II SA/Ke 459/23

II SA/Ke 459/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 576/24 - Wyrok NSA z 2024-07-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 czerwca 2023 r. znak: [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność w całości uchwały nr LXXVI/1540/2023 Rady Miasta K. z 18 maja 2023 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym jeden z usługami na parterze, wraz z garażami podziemnymi, murami oporowymi o długości 279,0 m, instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, elektryczną, wentylacji mechanicznej, c.o., chłodu, technologią 3 węzłów cieplnych i instalacją oddymiającą w garażach budynków: nr [...] i nr [...] na poziomie 2 oraz budowę drogi pożarowej na działkach nr [...], [...], [...], 869/ 73, [...], [...] obręb 0008 w K. przy alei J. [...]
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że powyższa uchwała Rady Miasta została mu doręczona 23 maja 2023 r., zaś zawiadomieniem z 2 czerwca 2023 r. wszczął postępowanie nadzorcze, z uwagi na możliwość sprzeczności tej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. ze względu na znaczną powierzchnię terenu o funkcji mieszkaniowej planowanej do zrealizowana na terenie oznaczonym w Studium jako p-WOH 4 (obszarach rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2).
Organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną ww. uchwały stanowi art. 7 ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm., zwanej dalej: "ustawą" lub "specustawą mieszkaniową") i powołał się na treść art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1 tej ustawy.
W toku postępowania nadzorczego, Wojewoda stwierdził, że nadzorowana uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 4 ustawy. W ocenie organu nadzoru, planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 26 października 2000 r. ze zm. - w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. (dalej "Studium"). Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w K. w wydanej przez siebie opinii przedstawiła m.in. zarzut sprzeczności inwestycji ze Studium.
Jak ustalił Wojewoda, inwestycja mieszkaniowa zlokalizowana ma zostać na terenie oznaczonym w Studium Tom II K. Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. jako projektowany obszar rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (WOH) o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 - [...] Zgodnie z zapisami Studium: "Na wyznaczonych obszarach rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych możliwe jest dopuszczenie przeznaczenia terenu innego niż lokalizacja wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Dotyczy to w szczególności funkcji takich jak:
- magazynowe,
- usługi ogólnomiejskie i podstawowe,
- handel i rzemiosło,
- w ograniczonym zakresie funkcja mieszkaniowa."
Rada Miejska w K. w Studium zezwala na lokalizację na terenie obszaru rozmieszczenia wielkopowierzchniowego obiektu handlowego terenu o innym przeznaczeniu. W szczególności dotyczy to funkcji, tj.: magazynowe, handlowe i rzemiosło, usługi ogólnomiejskie i podstawowe. Te przykładowo wymienione funkcje realizowane mogą być bez wyraźnego ograniczenia w stosunku do wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W stosunku do funkcji mieszkaniowej Rada Miasta uszczegółowiła natomiast możliwość jej dopuszczenia poprzez użycie zwrotu "w ograniczonym zakresie". W Studium nie wyjaśniono jednak jak należy rozumieć ten zwrot. W związku z powyższym, organ nadzoru odnosząc się do definicji zawartej w internetowym słowniku Języka [...] PWN oraz powszechnym rozumieniu "ograniczony" wskazuje, że zwrot ten należy rozumieć jako "mający niewielki zakres". Zdaniem organu nadzoru, zabudowa mieszkaniowa na terenie [...] powinna być zrealizowana w niewielkim zakresie, w sposób niezakłócający zagospodarowania całości tego terenu zgodnie z wyznaczoną główną jego funkcją, tj. rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
Wojewoda wskazał, że z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta K. zawartych w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z 6 czerwca 2023 r. wynika, że:
1) teren oznaczony jako [...] zajmuje powierzchnię około 4,6 ha;
2) łączna powierzchnia zajęta pod zabudowę mieszkaniową (w tym z wbudowanymi usługami) wynosi 0,54 ha co stanowi 12% obszaru [...] wyznaczonego w Studium;
3) po zrealizowaniu inwestycji mieszkaniowej (w trybie specustawy lub na podstawie uzyskanego już pozwolenia) wielkość ta wzrośnie do 2,02 ha (44%);
4) teren zajęty wyłącznie pod funkcję handlowo-usługowe pozostanie niezmienny i wyniesie 2,32 ha co stanowi 50% obszaru [...]
Zdaniem Wojewody, analiza powyższych współczynników wskazuje, że na terenie planowanych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 obejmujących w Studium obszar 4,6 ha faktyczna powierzchnia obiektów handlowych wynosić będzie 2,32 ha, co stanowi 50% obszaru [...] Powierzchnia zajęta pod funkcję mieszkaniową po zrealizowaniu omawianej inwestycji obejmować będzie zaś obszar 2,02 ha, co stanowi 44% obszaru [...] Funkcja mieszkaniowa na obszarze [...] nie zajmuje więc ograniczonego zakresu, lecz prawie połowę jego obszaru. Realizacja inwestycji ponadto wypełniać będzie niemal całość pozostałego do zagospodarowania terenu [...], co w praktyce wyklucza dalsze jego wykorzystanie na rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (tj. głównego celu wyznaczenia granic terenu oznaczonego jako [...]). Okoliczności te, w ocenie organu nadzoru, przesądzają o sprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze Studium.
Wojewoda podkreślił, że przy podejmowaniu uchwały o lokalizacji inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej decydujące znaczenie ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwała o utworzeniu parku kulturowego, co jednoznacznie wynika z treści art. 5 ust. 3 tej ustawy. Inwestycja mieszkaniowa może być realizowana bez względu na to, czy dla danego terenu istnieje plan miejscowy oraz bez względu na zapisy w nim zawarte. Odniesienie się przez Radę Miasta do ustaleń zawartych w planie miejscowym obowiązującym na terenie planowanej inwestycji nie ma znaczenia prawnego i nie może zostać uwzględnione przez organ nadzoru. Spełnienie warunku niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze studium jest bezwzględnie obowiązujące i przesądza o prawidłowości podjętej uchwały.
Wojewoda podkreślił, że pojęcie "niesprzeczności ze studium" użyte w art. 5 ust. 3 ustawy musi być rozumiane jako sytuacja, w której inwestycja mieszkaniowa stanowi kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu i nie doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów. Studium jest aktem o charakterze ogólnym wskazującym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, brak w nim ustaleń o charakterze kategorycznym, nie oznacza, że są to zalecenia niewiążące, albowiem czyniłyby to iluzorycznym wymóg określony w art. 5 ust. 3 ustawy. Dopuszczenie więc funkcji mieszkaniowej w ograniczonym zakresie na obszarze objętych inwestycją mieszkaniową powinno stanowić dyspozycje przy podejmowaniu uchwały. Organ stanowiący powinien uwzględnić nie tylko obszar objęty przez planowaną inwestycję, ale również obszar o funkcji mieszkaniowej znajdujący się już na terenie [...], aby ustalić czy nie doszło do naruszenia ustaleń Studium.
Stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy podejmując uchwałę o ustaleniu lokalizacji, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W Studium w Tomie I w dziale [...] zatytułowanym "Charakterystyka handlu - Uwarunkowania w aspekcie rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych" opisano szczegółowo uwarunkowania obszarów WOH. Zwrócono uwagę na rozmieszczenie tych obiektów w sposób zaplanowany, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: potrzeby i oczekiwania konsumenckie, zagadnienia komunikacyjne, wpływ na rynek pracy. Biorąc pod uwagę uwarunkowania wynikające z istniejącej sieci handlowej wysunięto wniosek, że w K. występuje niedosyt dużych i dobrze zaopatrzonych obiektów handlowych, w tym obiektów zapewniających pełny zakres i komfort obsługi. Przyczyniło się to do zaplanowania w Kierunkach Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. 8 nowych projektowanych wielkopowierzchniowych obszarów handlowych oraz określenia dwóch rozwojowych obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obszarów handlowych - Tom II s.24-25. Możliwości rozwojowe gminy w zakresie rozmieszczenia obszarów WOH nakierunkowane są na zaplanowanie tych obszarów w sposób racjonalny, przemyślany. Ich sytuowanie następuje z uwzględnieniem ładu przestrzennego Miasta, na jego obrzeżach z wykluczeniem dopuszczalności w innych miejscach niż przewidziane w Studium.
Sumując, w ocenie Wojewody, realizacja inwestycji mieszkaniowej przy alei J. Szajnowicza-Iwanowa zakłóci ustalone w Studium kierunki rozwoju obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i doprowadzi tym samym do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenu określonego w Studium. Dopuszczenie na obszarze przewidzianej inwestycji funkcji mieszkaniowej w planowanym zakresie, obejmującym prawie połowę obszaru [...], nastąpić powinno po zmianie ustaleń w Studium, którego zapisy umożliwiałyby funkcję mieszkaniową bez ograniczeń w stosunku do głównego przeznaczenia terenu, wyznaczonego pod rozmieszczenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła G. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu:
1) naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z 18 maja 2023 r., która w rzeczywistości nie jest sprzeczna z prawem;
2) naruszenie art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do sytuacji, w której lokalizacja inwestycji mieszkaniowej nie była sprzeczna ze Studium oraz poprzez jego błędną interpretację, polegającą na zbyt szerokiej wykładni pojęcia "sprzeczności";
3) naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do sytuacji, w której lokalizacja inwestycji mieszkaniowej nie była niezgodna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi z ustaleń Studium oraz poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na zbyt szerokiej wykładni wymogu wzięcia pod uwagę potrzeb i możliwości rozwoju gminy.
W uzasadnieniu skargi G. K. wskazała, że dokonana przez Wojewodę interpretacja pojęcia "ograniczony zakres" nie jest jedyna, a w różnych słownikach i opracowaniach językoznawczych pojawiają się rozmaite inne definicje tego pojęcia. W załączonej do niniejszej skargi opinii językoznawczej z 12 lipca 2023 r. prof. dr hab. M. R. zauważa we wnioskach, że wyrażenie "ograniczony zakres" jest ilościowe, jednak bez doprecyzowania liczbowego jest nieprecyzyjne i daje możliwość szerokiej interpretacji - nie precyzuje zasięgu ograniczenia, czyli zakres może być ograniczony w stopniu bardzo małym, niewielkim, umiarkowanym, dużym lub bardzo dużym. Ustalenia Studium dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 o symbolach "p-WOH 1÷8" redagowano i uchwalano ze świadomością, że zgodnie z art. 10 ust. 3a-3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przed zmianami ustawy - art. 10 ust. 2 pkt 8) oraz utrwalonym orzecznictwem sądowym na obszarach tych inwestowanie będzie możliwe wyłącznie w oparciu o ustalenia planów miejscowych (przed wejściem w życie specustawy mieszkaniowej) - w związku z tym to w ww. planach miejscowych nastąpi precyzyjne określenie m.in. ograniczeń zakresu realizacji dopuszczalnej funkcji mieszkaniowej. Przy czym zredagowane w Studium pojęcie "ograniczonego zakresu" (funkcji mieszkaniowej) rozumiane było jako wprowadzenie konkretnych, sparametryzowanych, różnego typu ograniczeń dla tej funkcji w sporządzanych w kolejnym kroku planach miejscowych dla obszarów oznaczonych w studium symbolami p-WOH 1÷8 - w zamierzeniu, ograniczeń odmiennych dla każdego z ww. obszarów ze względu na rożne uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne w każdej z ww. lokalizacji oraz spodziewanej różnej specyfiki i typów poszczególnych obiektów wielkopowierzchniowych (galeria handlowa, hipermarket, asortyment, wielkość powierzchni sprzedaży (od 2001 m2 do nawet ponad 100 000 m2). Na taki zamiar jednoznacznie wskazują zapisy Studium w dziale "Obszary rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (WOH) o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" (zmiana Nr [...] Studium wprowadzona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z 3 października 2008 r. - Tom II) w brzmieniu: "W planach miejscowych przygotowywanych dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych należy określić przede wszystkim: dopuszczalne gabaryty i wysokość zabudowy; wskaźnik intensywności zabudowy; udział powierzchni biologicznie czynnej. Wskazane jest rozróżnienie formy obiektów powstających w centrum i na obrzeżach miasta" oraz "wskaźniki maksymalnej intensywności zabudowy: - dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, terenów produkcyjnej, produkcyjno-usługowej oraz usług publicznych i sakralnych - do ustalenia w planach miejscowych w zależności od specyfiki zamierzenia inwestycyjnego". Przenosząc skonkretyzowanie użytego w Studium pojęcia "ograniczony zakres" do ustaleń mpzp sporządzanych odrębnie dla każdej z lokalizacji p-WOH 1÷8 rozumiano je jako zakres "mający pewne granice", "zmniejszony", "zacieśniony", "zredukowany", "uszczuplony", bez wskazania ww. granic czy też stopnia redukcji/zacieśnienia w ustaleniach Studium.
Ustosunkowując się do stwierdzenia Wojewody, że odniesienia do ustaleń zawartych w uchwalonym dla omawianego obszaru mpzp "Piekoszowska III" nie mają znaczenia prawnego i nie mogą być uwzględnione Gmina podniosła, że w omawianej sytuacji powinny być one jak najbardziej brane pod uwagę w aspekcie nie sprzeczności wniosku inwestycyjnego ze Studium. Tym bardziej, że wszystkie uchwały dotyczące planu miejscowego "Piekoszowska III" były przedmiotem kontroli organu nadzorczego i w każdym przypadku uznane zostały za zgodne ze Studium - w tym w zakresie ustalonych w mpzp powierzchni i proporcji pod poszczególne funkcje handlu wielkopowierzchniowego oraz mieszkalnictwa z usługami.
Zdaniem Gminy, z uwagi na istnienie w obrocie mpzp "Piekoszowska III", uprawnione było założenie, że wniosek złożony w trybie specustawy mieszkaniowej nie narusza ustaleń Studium pod względem "ograniczonego zakresu" funkcji mieszkaniowej.
Odnosząc się do wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym potrzeby dalszej realizacji w K. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych ze względu na ich niedosyt opisany w dziale 111-4.3.2 Tomu I Studium Gmina stwierdziła w szczególności, że potrzeby mieszkańców K. w tym zakresie są już zaspokojone. Na terenie oznaczonym w Studium symbolem [...] przy alei Szajnowicza-lwanowa zostały już zrealizowane dwa obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, tj, hipermarket budowlany "Mrówka" wraz ze stacją paliw "BP", stacją kontroli pojazdów, myjnią samochodową, pawilonami gastronomicznymi KFC i "Wild Bean Cafe" oraz dyskont spożywczy "LIDL" - obiekty te powstały na podstawie mpzp "Piekoszowska III" na terenie oznaczonym w mpzp symbolem UC1. Tym samym teren UC1 przeznaczony pod obiekty handlu wielkopowierzchniowego został już całkowicie zabudowany i na kolejne tego typu obiekty z jednej strony brak już jest miejsca, z drugiej strony brak jest inwestorów chętnych w tym obszarze inwestować w obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
Wobec powyższego, zdaniem Gminy, nie można uznać, że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego stoi w sprzeczności z założeniami Studium. Wojewoda dokonał zaś nieprawidłowej interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy, poprzez zbyt szeroką wykładnię pojęcia "sprzeczności", wskutek czego zastosował ww. przepis do uchwały niezawierającej sprzeczności ze Studium. Nieprawidłowa interpretacja tego pojęcia stała się główną przyczyną, dla której Wojewoda zastosował art. 91 ust. 1 u.s.g. do uchwały, która była zgodna z prawem i nie powinna podlegać stwierdzeniu nieważności.
W ocenie Gminy, na uwagę zasługuje także fakt, że omawiana uchwała nie została podjęta z naruszeniem art. 7 ust. 4 ustawy. Przed jej podjęciem Rada Miasta wzięła pod uwagę potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające ze Studium, w tym również w zakresie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Jako że lokalizacja inwestycji mieszkaniowej nie pozbawia rzeczonego obszaru funkcji w zakresie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, to zdaniem Gminy art. 7 ust. 4 ustawy nie został naruszony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r.,poz.1634 dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru.
Z powyższego wynika, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem, jego legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej.
Przeprowadzona w określonych na wstępie ramach kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody którym organ ten stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na jej podjęcie z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.
Zaakcentować należy, że z mocy art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W orzecznictwie podkreśla się, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).
Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do poddanej nadzorowi Wojewody uchwały Rady Miasta K.. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ nadzoru wykazał, że poddana jego nadzorowi uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.
Podkreślić należy, że wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru, w oparciu o art. 148 ustawy p.p.s.a. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.
Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przypomnieć należy, że celem ustawy specustawy mieszkaniowej i przyjętych w niej rozwiązań było uproszczenie i usprawnienie procedur administracyjnych, związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji. Z tego względu przepisy tej ustawy powinny być interpretowane ściśle, zgodnie z ich językowym brzmieniem (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 2090/21 i cytowane tam orzecznictwo, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla przyśpieszenia realizacji inwestycji mieszkaniowych dopuszczono ich realizację niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego, lecz pod warunkiem niesprzeczności inwestycji ze studium. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, naczelne zasady planowania przestrzennego, tj. zasada ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju nakazują przyjąć, że zawarte w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rozwiązanie pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, "niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celami tej ustawy.
W kontrolowanej sprawie Sąd podziela ustalenia i argumentację organu nadzoru, że planowana inwestycja jest sprzeczna z uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 26 października 2000 r. ze zmianami w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. W. zauważyć, że również Gminna Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna w K. postawiła zarzut sprzeczności inwestycji ze studium.
Lektura uzasadnienia nadzorczego w powiązaniu z materiałami zawartymi w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych pozwala stwierdzić, że organ nadzoru dokonał dokładnej analizy przedmiotowej inwestycji w kontekście ustaleń Studium i zasadnie stwierdził, że jest ona z nim sprzeczna.
Przedmiotowa inwestycja mieszkaniowa zlokalizowana ma zostać na terenie oznaczonym w Studium Tom II K. Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. jako projektowany obszar rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (WOH) o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 - [...]
Zgodnie z zapisami Studium: "Na wyznaczonych obszarach rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych możliwe jest dopuszczenie przeznaczenia terenu innego niż lokalizacja wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Dotyczy to w szczególności funkcji takich jak:
- magazynowe,
- usługi ogólnomiejskie i podstawowe,
- handel i rzemiosło,
- w ograniczonym zakresie funkcja mieszkaniowa."
Taka treść postanowień Studium wskazuje, że Rada Miejska w K. zezwala na lokalizację na terenie obszaru rozmieszczenia wielkopowierzchniowego obiektu handlowego terenu o innym przeznaczeniu. Dotyczy to w szczególności funkcji, takich jak: magazynowe, handlowe i rzemiosło, usługi ogólnomiejskie i podstawowe. Zatem te wymienione funkcje realizowane mogą być bez wyraźnego ograniczenia w stosunku do wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Co się zaś tyczy funkcji mieszkaniowej,Rada Miasta uszczegółowiła możliwość jej dopuszczenia poprzez użycie zwrotu "w ograniczonym zakresie". Studium nie zawiera definicji tego pojęcia. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, Wojewoda słusznie odniósł się do słownikowego znaczenia tego pojęcia (słownik Języka Polskiego PWN - https://sjp.pwn.pl) oraz powszechnego jego rozumienia i zasadnie przyjął, że zwrot "ograniczony" należy rozumieć jako "mający niewielki zakres". Rację ma również Wojewoda, że zabudowa mieszkaniowa na terenie [...] powinna być zrealizowana w niewielkim zakresie, w sposób niezakłócający zagospodarowania całości tego terenu zgodnie z wyznaczoną główną jego funkcją, tj. rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
Jak wynika z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta K. zawartych w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego:
- teren oznaczony jako [...] zajmuje powierzchnię około 4,6 ha;
- łączna powierzchnia zajęta pod zabudowę mieszkaniową (w tym z wbudowanymi usługami) wynosi 0,54 ha co stanowi 12% obszaru [...] wyznaczonego w Studium;
- po zrealizowaniu inwestycji mieszkaniowej (w trybie specustawy lub na podstawie uzyskanego już pozwolenia) wielkość ta wzrośnie do 2,02 ha (44%);
- teren zajęty wyłącznie pod funkcję handlowo-usługowe pozostanie niezmienny i wyniesie 2,32 ha co stanowi 50% obszaru [...]
W świetle powyższego, zasadnie Wojewoda zauważył, że na terenie planowanych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 obejmujących w Studium obszar 4,6 ha faktyczna powierzchnia obiektów handlowych wynosić będzie 2,32 ha, co stanowi 50% obszaru [...] Powierzchnia zajęta pod funkcję mieszkaniową po zrealizowaniu omawianej inwestycji obejmować będzie zaś obszar 2,02 ha, co stanowi 44% obszaru [...] Funkcja mieszkaniowa na obszarze [...] nie zajmuje więc ograniczonego zakresu, lecz prawie połowę jego obszaru. Zatem realizacja inwestycji wypełniać będzie niemal całość pozostałego do zagospodarowania terenu [...], a w konsekwencji wyklucza dalsze jego wykorzystanie na rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a więc głównego celu wyznaczenia granic terenu oznaczonego jako [...]
W ocenie Sądu, wskazane okoliczności przesądzają o sprzeczności przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej ze Studium.
Jak już podniesiono na wstępie rozważań, wiążące znaczenie dla lokalizacji inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwała o utworzeniu parku kulturowego (art. 5 ust. 3 tej ustawy), co oznacza, że inwestycja mieszkaniowa może być realizowana bez względu na to, czy dla danego terenu istnieje plan miejscowy oraz bez względu na zapisy w nim zawarte. Studium jest aktem o charakterze ogólnym wytyczającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, co nie oznacza, że ustalenia w nim zawarte stanowią niewiążące zalecenia czy też wytyczne dla organu. W ocenie Sądu, przy podejmowaniu uchwały w zakresie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych, postanowienia Studium mają kluczowe znaczenie, a to z uwagi na treść art. 5 ust. 3 ustawy. Inwestycja mieszkaniowa powinna stanowić kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu i nie doprowadzać do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że przy podejmowaniu uchwały organ powinien uwzględnić nie tylko obszar objęty przez planowaną inwestycję, ale również obszar o funkcji mieszkaniowej znajdujący się na terenie [...] celem ustalenia czy nie doszło do naruszenia ustaleń Studium. W tej sprawie organ uchwałodawczy zaniechał powyższych ustaleń.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda prawidłowo uznał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 3 tej ustawy, gdyż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna ze Studium.
Na aprobatę zasługuje również stanowisko Wojewody co do uznania, że uchwała narusza art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.
Stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy podejmując uchwałę o ustaleniu lokalizacji, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W Studium w Tomie I w dziale [...] "Charakterystyka handlu - Uwarunkowania w aspekcie rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych" opisano szczegółowo uwarunkowania obszarów WOH i zwrócono uwagę na rozmieszczenie tych obiektów w sposób zaplanowany, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: potrzeby i oczekiwania konsumenckie, zagadnienia komunikacyjne, wpływ na rynek pracy. Uwzględniając uwarunkowania wynikające z istniejącej sieci handlowej wysunięto wniosek, że w K. występuje niedosyt dużych i dobrze zaopatrzonych obiektów handlowych, w tym obiektów zapewniających pełny zakres i komfort obsługi. Możliwości rozwojowe gminy w zakresie rozmieszczenia obszarów WOH nakierunkowane są na zaplanowanie tych obszarów w sposób racjonalny, przemyślany. Ich sytuowanie następuje z uwzględnieniem ładu przestrzennego Miasta, na jego obrzeżach z wykluczeniem dopuszczalności w innych miejscach niż przewidziane w Studium.
W świetle powyższego, Sąd podziela stanowisko Wojewody, że realizacja przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej zakłóci ustalone w Studium kierunki rozwoju obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a w konsekwencji doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenu określonego w studium.
W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.
Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.