II SA/Ke 467/22

II SA/Ke 467/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Odrzucono skargę w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 888
art. 4 ust. 1, 2, 3, art. 5 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 8 lutego 2022 r. nr XXXIX/238/2022 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1, § 13 ust. 2 i § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. odrzuca skargę w części dotyczącej: § 4 ust. 2 w zakresie słowa "niezwłocznego", § 4 ust. 3 i § 18 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; III. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
W dniu 8 lutego 2022 r. Rada Gminy w Czarnocinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz.1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju, podjęła uchwałę nr XXXIX/238/2022 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czarnocin, w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy w Pińczowie zarzucił jej istotne naruszenie prawa to jest: art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Prokurator zarzucił w szczególności:
1. naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy i przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez nałożenie w § 4 ust. 2 i 3 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, z rozszerzeniem ustawowego obowiązku przez wskazanie terminu ("niezwłocznie"), przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, a także nałożenie obowiązku usunięcia sopli lodu i nawisów śniegu z dachu;
2. przekroczenie delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie zapisu § 13 ust. 2 Regulaminu bezpodstawnie zobowiązującego właścicieli do wystawiania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas ich odbierania poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające ich odebranie, w sytuacji gdy obowiązek taki winien wynika z umowy wywozu odpadów;
3. niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, który upoważnia Radę Gminy do określenia "szczegółowych i precyzyjnych obowiązków"
nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w sytuacji gdy przyjęty zapis § 17 ust. 1 Regulaminu jest niejasny i nieprecyzyjny, działając tym samym wbrew art. 2 Konstytucji RP oraz jednocześnie naruszając wymóg precyzji aktu normatywnego;
4. przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w § 18 ust. 2 Regulaminu dotyczącego nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta kosztów związanych z ich schwytaniem, dowozem do schroniska, utrzymaniem i ewentualnym leczeniem w przypadku nienależytego sposobu opieki, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wskazuje, że koszty programu opieki nad zwierzętami bezdomni oraz zapobiegania bezdomności spoczywają na gminie.
Mając powyższe na uwadze skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej powyżej.
W uzasadnieniu skargi, jej autor podał, że skarżona Rada powtórzyła w sposób nieuprawniony i zmodyfikowała treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy w § 4 pkt 1, 2 i 3, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie, że ma to nastąpić "niezwłocznie". Ponadto organ stanowiący dopuścił się pominięcia zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Odnośnie § 13 ust. 2 Regulaminu, strona skarżąca zarzuciła, że zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy delegacja dotyczy jedynie rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesję. Żądanie wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinno wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Tym samym obowiązek wystawiania pojemników i worków poza teren nieruchomości wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.
Z kolei co do § 17 ust. 1 Regulaminu wnoszący skargę uznał, że ustanowiony tam obowiązek jest zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi". Zapis ten nie spełnia wymogu jasności i precyzyjności. W istocie bowiem nie wiadomo, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Przy braku w systemie prawa jakichkolwiek powszechnie obowiązujących norm określających, jak duże hałasy, intensywne odory stwarzają uciążliwość dla ludzi, wykonanie opisywanego obowiązku nałożonego w zaskarżonym przepisie jest w praktyce niemożliwe. Dodatkowo Rada była zobowiązana do określenia obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a ograniczyła się jedynie do wskazania, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe mają obowiązek utrzymywania zwierząt domowych w sposób niestwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla ludzi. Zapis ten jest więc niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Czarnocinie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nie ma podstaw do stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2, lecz co najwyżej do wyeliminowania pojęcia "niezwłocznie" (wyrok WSA w Kielcach z 26 kwietnia 2022 r. II SA/Ke 155/22).
Odnośnie zarzutów dotyczących § 13 ust. 2 Regulaminu, organ przywołał wyrok WSA w Kielcach z 5 października 2021 r., II SA/Ke 604/21, gdzie Sąd wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., właściciele nieruchomości wymienionych w art. 6h ustawy, mają obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są należące do nich nieruchomości. Od tej daty to nie właściciele, ale gmina zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Rada podkreśliła, że brak możliwości określenia obowiązków mieszkańca w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy uniemożliwia wykonywanie obowiązków ustawowych Gminy. Z doświadczenia wykonywania ustawy wynika, że mieszkańcy często domagają się wejścia podmiotu odbierającego odpady na odległą od drogi publicznej część nieruchomości; nierzadko odpady znajdują się w miejscu uniemożliwiającym dojazd specjalistycznym pojazdem. Powstaje pytanie, w jaki sposób uregulować te zagadnienia. Organ podzielił w tym zakresie pogląd WSA w Lublinie wyrażony w wyroku z 20 maja 2021 r. II SA/Lu 77/21, że nakazywanie wystawiania pojemnika lub worka w sposób umożliwiający dostęp do niego, mieści się w szeroko rozumianych warunkach rozmieszczania pojemników i worków, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2. Ponadto organ uznał, że § 17 ust. 1 Regulaminu nie narusza żadnego przepisu prawa.
W uzupełnieniu powyższej odpowiedzi na skargę, w piśmie z 15 września 2022 r. Organ wskazał, że zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Pińczowie
uchwała była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego z 9 marca 2022 r. znak: PNK.1.4130.28.2022, przy czym organ nie złożył od tego rozstrzygnięcia skargi do sądu administracyjnego. Skarga Prokuratora odnosi się do elementów uchwały, których nieważność została stwierdzona, tj.: § 4 ust. 2 i 3 oraz § 18 ust. 2 Regulaminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 770/19 i powołane tam orzecznictwo, wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że zaskarżona uchwała z 8 lutego 2022 r. nr XXXIX/238/2022 Rady Gminy w Czarnocinie w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Czarnocin była przedmiotem kontroli nadzorczej sprawowanej przez Wojewodę Świętokrzyskiego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 marca 2022 r. znak: PNK.1.4130.28.2022, od którego Rada nie składała skargi do sądu administracyjnego, Wojewoda stwierdził między innymi nieważność: § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słowa "niezwłocznego", § 4 ust. 3 oraz § 18 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Wskazane przepisy zostały również zaskarżone w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w Pińczowie. Dlatego w tym zakresie skargę Prokuratora należało odrzucić. Skarga do sądu administracyjnego jest bowiem dopuszczalna jedynie na akty istniejące w obrocie prawnym w dacie wniesienia skargi, a nadto na te, które nie zostały wyeliminowane z porządku prawnego ze skutkiem od daty ich wejścia w życie. Musi bowiem istnieć przedmiot zaskarżenia, który mógłby podlegać kontroli sądu administracyjnego. Skoro więc przepisy § 4 ust. 3, § 18 ust. 2 oraz częściowo § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z dniem 9 marca 2022 r. ze skutkiem ex tunc, to wnosząc skargę 7 września 2022 r. (taka data znajduje się na skardze) Prokurator zaskarżył nieistniejące zapisy uchwały, co czyni skargę niedopuszczalną, a przez to
podlegającą odrzuceniu, o czym Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznej oceny pozostałych zaskarżonych przepisów wskazać należy, że Sąd oddalił skargę odnośnie § 4 ust. 2 Regulaminu w pozostałym zakresie, czyli w zakresie w jakim skarga ta nie została odrzucona. Zapis ten po wyeliminowaniu z jego treści przez Wojewodę słowa "niezwłocznie" brzmi: właściciele części nieruchomości służących do użytku publicznego mają obowiązek uprzątnięcia biota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Należy wskazać, że omawiany zapis przede wszystkim zawiera regulację wprowadzającą w Regulaminie obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego. Takiego obowiązku właścicieli nieruchomości nie normuje art. 5 ustawy, który dotyczy uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości zdefiniowanych legalnie w art. 5 ust. 1 pkt 4) ustawy jako wydzielona część drogi publicznej służąca do ruchu pieszego położona bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zatem organ stanowiący gminy - w ramach delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, upoważniającej ten organ do określenia wymagań w zakresie uprzątania zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego - wprowadzając obowiązek, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego, nie przekroczył granic upoważnienia ustawowego. Taki obowiązek wynikać będzie wyłącznie z tego Regulaminu, bo z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach on nie wynika, tyle tylko, że nie będzie obarczony dodatkowymi wymaganiami (zob. wyrok WSA w Kielcach z 26 kwietnia 2022 r., II SA/Ke 155/22, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto nie ma racji skarżący Prokurator o ile uważa, że w § 4 ust. 2 Regulaminu, Rada pominęła zapis, że "właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Postulowany przez Prokuratora zapis mający swój pierwowzór w treści art. 5 ust. 1 pkt 4) in fine ustawy, nie mógł się znaleźć w § 4 ust. 2 Regulaminu, ponieważ ostatnio wymieniony przepis nie dotyczy
nieruchomości publicznych (chodników wzdłuż drogi publicznej), ale nieruchomości prywatnych, tylko udostępnionych do użytku publicznego. Natomiast wspomniany art. 5 ust. 1 pkt 4) in fine ustawy odnosi się, jak to już wyżej wyjaśniono, do nieruchomości publicznych.
Z tych powodów Sąd uznał, że § 4 ust. 2 Regulaminu w powyższej części nie narusza prawa i z tej przyczyny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku.
W pozostałym zakresie skarga okazała się zasadna.
Trafnie Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił przekroczenie delegacji ustawowej w § 4 ust. 1 Regulaminu. Należy przy tym wyjaśnić, że chociaż w skardze jej autor zaskarżył "§ 4 ust. 2 i 3 Regulaminu", to w uzasadnieniu skargi jako objęty skargą wskazał § 4 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu (a konkretnie § 4 pkt 1, 2 i 3 – co należy uznać za oczywistą omyłkę, gdyż § 4 Regulaminu nie zawiera żadnych punktów, a tylko ustępy). Dlatego też Sąd uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy również ust. 1 § 4 Regulaminu, w którym uchwalono, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przy czym obowiązki te powinny być realizowane w taki sposób, aby nie powodowały zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów.
Powyższa regulacja nie realizuje obowiązku wskazania w regulaminie wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ponieważ dotyczy tylko chodników tj. wydzielonej część drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy), a nadto stanowi niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Modyfikacja polega na tym, że zakwestionowany zapis wprowadza pojęcie "wzdłuż nieruchomości", w miejsce bardziej precyzyjnego określenia ustawowego "wzdłuż nieruchomości (...) bezpośrednio przy granicy nieruchomości".
Przekroczeniem delegacji ustawowej są także zapisy § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym Rada postanowiła, że właściciele nieruchomości obowiązani są udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny dojazd w celu ich opróżnienia.
Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, regulamin ma określać szczegółowe zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.
Sąd orzekający w niniejszym składzie całkowicie zgadza się z poglądem – powołanym również przez organ w odpowiedzi na skargę – wyrażonym w wyroku WSA w Kielcach z 5 października 2021 r., II SA/Ke 604/21 (dostępnym na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości w ten sposób, aby tworzyć obowiązek w postaci wystawiania pojemników poza teren nieruchomości i gwarantowanie dojazdu do nich. Tego rodzaju regulacja, jak zawarta w § 13 ust. 2 Regulaminu, nie mieści się w ramach warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Dlatego, w ocenie Sądu, omawiany przepis przekracza delegację ustawową.
Rację ma jednocześnie organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy, zaprezentowane w skardze uzasadnienie zarzutu dotyczącego § 13 ust. 2 nie jest trafne w tej części, w jakiej Prokurator argumentuje, że "żądanie wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinno wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych". W stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., właściciele nieruchomości, wymienionych w
art. 6h ustawy, mają obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są należące do nich nieruchomości. Od tej daty to nie właściciele, jak twierdzi Prokurator, ale gmina zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6d ust. 1 i 6f ust. 1a ustawy). Niezasadność zaprezentowanej w skardze argumentacji w omawianym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy z uwagi na wskazane wyżej przekroczenie przez skarżoną Radę delegacji ustawowej przy stanowieniu treści § 13 ust. 2 Regulaminu, skutkujące stwierdzeniem nieważności tego przepisu.
Stwierdzeniu nieważności podlegał również § 17 ust. 1 Regulaminu, w którym uchwalono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są obowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Należy podkreślić, że zadaniem organu gminy przy uchwaleniu regulaminu utrzymania czystości na terenie gminy jest określenie konkretnych wymagań w zakresach, o których stanowi zacytowany wyżej przepis. Unormowanie tych wymagań w sposób niekonkretny – bez podania żadnych obowiązków - i nieegzekwowany, stanowi o nieprawidłowym wypełnieniu ww. delegacji ustawowej, a także narusza wymóg precyzyjności aktu prawnego. Zasadnym jest odwołanie się w tym miejscu do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, w którym zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 62/19, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza w stopniu istotnym prawo, co musiało skutkować stwierdzeniem jego nieważności.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie I sentencji wyroku.