II SA/Ke 466/22

II SA/Ke 466/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza /przewodniczący/
Renata Detka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OZ 807/22 - Postanowienie NSA z 2023-01-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1479
art. 13,
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 559
art. 40 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 26 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Gowarczów z dnia 30 czerwca 2022 r. nr XXXVIII/30/2022 w przedmiocie zamiaru połączenia samorządowych instytucji kultury I. stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały; II. oddala wniosek Wojewody Świętokrzyskiego o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 30 czerwca 2022 r. Rada Gminy Gowarczów podjęła uchwałę nr XXXVIII/30/2022 w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji kultury Gminnej Biblioteki Publicznej w Gowarczowie i Centrum Kultury i Aktywności Lokalnej w Gowarczowie.
Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 9 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1
i art. 19 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 2, art. 10 i art. 13 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r.
o bibliotekach.
W § 1 ust. 1 wskazano, że w celu efektywniejszego wykonywania zadań Gminy Gowarczów, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie kultury poprzez upraszczanie struktur zarządzania samorządowymi instytucjami kultury zamierza się z dniem 1 marca 2023 roku dokonać połączenia samorządowych instytucji kultury – Gminnej Biblioteki Publicznej w Gowarczowie i Centrum Kultury i Aktywności Lokalnej w Gowarczowie.
Zgodnie z § 1 ust. 2 w wyniku połączenia instytucji, o których mowa w ust. 1, powstanie gminna jednostka organizacyjna działająca w formie samorządowej instytucji kultury, pod nazwą "Gminne Centrum Kultury w Gowarczowie", zwana dalej "GCK w Gowarczowie".
Stosownie do § 2 uchwały przedmiotem działania GCK w Gowarczowie będzie wykonywanie zadań własnych gminy w zakresie organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz zaspokajanie potrzeb czytelniczych na terenie Gminy Gowarczów.
Zgodnie z § 5 treść uchwały wraz z uzasadnieniem zostanie podana do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Gowarczowie.
W § 7 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej jej § 7 zarzucając:
1) istotne naruszenie prawa materialnego w postaci:
a) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw.
z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach poprzez uznanie uchwały za akt prawa miejscowego i poddanie uchwały publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wskazanie terminu jej wejścia w życie w sposób uzależniający od tej publikacji, podczas gdy uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej jej § 7 na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu podniesiono, że badana uchwała nie należy do żadnej
z kategorii wskazanych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Uchwała nie spełnia wymogów, które pozwoliłyby na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego. Dokonana ocena charakteru norm zawartych w uchwale prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym
i abstrakcyjnym i tym samym nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania podnosząc, że uchwałą z 8 września 2022 r. nr XXXIX/39/2022 Rady Gminy Gowarczów dokonano konwalidacji uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podnoszona przez organ
w odpowiedzi na skargę okoliczność zmiany § 7 zaskarżonej uchwały (uchwałą nr XXXIX/39/2022 Rady Gminy Gowarczów z dnia 8 września 2022 r.) pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Wojewodę
w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy zaskarżony § 7 uchwały z 30 czerwca 2022 r. wszedł w życie, do chwili kiedy przestał obowiązywać na skutek zmiany uchwałą z 8 września 2022 r., funkcjonował w obrocie prawnym i mógł powodować skutki prawne. Nie sposób bowiem wykluczyć, że w okresie pomiędzy wejściem w życie zaskarżonej uchwały w trybie jej § 7, do czasu zmiany tego zapisu uchwałą z 8 września 2022 r., podjęto czynności prawne związane z uchwalonym aktem i dla pewnego grona adresatów uchwały wywołała ona skutki prawne.
Przykładowo zwrócić należy uwagę na stanowiący podstawę prawną uchwały art. 13 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2019 . poz. 1479), który w ust. 2 wskazuje, że organizator jest obowiązany na 6 miesięcy przed dniem wydania aktu o połączeniu, podziale lub likwidacji biblioteki podać do publicznej wiadomości informację o swoim zamiarze wraz z uzasadnieniem. Obowiązek ten dotyczy również zmiany statutu biblioteki w części dotyczącej zakresu działania
i lokalizacji filii oraz oddziałów. Brzmienie § 7 zaskarżonej uchwały powoduje przyjęcie innego terminu jako początku biegu ww. okresu 6 miesięcy niż w przypadku brzmienia tego zapisu nadanego uchwałą zmieniającą.
Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc).
Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt
W 5/94 (opubl. OTK z 1994 r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą.
Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy Gowarczów w dniu 8 września 2022 r. uchwały Nr XXXIX/39/2022 w sprawie zmiany § 7 zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym jego umorzenia.
Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały został oparty o jeden tylko zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach, poprzez uznanie uchwały za akt prawa miejscowego i wskazanie w § 7, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Stwierdzić w tym miejscu należy, że uchwała w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji kultury ma jednorazowe zastosowanie. Treść uchwały koncentruje się na kwestiach organizacyjnych związanych z późniejszym połączeniem instytucji kultury. Jest to uchwała intencyjna, w której wyrażony został tylko zamiar połączenia, nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podzielić więc należy stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego zaprezentowane w skardze, że zaskarżona uchwała nie należy do kategorii regulacji prawnych wymienionych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Istotnym pozostaje, że ocenę powyższą podziela również organ, co wynika
z treści odpowiedzi na skargę i podniesionej w niej okoliczności podjęcia przez Radę Gminy Gowarczów w dniu 8 września 2022 r. uchwały nr XXXIX/39/2022 w sprawie zmiany uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie poprzez zmianę jej § 7 w ten sposób, że otrzymał on brzmienie "§ 7 Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".
W uzasadnieniu uchwały zmieniającej wskazano, że konieczność jej podjęcia wynika z intencyjnego charakteru uchwały z 30 czerwca 2022 r. oraz tego, że nie stanowi ona przepisu prawa miejscowego, w związku z czym nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym.
W związku z powyższym Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku nieważność
§ 7 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Oddalając w pkt II wyroku wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Dochodzenie praw, o jakim mowa w tym przepisie, oznacza realizację w formie procesowej - poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego - praw strony, która skargę tę wniosła. Zdaniem Sądu, koszty poniesione przez Wojewodę nie zostały poniesione w celu dochodzenia jego praw, a tylko taka sytuacja uzasadnia zwrot kosztów na podstawie zacytowanego przepisu.
Należy mieć na względzie, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez Wojewodę Świętokrzyskiego działającego jako organ nadzoru, który nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 200 p.p.s.a. Wynika to z tego, że wniesienie skargi przez Wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak ma to miejsce w przypadku innych skarżących – z interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na organ nadzoru żadnych praw i obowiązków, a jej zaskarżalność wynika z kompetencji przyznanych wojewodom w ustawie o samorządzie gminnym. Dlatego postępowanie sądowe w tego typu sprawach z mocy art. 100 u.s.g. jest wolne od opłat sądowych. Organ nadzoru nie prowadzi tym samym działalności związanej z dochodzeniem swoich praw lecz wyłącznie wykonuje uprawnienia ustawowe wynikające z art. 93 ust. 1 u.s.g. w ramach czynności nadzorczych nad działalnością gminną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1151/14, LEX nr 1579436, i powołane w uzasadnieniu tego wyroku orzecznictwo). Dlatego też, w braku podstaw do zasądzenia w takim przypadku zwrotu kosztów postępowania, zastosowanie powinien znaleźć wyłącznie ogólny przepis art. 199 p.p.s.a., co oznacza, że strony we własnym zakresie ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie.
Wniosek Wojewody o zwrot kosztów pozbawiony był zatem podstaw prawnych i jako taki nie mógł podlegać uwzględnieniu.
Niezależnie od powyższego, o zasadności takiego rozstrzygnięcia przemawiają dodatkowo okoliczności kontrolowanej sprawy.
Z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, że uchwała nr XXXVIII/30/2022 wpłynęła do organu nadzoru 6 lipca 2022 r. (k. 7 akt sądowych). Pismem z 26 lipca 2022 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Gminy Gowarczów o wszczęciu postępowania nadzorczego z uwagi na zastrzeżenia co do określenia w § 7 uchwały sposobu jej wejścia w życie. W odpowiedzi organ poinformował Wojewodę, że na najbliższej sesji Rady Gminy zostanie wniesiona pod obrady zmiana § 7 uchwały nadająca jej brzmienie "§ 7 Uchwała wchodzi w życie w z dniem podjęcia".
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Mimo dostrzeżenia podstaw do stwierdzenia nieważności § 7 uchwały Rady Gminy Gowarczów z dnia 30 czerwca 2022 r., Wojewoda Świętokrzyski nie zrealizował swoich uprawnień nadzorczych przewidzianych w powyższym przepisie, wniósł natomiast skargę do sądu administracyjnego. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nieskorzystania ze wskazanych w art. 91 ust. 1 u.s.g. własnych uprawnień, można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru - nie wykonując swoich ustawowych obowiązków - dodatkowo przerzuca poniesione
z tego powodu koszty na organ jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę przepisy zarówno u.s.g., jak i p.p.s.a. trudno uznać, aby taki był cel ustawodawcy (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 4 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 257/08, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Dlatego na podstawie art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. II sentencji wyroku.