II SA/KE 454/23

II SA/Ke 454/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 20 ust. 1 i art. 27
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 733
art. 46 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy w Mircu z dnia 12 stycznia 2023 r. nr LVII/424/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Dnia 12 stycznia 2023 r. Rada Gminy w Mircu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022r. poz. 503, ze zm., dalej "u.p.z.p."), w związku z Uchwałą nr X/69/2019 Rady Gminy w Mircu z dnia 26 kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar funkcjonalny A na terenie gminy Mirzec oraz Uchwałą nr XXXVI/239/2021 Rady Gminy w Mircu z dnia 26 marca 2021 r. zmieniającą powyższą uchwałę w zakresie granic terenu objętego zmianą planu, po przedłożeniu przez Wójta Gminy M. projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obszaru funkcjonalnego A na terenie gminy M. i stwierdzeniu, że niniejszy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalonego Uchwałą Nr V/39/2019 Rady Gminy w Mircu z dnia 31 stycznia 2019 r. - podjęła uchwałę nr LVII/424/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obszaru funkcjonalnego A na terenie gminy M., zwanego dalej "m.p.z.p.".
W § 34 uchwały postanowiono: "1. W zakresie obsługi telekomunikacyjnej, plan ustala: 1) utrzymuje się istniejące na obszarze gminy urządzenia i linie telekomunikacyjne: a) centralę telefoniczną w Mircu I, b) linię światłowodową relacji Starachowice-Mirzec-Radom, c) napowietrzno-kablowe sieci rozdzielcze telefoniczne wyprowadzone z central w Mircu, Starachowicach i Grzybowej Górze, gm. Skarżysko Kościelne, d) przekaźnik telefonii komórkowej zlokalizowany na gruntach sołectwa Mirzec I; 2) zaopatrzenie w łącza telefoniczne z istniejącej linii światłowodowej oraz istniejących i projektowanych sieci kablowych lokalizowanych w liniach rozgraniczających dróg poza pasami jezdni; 3) obsługa elementów za pośrednictwem indywidualnych podłączeń stacjonarnych i aktywacji telefonów komórkowych; 4) wszelkie roboty budowlane prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie linii światłowodowej międzymiastowej ułożonej wzdłuż drogi wojewódzkiej, wymagają uzgodnienia z operatorem sieci; 5) możliwość lokalizacji urządzeń telefonii komórkowej, o nieznacznym działaniu w rozumieniu przepisów odrębnych, na całym obszarze planu; 6) lokalizacja pozostałej infrastruktury telekomunikacyjnej w tym stacji bazowych telefonii komórkowej i linii radiowych łączących te stacje możliwa będzie w terenach obsługi produkcji rolnej - RU, oraz w terenach produkcyjnych i magazynowych - UP, UP1 i P przy stosowaniu przepisów odrębnych, dotyczących realizacji inwestycji, oraz przy zachowaniu odległości nie mniejszej niż 250 m od terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową RM, oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN, oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami MNU i zabudowę mieszkaniową w zieleni MZ oraz zabudowę rekreacji indywidualnej ML; dopuszcza się lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie rolnym R na działce nr 289 w sołectwie Tychów Nowy. 2. Przepisy § 10 ust. 2 dotyczące wysokości obiektów - stosuje się odpowiednio".
P. W. (dalej "Spółka") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę Rady Gminy w Mircu w części, w zakresie zapisów dotyczących obsługi telekomunikacyjnej, tj. co do § 34 tej uchwały, ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:
1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm., dalej: "megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego oraz wprowadzeniem rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej "u.g.n."), praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym;
2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które tylko fasadowo umożliwiają sytuowanie urządzeń telefonii komórkowej, podczas gdy na terenie objętym m.p.z.p. jest tylko kilka obszarów, na których w rzeczywistości można lokalizować inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., a jednocześnie są to obszary, które nie przystają do przyjętych przez Spółkę rozwiązań technologicznych, siatki połączeń pomiędzy pozostałymi stacjami bazowymi Spółki i w związku z tym uniemożliwiają równomierne pokrycie obszaru objętego miejscowym planem zasięgiem sieci telefonii komórkowej, a tymczasem w świetle przepisów megaustawy i orzecznictwa sądowo-administracyjnego, wyznaczenie w obowiązującym planie miejscowym niewielkich terenów pod obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej związane z telekomunikacją, skutkuje koniecznością zastosowania ustanowionej w art. 46 ust. 2 megaustawy reguły interpretacyjnej poprzez usunięcie zakazów i przeszkód w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej;
3) art. 46 ust. 1 i 2 megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1648, dalej "P.t.") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 57 z późn. zm., dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa pianistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");
4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 221 ze zm., dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą poprzez wprowadzenie zapisów m.p.z.p., które tylko fasadowo umożliwiają sytuowanie urządzeń telefonii komórkowej, a w praktyce są wykonalne tylko na niewielkich obszarach, co powoduje istotne ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, skutkując ograniczeniem Spółce możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała w szczególności, że Rada Gminy w odpowiedzi na wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa w związku z treścią zaskarżonej uchwały wyjaśniła, że po zmianie planu stacje bazowe mogą być realizowane (z zachowaniem ww. obostrzeń) w następujących lokalizacjach:
- Sołectwo Osiny - na terenie UP1 - 3 lokalizacje
- Sołectwo Tychów Nowy - na terenie UP 1 - 3 lokalizacje
. na terenie RU - 1 lokalizacja
. na terenie R działka nr 289 - 1 lokalizacja
- Sołectwo Mirzec I - na terenie UP1 - 1 lokalizacja
- Sołectwo Mirzec II na terenie UP1 - 1 lokalizacja
. na terenie RU - 1 lokalizacja
- Sołectwo Jagodne na terenie P - 3 lokalizacje.
Spółka podniosła, że z przeprowadzonej przez projektanta analizy wynika, że możliwość budowy stacji bazowej przy uwzględnieniu kryterium odległościowego z § 34 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. w poszczególnych sołectwach jest węższa niż wskazano w odpowiedzi Gminy i ogranicza się do poniżej wskazanych lokalizacji:
- Sołectwo Osiny - na terenie UP1 - 2 lokalizacje
- Sołectwo Tychów Nowy - na terenie UP1 - 3 lokalizacje
. na terenie R działka nr 289 - 1 lokalizacja
- Sołectwo Mirzec I - brak możliwości budowy stacji bazowej
- Sołectwo Mirzec II - na terenie UP1 - 1 lokalizacja
- Sołectwo Jagodne na terenie P - 3 lokalizacje.
Kolejnym pismem z 26 maja 2023 r. Spółka wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwaleniem zmiany m.p.z.p., jednak nie otrzymała odpowiedzi na to wezwanie.
W ocenie Spółki wprowadzone w m.p.z.p. zmiany w zakresie obsługi telekomunikacyjnej są w istocie pozorne i nie odpowiadają na sformułowane dotychczas przez Spółkę postulaty, aby doprowadzić treść m.p.z.p. do stanu zgodnego z przepisami ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skarżąca podkreśliła, że tereny, na których umożliwiono zlokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służącej rozwojowi sieci telekomunikacyjnej stanowią w istocie niewielką część obszaru objętego m.p.z.p. i nie pozwalają na rozmieszczenie inwestycji w taki sposób, który pozwoli na pokrycie zasięgiem sieci telekomunikacyjnej Gminy Mirzec w stopniu satysfakcjonującym dla użytkowników sieci i umożliwiającym prawidłowe świadczenie usług telekomunikacyjnych przez Spółkę. Analiza zapisów m.p.z.p. przygotowana w odpowiedzi na stanowisko Rady Gminy sformułowane w piśmie z 15 stycznia 2023 r., prowadzi do wniosku, że zlokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej przez Spółkę jest możliwe w mniejszej ilości obszarów niż postuluje to Rada Gminy, co potwierdza, że wprowadzone zmiany są w istocie pozorne.
Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Mircu wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł w szczególności, że załączając do skargi opracowanie projektanta Spółka przyznała, że istnieje możliwość lokalizacji przez nią stacji telefonii komórkowej w 10 lokalizacjach przy rozwiązaniach technologicznych stosowanych przez Spółkę. W skardze nie wykazano, dlaczego te lokalizacje nie mogą być przez Spółkę wykorzystane. W toku procedury planistycznej Spółka nie zgłaszała wniosków w sprawie lokalizacji stacji telefonii komórkowej, do czego miała prawo. Nie zgłaszała również uwag co do projektu planu. Organ dodał, że na rynku działa wielu przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nie tylko skarżąca może zapewnić równomierne pokrycie terenu gminy zasięgiem telefonii komórkowej.
Zdaniem Rady Gminy, zaskarżona uchwała nie narusza porządku prawnego. Uchwała spełnia określony w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wymóg rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w tym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy). Zapisy planu nie są fasadowe, ani nieostre, gdyż wskazują na jakich terenach mogą być lokalizowane urządzenia telekomunikacyjne i w jakiej odległości. Przepis § 34 ust. 1 pkt 6 wskazuje wyraźnie, że mogą być lokalizowane w odległości nie mniejszej niż 250 m od terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową RM oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami MNU i zabudowę mieszkaniową w zieleni MZ oraz zabudowę rekreacji indywidualnej ML. Dopuszcza się lokalizacje stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie rolnym R na działce nr 289 w sołectwie Tychów Nowy.
Organ podniósł, że kryteria lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym w zakresie świadczenia usług technologii mobilnej, są jednakowe dla wszystkich przedsiębiorców. Przepis art. 46 ust. 1 megaustawy nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organ podkreślił, że art. 46 ust. 1 megaustawy dopuszcza możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. W skardze nie wykazano na czym polega ograniczenie konkurencyjności, skoro zaskarżony § 34 m.p.z.p. dotyczy obsługi telekomunikacyjnej. Na równych zasada dopuszczono rozwój obydwu technologii: stacjonarnej i komórkowej. Nadto sama Spółka przyznała, że istnieje możliwość lokalizacji na obszarze objętym m.p.z.p. stacji telefonii komórkowej.
Zdaniem organu, zaskarżona uchwała spełnia wymagania prawidłowej legislacji. Nie narusza konstytucyjnych zasad równości i braku dyskryminacji przy prowadzeniu działalności gospodarczej i nie ogranicza swobody działalności gospodarczej.
Na rozprawie 7 grudnia 2023 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie P. C. w charakterze uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zastosowanie znajduje ponadto art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w Mircu z 12 stycznia 2023 r. nr LVII/424/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obszaru funkcjonalnego A na terenie gminy Mirzec, zwanego dalej "m.p.z.p." w części, w zakresie zapisów dotyczących obsługi telekomunikacyjnej, tj. co do § 34 tej uchwały.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).
Skarżąca spółka trafnie wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 megaustawy. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny, (którym [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. niespornie jest) oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.
Skarżąca nie zarzucała naruszenia trybu sporządzenia planu, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a Sąd w procesie kontroli dokonywanej niezależnie od zarzutów skargi nie dopatrzył się w przedmiotowej uchwale w jej zaskarżonej części naruszeń w tym zakresie. Podnoszone przez skarżącą zarzuty związane z treścią planu miejscowego dotyczą zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa zasady sporządzania planu miejscowego rozumieć należy jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.
W skardze zakwestionowano § 34 m.p.z.p., zgodnie z którym "1. W zakresie obsługi telekomunikacyjnej, plan ustala: 1) utrzymuje się istniejące na obszarze gminy urządzenia i linie telekomunikacyjne: a) centralę telefoniczną w Mircu I, b) linię światłowodową relacji Starachowice-Mirzec-Radom, c) napowietrzno-kablowe sieci rozdzielcze telefoniczne wyprowadzone z central w Mircu, Starachowicach i Grzybowej Górze, gm. S. K., d) przekaźnik telefonii komórkowej zlokalizowany na gruntach sołectwa Mirzec I; 2) zaopatrzenie w łącza telefoniczne z istniejącej linii światłowodowej oraz istniejących i projektowanych sieci kablowych lokalizowanych w liniach rozgraniczających dróg poza pasami jezdni; 3) obsługa elementów za pośrednictwem indywidualnych podłączeń stacjonarnych i aktywacji telefonów komórkowych; 4) wszelkie roboty budowlane prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie linii światłowodowej międzymiastowej ułożonej wzdłuż drogi wojewódzkiej, wymagają uzgodnienia z operatorem sieci; 5) możliwość lokalizacji urządzeń telefonii komórkowej, o nieznacznym działaniu w rozumieniu przepisów odrębnych, na całym obszarze planu; 6) lokalizacja pozostałej infrastruktury telekomunikacyjnej w tym stacji bazowych telefonii komórkowej i linii radiowych łączących te stacje możliwa będzie w terenach obsługi produkcji rolnej - RU, oraz w terenach produkcyjnych i magazynowych - UP, UP1 i P przy stosowaniu przepisów odrębnych, dotyczących realizacji inwestycji, oraz przy zachowaniu odległości nie mniejszej niż 250 m od terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową RM, oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN, oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami MNU i zabudowę mieszkaniową w zieleni MZ oraz zabudowę rekreacji indywidualnej ML; dopuszcza się lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie rolnym R na działce nr 289 w sołectwie Tychów Nowy. 2. Przepisy § 10 ust. 2 dotyczące wysokości obiektów - stosuje się odpowiednio".
Objęte skargą zapisy dotyczą lokalizowania stacji telefonii komórkowej, które należą do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przesądza o tym treść art. 4 pkt 18 i art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. Zgodnie z nimi bowiem, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej, przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, a przez publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne rozumie się usługi telekomunikacyjne dostępne dla ogółu użytkowników. Według natomiast art. 2 pkt 5 megaustwy infrastruktura techniczna to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem: a) kabli, w tym włókien światłowodowych, b) elementów sieci wykorzystywanych do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, c) kanałów technologicznych w rozumieniu art. 4 pkt 15a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Natomiast infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu (o jakiej mowa w art. 46 ust. 2 megaustwy), to kanalizacja kablowa, linie kablowe podziemne i nadziemne, instalacje radiokomunikacyjne wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.
Na wstępie należy wskazać, że kwestia relacji pomiędzy przepisami megaustawy, w tym w szczególności art. 46 ust. 1 i ust. 2, a wynikającymi z przepisów u.p.z.p., w tym zwłaszcza z jej art. 6 ust. 1 i 2, uprawnieniami gminy określanymi jako władztwo planistyczne stanowiące podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności - została dostrzeżona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Utrwalił się w nim pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, że z treści art. 46 ust. 1 i 2 megaustawy nie można wyprowadzać normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, co decyduje o tym, że inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych i jej warunkach. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 megaustawy, jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych - a więc sprzecznych z celami ustawy (por. wyroki NSA z: 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1651/16, 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1632/16, 19 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2620/16, 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 19/17 i 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1176/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że wbrew zarzutom skargi (pkt I petitum skargi) zaskarżone postanowienia planu tj. § 34 nie przewidują całkowitego zakazu lokalizacji stacji telefonii komórkowej na terenie objętym jego działaniem. Zauważyć jednocześnie należy, że sama skarżąca, choć to ją obciążał w sprawie obowiązek wykazania, że zaskarżona treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych - a więc sprzecznych z celami ustawy, w skardze wprost nie twierdziła, aby taka sytuacja miała miejsce.
Jak już wskazano wyżej, ustawodawca nie pozbawił gmin władztwa planistycznego w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organy gminy mogą wyznaczać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tereny, na których przedsiębiorcy telekomunikacyjni mogą realizować inwestycje celu publicznego z zakresu telekomunikacji, w szczególności stacje bazowe telefonii komórkowej, jednocześnie uniemożliwiając realizację tego typu inwestycji w innych miejscach na terenie gminy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, gminy nie są zobowiązane do umożliwienia inwestorom realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji w każdym miejscu. W konsekwencji, poprzez uchwalenie miejscowych planów obejmujących obszar gminy i wyznaczając tereny do budowy urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w sposób uwzględniający potrzeby mieszkańców i przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie zapewnienia wysokiej jakości oraz konkurencyjności usług telekomunikacyjnych, możliwe jest lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych w miejscach zapewniających nienaruszalność ładu przestrzennego na terytorium gminy oraz ochronę ważnych interesów gminy i jej mieszkańców. Przepis art. 46 ust. 2 megaustwy znajdzie zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wyznaczono terenów dla realizacji inwestycji celu publicznego, w tym terenów, na których mogą być realizowane inwestycje celu publicznego z zakresu telekomunikacji, albo zamieszczono w planie miejscowym lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że w istocie nie jest możliwe lokalizowanie tego rodzaju inwestycji (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2483/16, wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 368/19).
Sumując z treści art. 46 ust. 1 i 2 megaustawy nie można wyprowadzić normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem. Innymi słowy, inwestor na podstawie tych przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego prawa do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania tereny, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych i jej warunkach (tak: NSA w wyroku z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 19/17 oraz z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK3131/18, a także WSA w Kielcach w wyroku z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 230/19).
Sąd podziela przy tym pogląd zaprezentowany przez WSA w Gdańsku w wyroku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 541/19 zgodnie z którym, sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Przepis art. 46 ust. 1 megaustawy nie może być rozumiany jako nakaz takiego tworzenia prawa miejscowego, aby zawsze odpowiadało intencjom inwestycyjnym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Przeciwnie, regulacja ta musi być odczytywana łącznie z celami i zadaniami planowania przestrzennego oraz samodzielnością gminy w tym zakresie, w konsekwencji czego za dopuszczalne należy uznawać pośrednie ograniczanie w planie lokalizacji, rodzaju urządzenia łączności publicznej czy jego parametrów z uwagi na istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u.p.z.p i innych ustaw. Przepis art. 46 ustawy z 2020 r. byłby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu pozbawiała przedsiębiorstwo jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych na terenie objętym planem.
W ocenie Sądu, nie sposób uznać, aby regulacja zawarta w art. 46 megaustawy przyznawała przedsiębiorcom telekomunikacyjnym prawo do lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych w dowolnie wybranym przez nich miejscu. Wręcz przeciwnie, postanowienia m.p.z.p. mogą uniemożliwiać budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na poszczególnych terenach. Rację ma organ wskazując, że zaskarżony § 34 m.p.z.p. zawiera pewne ograniczenia w zakresie lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii komórkowej, jednak nie zakazuje i nie uniemożliwia lokalizowanie urządzeń telefonii komórkowej w tym stacji bazowych, a wręcz wskazuje miejsca, w których mogą być lokalizowane stacje bazowe telefonii komórkowych i linii radiowych.
W związku z powyższym zarzut zawarty w pkt. 1 petitum skargi jest nieuzasadniany.
Podobnie należy ocenić zarzut zawarty w pkt. 2 petitum skargi.
Jak wynika z akt sprawy, w toku procedury planistycznej skarżąca nie zgłaszała wniosków w sprawie lokalizacji stacji telefonii komórkowej, do czego miała prawo, ale z niego nie skorzystała. Nie zgłaszała również uwag co do projektu planu.
Nadto, na co słusznie zwrócił uwagę organ, na rynku działa wielu przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nie tylko skarżąca może zapewnić równomierne pokrycie terenu gminy zasięgiem telefonii komórkowej. W toku procedury planistycznej organ gminy nie jest zobowiązany, w ramach przyjętych rozwiązań, przy wyważaniu interesu indywidualnego obywateli i interesu społecznego kierować się rozwiązaniami technologicznymi stosowanymi przez podmioty przy rozwijaniu sieci telefonii komórkowej.
Chybiony jest również zarzut zawarty w pkt. 3 petitum skargi.
Jak już podniesiono na wstępie rozważań, w ramach władztwa planistycznego gmina może wprowadzać ograniczenia oraz zakazy i nakazy, a także wskazywać miejsca lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. M.p.z.p. umożliwia rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej i nie narusza neutralności technologicznej, gdyż zakaz dotyczy wszystkich urządzeń telekomunikacyjnych, a nie tylko odnosi się do telefonii komórkowej i linii radiowych ( § 34 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p.).
Jak trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, przyjęte w m.p.z.p. rozwiązania, które zostały zaskarżone są jednakowe dla wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych, nie dyskryminują żadnego z nich. Co istotne, § 34 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. dotyczy nie tylko telefonii komórkowej, ale lokalizacji wszystkich urządzeń telekomunikacyjnych w tym telefonii komórkowej i linii radiowych.
Skoro zaskarżone zapisy m.p.z.p. nie będą prowadziły do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, to znaczy, że możliwość prowadzenia na terenie objętym zaskarżonym planem działalności telekomunikacyjnej nie będzie ograniczona dla jakichkolwiek przedsiębiorstw świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii mobilnej. Nie może więc być mowy o ich sprzecznej z zasadą neutralności technologicznej i usługowej dyskryminacji w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej.
Niezasadny okazał się również zarzut zawarty w pkt. 4 petitum skargi. Wbrew argumentacji skarżącej spółki, postanowieniom m.p.z.p. nie sposób zarzucić fasadowości. Zapisy m.p.z.p. wskazują na jakich terenach mogą być lokalizowane urządzenia telekomunikacyjne i w jakiej odległości. Potwierdza to treść § 34 ust. 1 pkt 6, w którym wskazano, że mogą być one lokalizowane w odległości nie mniejszej niż 250 m od terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową RM, oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN, oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami MNU i zabudowę mieszkaniową w zieleni MZ, oraz zabudowę rekreacji indywidualnej ML; Dopuszcza się lokalizacje stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie rolnym R na działce nr 289 w sołectwie Tychów Nowy.
Końcowo podkreślić należy, że skarżąca nie przedstawiła w skardze dostatecznych argumentów wskazujących na ograniczenie konkurencyjności. Zauważyć należy, że zaskarżony § 34 m.p.z.p. dotyczy obsługi telekomunikacyjnej. Na równych zasadach dopuszczono zatem rozwój obydwu technologii: stacjonarnej i komórkowej, a nadto sama spółka przyznała, że istnieje możliwości lokalizacji na obszarze objętym m.p.z.p. stacji telefonii komórkowej. Sąd nie dostrzegł przy tym naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.