być kwalifikowany w jednakowy sposób. Brak jest rzeczowych argumentów dyskwalifikujących ten pogląd.
Zdaniem skarżącej błędną interpretację Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska potwierdza m.in. informacja nr [...] z 4 października 2011 r. Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w sprawie kwalifikacji biomasy na cele energetyczne. Prezes URE w swojej informacji posługuje się definicją biomasy zawartą w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii (Dz. U. z 2008 r., Nr 156, poz.969 ze zm.). Na tej podstawie Prezes URE stwierdza: "W myśl tej definicji biomasa to stałe lub ciekłe substancje pochodzenia roślinnego lub zwierzęcego, które ulegają biodegradacji, pochodzące z produktów, odpadów i pozostałości z produkcji rolnej oraz leśnej, a także przemysłu przetwarzającego ich produkty, a także części pozostałych odpadów, które ulegają biodegradacji, oraz ziarna zbóż niespełniające wymagań jakościowych dla zbóż w zakupie interwencyjnym określonych w art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 687/2008 z dnia 18 lipca 2008 r. ustanawiającego procedury przejęcia zbóż przez agencje płatnicze lub agencje interwencyjne oraz metody analizy do oznaczania jakości zbóż (Dz. Urz. UE L 192 z 19.07.2008, str. 20) i ziarna zbóż, które nie podlegają zakupowi interwencyjnemu. Zatem paliwo/odpad może zostać uznane za biomasę (stałą lub ciekłą) na cele energetyczne tylko w przypadku, gdy spełnia łącznie poniższe kryteria:
1) stanowi stałą lub ciekłą substancję pochodzenia roślinnego lub zwierzęcego;
2) ulega biodegradacji w tym znaczeniu, że nie zawiera w sobie substancji niebiodegradowalnych w stopniu odbiegającym od znanych naturalnych właściwości biomasy danego rodzaju, tj. nie zawiera w sobie "dodatków" niebiodegradowalnych nie występujących naturalnie (np. farby, lakiery, impregnaty) lub w stopniu przekraczającym znane naturalne wielkości tych zanieczyszczeń, np. metali ciężkich albo innych niebiodegradowalnych zanieczyszczeń, które wpływają na procesy spalania, a zatem wpływałyby na ilość pozyskiwanych świadectw pochodzenia (czyli sui generis pomocy publicznej);
3) nie jest biopaliwem w rozumieniu ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Nr 169, poz. 1199, z późn. zm.)
Ponadto Spółka cytując treść art. 2 pkt 3 i 3b ustawy o odnawialnych źródłach energii i art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach stwierdziła, że wytłoki owocowe/warzywne, jako pochodzące z przemysłu przetwarzającego pozostałości produkcji rolnej, stanowią biomasę z przeznaczeniem do celów energetycznych.
Kończąc skarżąca podkreśliła, że każda kwalifikacja sprzeczna z rozstrzygnięciem z 1 września 2014 r., narusza art. 110 kpa, bowiem dokonuje odrębnej interpretacji zdarzenia - zakwalifikowania wytwarzanej przez Spółkę biomasy jako odpadu - sprzecznie z ustaleniami tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie. Powołując treść art. 2 pkt 3 i 3b ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz art. 2 pkt 6c ustawy o odpadach podał, że nie wszystkie rodzaje biomasy pochodzenia rolniczego określone w ustawie o odnawialnych źródłach energii zostały wyłączone spod przepisów ustawy o odpadach. Ponadto, skoro Spółka prowadzi działalność przetwórczą owoców, a nie produkcję rolniczą lub leśną, to do wytłoków owocowych i retentatu wytwarzanych w jej zakładzie nie ma zastosowania wyłączenie z art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach. Dlatego, wbrew twierdzeniom skarżącej, wytłoki owocowe i retentat przekazane do biogazowni zostały prawidłowo sklasyfikowane jako odpad pod kodem 02 03 80 wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81). Następnie cytując art. 27 ust. 2 pkt 1 i art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach organ stwierdził, że skarżąca wytwarzając i przekazując odpady - wytłoki owocowe i retentat - zobowiązana była do prowadzenia ewidencji odpadów i przekazywania odpadów podmiotom do tego uprawnionym.
Dalej organ zaznaczył, że Spółka w trakcie kontroli okazała decyzję z 1 września 2014 r. wyrażającą sprzeciw w sprawie uznania za produkt uboczny odpadów o kodzie 02 03 80 powstających podczas procesów technologicznych produkcji zagęszczonych soków owocowych Spółki. Sprzeciw wynikał z uznania przez organ, że zgłoszenie nie spełniało wymagań określonych w ustawie o odpadach, co zapisano w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie w uzasadnieniu tym znalazł się błędny zapis informujący, że wytłoki stanowią biomasę, która nie podlega przepisom ustawy o odpadach. Organ zwrócił uwagę, że informacje znajdujące się w uzasadnieniu decyzji nie mogą być uznane za wiążące dla innych organów, gdyż nie stanowią rozstrzygnięcia sprawy. Organ wskazał, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia uznania za produkt uboczny wytłoków owocowych wytwarzanych w zakładzie w G. do Marszałka Województwa Ś.. Ponieważ więc Spółka nie posiada decyzji Marszałka Województwa Ś. uznającej wytłoki owocowe za produkt uboczny, zaś wytłoki i retentat z przetwórstwa owocowego nie zostały wyłączone z działania przepisów ustawy o odpadach, to stanowią odpad. Treść zarządzenia pokontrolnego jest zgodna zatem z ustaleniami przedstawionymi w protokole kontroli.
W piśmie z 10 października 2023 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał stanowisko skarżącej zawarte w skardze.
Na rozprawie sądowej w dniu 26 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę wniósł o odroczenie rozprawy na okres co najmniej 2 tygodni celem umożliwienia mu przedłożenia wyroków sądów administracyjnych dotyczących spraw analogicznych do niniejszej.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. wniosek o odroczenie rozprawy został oddalony.
W dniu 2 listopada 2023 r., a więc już po zamknięciu rozprawy pełnomocnik skarżącej Spółki przesłał drogą mailową dwie decyzje Marszałka Województwa M. z 26 października 2023 r., potwierdzające na wniosek [...] J. P. Sp. z o.o. z siedzibą w C., spełnienie warunków uznania za produkt uboczny przez mokre wytłoki owocowe i półfiltrat mętny, o łącznej masie do 6.000 i do 9.000 Mg/rok, wytwarzane w procesie produkcji koncentratu owocowego przez [...] J. P. Sp. z o.o. z siedzibą w C., w Zakładzie Produkcyjnym w G. K. i w B., wykorzystywane do produkcji energii elektrycznej w biogazowi rolniczej, na okres do 26 października 2033 r. Te same decyzje w odpisach potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika skarżącej Spółki, zostały przesłane do WSA w Kielcach w dniu 6 listopada 2023 r. (data wpływu do WSA w Kielcach – 8 listopada 2023 r.), przy piśmie datowanym na 26 października 2023 r.
W odpowiedzi na maila pełnomocnika skarżącej Spółki z 2 listopada 2023 r., organ złożył pismo, w którym wyraził pogląd, że przedmiotowe wytłoki owocowe mogą być zwolnione z konieczności stosowania przepisów o gospodarowaniu odpadami dopiero w przypadku uznania ich za produkt uboczny, po wypełnieniu kryteriów określonych w ustawie o odpadach oraz zgodnie procedurą tam określoną, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023.1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska, wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. 2023.824 ze zm.), dalej u.i.o.ś. Wedle powyższej regulacji, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (ust. 1 pkt 1). K. kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2). Niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a u.i.o.ś.).
W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. II GSK 1009/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zarządzenie to nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nim na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m.in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a u.i.o.ś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1156/15).
Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. bada więc przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09).
Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie o możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że podstawowe znaczenie dowodowe, zarówno dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Protokół kontroli WIOŚ jest dokumentem wypełniającym normy określone w art. 7 k.p.a., a co więcej stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który z kolei powinien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.i.o.ś.).
W rozpoznawanej sprawie zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy na datę wydania kwestionowanego skargą zarządzenia pokontrolnego wydający je organ działał w granicach swoich kompetencji, a treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 451/21, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd ocenił zatem, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (art. 2 ust. 1 u.i.o.ś.). Treść zarządzeń pokontrolnych koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Okoliczności tych skarżąca nie kwestionowała, ponieważ zarzuty skargi dotyczyły przede wszystkim naruszenia prawa materialnego polegającego na wadliwym zakwalifikowaniu wytłoków owocowych produkowanych przez skarżącą spółkę w jej zakładzie produkcyjnym w L. , jako odpadu o kodzie 02 03 80 zamiast jako wyniku przetwórczego produkcji rolniczej jako biomasy, która wykorzystywana była w dalszej produkcji do wytworzenia energii przez biogazownie. Jedyny podniesiony w skarze zarzut naruszenia przepisów postępowania również w istocie zmierzał do wykazania tych samych okoliczności, tj. tego, że wytwarzane przez spółkę wytłoki owocowe stanowią biomasę przeznaczoną dla celów energetycznych i że w stosunku do takiego produktu nie stosuje się ustawy o odpadach. Ten zarzut dotyczył bowiem domniemanego naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej poprzez zignorowanie wiążących, zdaniem autora skargi, ustaleń faktycznych i prawnych będących podstawą wydania przez Marszałka Województwa L. decyzji z 1 września 2014 r. dotyczącej uznania za produkt uboczny w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, takich samych produktów, jak będące przedmiotem punktu 5 i 6 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Już po zamknięciu rozprawy pełnomocnik skarżącej spółki dołączył do akt sprawy dwie decyzje Marszałka Województwa M. z 26 października 2023 r., dotyczące uznania wytłoków owocowych produkowanych przez skarżącą spółkę w dwóch kolejnych jej zakładach w B. i w G. Kalwarii, za produkt uboczny wykorzystywany do produkcji energii elektrycznej w biogazowi rolniczej. Decyzje te, w ocenie skarżącej, dyskwalifikują kwalifikowanie wytwarzanych w tych zakładach wytłoków owocowych jako odpadu w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jako naruszony autor skargi wskazał art. 16 § 1 k.p.a. statuujący zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Jego naruszenie skarżący upatrywał w tym, że organy dokonywały w stosunku do skarżącej spółki ustaleń faktycznych i prawnych sprzecznych z obowiązującymi ustaleniami wiążącymi spółkę z mocy decyzji Marszałka Województwa L., który jednoznacznie orzekł, że wytworzone przez spółkę wytłoki owocowe stanowią biomasę przeznaczoną do celów energetycznych, w stosunku do której nie stosuje się ustawy o odpadach.
Powołany przez skarżącą spółkę przepis art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Trwałość decyzji ostatecznych należy zatem rozumieć w ten sposób, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i ustaw szczególnych (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., I OSK 2720/17, CBOSA). Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679).
Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287).Istota tego związania wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść ostatecznej decyzji administracyjnej. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Oznacza to, że pogląd prawny będący podstawą rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej wyrażony w jej uzasadnieniu, nie ma charakteru wiążącego w innych sprawach, nawet zbliżonych pod względem stanu faktycznego i prawnego.
Odnosząc takie uwagi do okoliczności niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że o zarzucanym w skardze związaniu nie może być mowy z kilku powodów.
Po pierwsze, decyzja Marszałka Województwa L. z 1 września 2014 r., znak: [...] nie dotyczyła niniejszej sprawy, ani też sprawy tego samego rodzaju, co niniejsza. Odnosiła się bowiem do wniosku o uznanie za produkt uboczny wytłoków owocowych powstających w procesie produkcji zagęszczonych soków owocowych w znajdującym się w C. zakładzie produkcyjnym Y. [...] Sp. z o.o. w C. (będącej, według twierdzenia skargi, poprzednikiem prawnym skarżącej spółki), a więc do sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji na podstawie art. 11 ustawy o odpadach, odnoszącej się do zupełnie innego zakładu skarżącej spółki i innego okresu jego działalności.
Po drugie treścią rozstrzygnięcia zawartego w tamtej decyzji było wyrażenie - na podstawie art. 10 i art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach - sprzeciwu w sprawie uznania za produkt uboczny odpadów o kodzie 02 03 80 – wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych powstających podczas procesów technologicznych produkcji zagęszczonych soków owocowych w Y. F. [...] Sp. z o.o. w C., a nie potwierdzenie takiego charakteru i statusu tych substancji.
Po trzecie powoływany przez skarżącą spółkę pogląd dotyczący niepodlegania przez wytłoki jabłkowe przepisom ustawy o odpadach, został zamieszczony w uzasadnieniu decyzji Marszałka Województwa L., a nie w jej rozstrzygnięciu – przez co również nie może mieć wiążącego charakteru.
Po czwarte wspomniany pogląd wypowiedziany w tamtym uzasadnieniu, nie został w żaden sposób umotywowany.
Po piąte natomiast, przepisy ustawy o odpadach w rozdziale 4 określiły szczególny tryb uznawania przedmiotów lub substancji za produkt uboczny. W art. 10 tej ustawy stwierdzono, że produkt uboczny nie jest odpadem i wskazano, jakie łączne warunki ma spełnić przedmiot lub substancja, by być uznanym za produkt uboczny. Procedurę uznawania danego przedmiotu czy substancji za produkt uboczny określono w art. 11 ustawy o odpadach. Przewiduje ona między innymi, że wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny (art. 11 ust. 1). Marszałek województwa, w drodze decyzji wydawanej po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania przedmiotu lub substancji, potwierdza spełnienie warunków uznania za produkt uboczny albo stwierdza niespełnienie tych warunków (art. 11 ust. 4). Zastępowanie opisanego trybu uznawania danego przedmiotu lub substancji za produkt uboczny przez nieznane ustawie o odpadach inne sposoby wykazania tej okoliczności, w tym stwierdzanie jej przez sąd administracyjny jako przesłanka rozstrzygnięcia zawisłej przed tym sądem sprawy dotyczącej kontroli legalności zupełnie innego rozstrzygnięcia, niż wydawana na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach decyzja marszałka województwa, stanowiłoby działanie bez podstawy prawnej, a nawet z rażącym naruszeniem prawa.
Ostatnio przytoczona argumentacja powoduje, że nie mogły mieć również znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej kontroli zarządzenia pokontrolnego, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., dołączone do akt sprawy już po zamknięciu rozprawy, decyzje Marszałka Województwa M. z 26 października 2023 r. dotyczące uznania wytłoków owocowych produkowanych przez skarżącą spółkę w dwóch kolejnych jej zakładach w B. i G. Kalwarii, za produkt uboczny wykorzystywany do produkcji energii elektrycznej w biogazowi rolniczej. Skoro przytoczony wyżej przepis art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach przewiduje obowiązek przedłożenia zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytworzenia, to niedopuszczalne jest zastępowanie takiego obowiązku i obligatoryjnej procedury, decyzją organu niewłaściwego miejscowo dotyczącą innych przedmiotów lub substancji, wytworzonych w zupełnie innym miejscu. Nie może zmienić takiego poglądu również gołosłowne twierdzenie skarżącego, że przez identyczność procesów produkcyjnych stosowanych we wszystkich zakładach skarżącej spółki, będące przedmiotem niniejszej sprawy wytłoki są identyczne z tymi, o których charakterze rozstrzygnęli Marszałkowie Województwa L. i M. w decyzjach dołączonych do akt sprawy. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że określenie substancji będących przedmiotem: decyzji Marszałka Województwa L. z 1 września 2014 r. (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych powstających podczas procesów technologicznych produkcji zagęszczonych soków owocowych), niniejszej sprawy (wytłoki jabłkowe i retentat (filtrat mętny) pochodzące z przetwórstwa owoców) oraz obu decyzji Marszałka Województwa M. z 26 października 2023 r. (wytłoki owocowe i półfiltrat mętny wytwarzane w procesie produkcji koncentratu owocowego) – jest różne, co też wyklucza jakiekolwiek związanie wymienionymi decyzjami w niniejszym postępowaniu.
Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie zasługują na uwzględnienie.
Sprowadzają się one do twierdzenia, że wytłoki owocowe wytwarzane przez skarżącą spółkę w jej zakładzie produkcyjnym w L., zostały wadliwie zakwalifikowane jako odpad o kodzie 02 03 80 zamiast jako "wynik przetwórczy produkcji rolniczej jako biomasy, która wykorzystywana była w dalszej produkcji do wytworzenia energii przez biogazownie".
Podzielając pogląd wyrażony w tej kwestii przez organ w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że zgodnie z legalną definicją sformułowaną w art. 2 pkt 3 ustawy oze, biomasa, to ulegająca biodegradacji część produktów, odpadów lub pozostałości pochodzenia biologicznego z rolnictwa, w tym substancje roślinne i zwierzęce, leśnictwa i związanych działów przemysłu(...). Biomasa pochodzenia rolniczego, to natomiast biomasa pochodząca z upraw energetycznych, a także odpady lub pozostałości z produkcji rolnej oraz przemysłu przetwarzającego jej produkty (art. 2 pkt 3b ustawy oze). Według natomiast art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach, przepisów tej ustawy nie stosuje się między innymi do biomasy w postaci
innych, niebędących niebezpiecznymi, naturalnych substancji pochodzących z produkcji rolniczej lub leśnej - wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Z zestawienia takich regulacji należy wyciągnąć wniosek, że nie wszystkie rodzaje biomasy pochodzenia rolniczego określone w ustawie oze zostały wyłączone spod działania przepisów ustawy o odpadach. Biomasa pochodzenia rolniczego to pojęcie szersze, niewątpliwie mieszczące w sobie również biomasę pochodzącą z produkcji rolniczej. Na taki szerszy zakres biomasy pochodzenia rolniczego wskazuje wyraźnie brzmienie legalnej definicji z art. 2 pkt 3b ustawy oze, gdzie oprócz odpadów lub pozostałości z produkcji rolnej zaliczono również pozostałości z przemysłu przetwarzającego jej produkty. Pojęcie biomasy pochodzącej z produkcji rolniczej jest węższe, gdyż ten rodzaj biomasy oprócz tego, że ma pochodzenie rolnicze, to musi jeszcze pochodzić bezpośrednio z produkcji rolniczej. I zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach, wyłączeniu spod działania przepisów ustawy o odpadach podlega tylko biomasa pochodząca z produkcji rolniczej.
Przedstawiona wykładnia jest również podzielana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Został w nim bowiem wyrażony pogląd, że biomasa pochodząca nie z produkcji rolniczej lub leśnej, ale powstała w wyniku działalności produkcyjnej, nie może być wyłączona spod stosowania ustawy o odpadach (wyroki WSA w Warszawie z 14 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2794/18 i z 11 lutego 2020 r., IV SA/Wa 2679/19). Wprawdzie powyższy pogląd dotyczy innego rodzaju substancji, niż w niniejszej sprawie (przywołane wyroki dotyczyły wymierzenia kary administracyjnej za przetwarzanie bez zezwolenia odpadów w postaci kory, korka, trocin, wiórów, ścinek drewna pochodzącego z produkcji palet drewnianych oraz z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej), ale sąd administracyjny dokonywał w tamtych postępowaniach wykładni tego samego przepisu, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach i również w celu stwierdzenia, czy wskazane substancje stanowią biomasę, do której nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach.
Ponieważ skarżąca spółka nie dysponuje decyzją Marszałka Województwa Ś. potwierdzającą spełnienie warunków uznania za produkt uboczny w rozumieniu art. 10 ustawy o odpadach, wytłoków jabłkowych i retentatu (filtratu mętnego) pochodzących z przetwórstwa owoców w zakładzie produkcyjnym spółki w L., ani też substancje te nie mieszczą się w pojęciu odpadów, do których nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach na podstawie art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach - nie było podstaw do takiego kwalifikowania tych substancji w niniejszej sprawie.
Niekwestionowaną w sprawie konsekwencją sklasyfikowania stwierdzonych w czasie kontroli z 29 marca 2023 r. w zakładzie produkcyjnym skarżącej spółki w L. substancji, jako odpadu o kodzie 02 03 80 – wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (załącznik do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów - Dz.U. 2020.10), było wydanie punktów 5 i 6 zaskarżonego zarządzenia kontrolnego. Skoro bowiem niespornie stwierdzono, że w okresie od 3 września do 21 października 2021 r. kontrolowany podmiot przekazywał substancje zakwalifikowane jako odpad o kodzie 02 03 80, których był wytwórcą – podmiotowi, który nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów (biogazowi E. Sp. z o.o. w L.) z przeznaczeniem do wytwarzania biogazu, to niewątpliwie naruszało to wynikający z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach obowiązek zlecania wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Skarżąca spółka nie prowadziła również kart ewidencji dla odpadów o kodzie 02 03 80, choć obowiązek taki wynika z treści art. 66 ust. 1 i 67 ustawy o odpadach, to zasadnie wskazano w punkcie 6 zaskarżonego zarządzenia na obowiązek prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych odpadów w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Również termin realizacji zarządzenia pokontrolnego wyznaczony w jego treści, z uwagi na charakter i czas popełnienia naruszeń stwierdzonych w jego punkcie 5 i 6, został, w ocenie Sądu, określony prawidłowo.
Zauważyć na koniec należy, że zarządzenie pokontrolne zaadresowane zostało do Spółki, a nie do jej Zarządu, jak to stanowi art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Uwzględniając jednak fakt, że skarga została do Sądu wywiedziona w terminie, nie podniesiono w niej zarzutów dotyczących określenia adresata zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz że struktura organizacyjna Spółki nie jest skomplikowana, Sąd uznał, że skierowanie zaskarżonego zarządzenia do Spółki nie wpływa na jego wykonalność. Trudno w związku z tym uznać, że w tym konkretnym przypadku naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.