II SA/Ke 448/25

II SA/Ke 448/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art.  47 ust. 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 152 § 1 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 200 i art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 maja 2025 r. znak: IR.7842.2.2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz T. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 28.05.2025 r. znak: IR.I.7842.2.2025 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu zażalenia P. R. na postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z 5.03.2025 r. znak: IA-VI.6742.1.2024.AG o zawieszeniu z urzędu postępowania wszczętego na wniosek P. R. z 22.11.2024 r., uzupełniony 5.12.2024 r. i 23.12.2024 r., w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr ewid. A [...], celem wykonania prac związanych ze wznoszeniem budynku realizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 353/2023 z 24.11.2023r. znak: UA-IV.6740.1.155.2023.OJ, o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr ewid. B w obr. [...], przy ul. [...], uchylił zaskarżone postanowienie.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Organ I instancji, prowadząc postępowanie z wniosku P. R. (inwestor), ustalił, że ww. decyzja z 24.11.2023 r., udzielająca pozwolenia na budowę, została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 2.08.2024 r. – która następnie została zaskarżona przez T. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie o sygn. akt. II SA/Ke 560/24.
W piśmie z 4.02.2025 r. T. P. odniósł się do sprawy wejścia na jego działkę nr ewid. A, oceniając złożony przez P. R. wniosek jako niezasadny – ze względu na uchylenie ww. decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji wyrokiem z 29.01.2025 r. o sygn. akt. II SA/Ke 560/24.
Organ I instancji ustalił, że ww. wyrok w dniu 4.03.2025 r. był nieprawomocny – wobec czego postanowieniem z 5.03.2025 r. zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek P. R. w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.
W zażaleniu na ww. postanowienie P. R. zarzucił naruszenie powołanego w jego podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – poprzez błędną interpretację tego przepisu – negując, aby opisane wyżej postępowanie sądowoadministracyjne stanowiło zagadnienie wstępne w sprawie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania prac związanych z wykonaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ II instancji, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, przytoczył art. 61 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", argumentując że wniesienie skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę do sądu administracyjnego nie wstrzymuje automatycznie jej wykonalności i nie stanowi przeszkody w realizacji inwestycji. Decyzja o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli jest zaskarżona do sądu administracyjnego, pozostaje bowiem w obrocie prawnym do czasu jej uchylenia prawomocnym wyrokiem – co oznacza, że inwestor może podejmować działania zmierzające do wykonania tej decyzji, w tym wnosić o zgodę na wejście na teren sąsiedni. Przepis art. 97 § 1 K.p.a. określa obligatoryjne przypadki zawieszenia przez organ administracji postępowania z urzędu, a jednym z nich, zawartym w pkt 4 tej regulacji, jest sytuacja, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz inny organ lub sąd, a którego rozstrzygnięcie stanowi konieczny warunek rozpoznania sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Ponadto - co istotne - pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy, a zależność ta musi być bezpośrednia.
Wojewoda Świętokrzyski, uwzględniając powyższe, stwierdził że sprawa konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2025 r. poz. 418) nie wymaga wcześniejszego rozstrzygnięcia przez sąd ważności (prawomocności) decyzji o pozwoleniu na budowę, która nadal jest ostateczna i wykonalna. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje skutki prawne do czasu jej uchylenia prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przepis art. 47 Prawa budowlanego normuje sytuację, w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych bezwzględnie wymaga wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości i wiąże się z pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z praw podmiotu dysponującego uprawnieniami do sąsiedniej nieruchomości.
Organ II instancji, analizując stan faktyczny niniejszej sprawy, stwierdził że została spełniona przesłanka "nieuzgodnienia warunków", o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego – co potwierdza załączone do wniosku pismo P. R. z 20.12.2024 r., skierowane do T. P., potwierdzające podjęcie próby uzgodnienia warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości z jej właścicielem w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest konieczność wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych z terenu sąsiedniej nieruchomości – z uwagi na położenie projektowanego budynku, na realizację którego inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie organ zaakcentował, że art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych, a z treści tego przepisu nie wynika wprost, że wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 ustawy musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1921/20, CBOSA). Jeśli roboty opisane we wniosku mogłyby być wykonywane tylko na podstawie pozwolenia na budowę, czy też po uprzednim dokonaniu zgłoszenia, to dla stwierdzenia ich "legalności" konieczne byłoby wykazanie, że pozwolenie zostało udzielone, lub zgłoszenia dokonano. Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 przewiduje bowiem generalną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. W konsekwencji, co do zasady, wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a inwestor uzyskał pozytywną decyzję organu I instancji tym zakresie. Natomiast T. P., wnosząc skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 2.08.2024 r., utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie, nie złożył wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok, którym uchylono obie ww. decyzje, jest nieprawomocny – w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej. Inwestor przystąpił do robót na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, działając na własne ryzyko, związane z możliwością wyeliminowania przedmiotowych decyzji z obrotu prawnego. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego, skarga do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości i tym samym nie wystąpiła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – co przesądziło o uchyleniu zakwestionowanego zażaleniem postanowienia Prezydenta Miasta Kielce o zawieszeniu postępowania.
W skardze, skierowanej na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, T. P. sformułował zarzut błędnej interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., powołując się na wyrok tut. Sądu z 29.01.2025 r. o sygn. akt. II SA/Ke 560/24, w którego uzasadnieniu wskazano, że:
- "W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że sposób zagospodarowania działki inwestycyjnej w ramach terenów 3KDZ i 24KDG nie mieści się w ustaleniach przewidzianych w m.p.z.p. dla tych terenów";
- "w dacie orzeczenia przez organ II instancji, tj. 2.08.2024 r. obowiązywał przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury z dnia 12.02.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1223 ze zm.)".
W tej sytuacji oczywistym jest, zdaniem skarżącego, że powyższe nieprawidłowości nie mogą zostać naprawione przez "doniesienie" brakującego dokumentu, czy wykonanie kolejnej analizy, a powyższy wyrok ma bezpośredni i zasadniczy wpływ na możliwość dalszej budowy, a co za tym idzie, wejścia na jego nieruchomość sąsiednią – w celu kontynuowania tej właśnie, zakwestionowanej budowy. Powołany wyrok powinien stanowić podstawę ochrony interesów strony, której skargę uwzględniono, a obecne zastosowanie art. 47 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie te interesy narusza. Skarżący, odnosząc się do braku złożenia – wraz z uprzednią skargą – wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu budowę, wyjaśnił że ze względu na wagę wskazanych w skardze zarzutów uważał, iż ich uwzględnienie będzie tożsame z wstrzymaniem budowy w tym kształcie, dodatkowo powołując się na brak wiedzy o możliwości złożenia takiego wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego, którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z 5.03.2025 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania wszczętego na wniosek P. R. (inwestor) w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (tj. działki nr ewid. A obr. [...]) celem wykonania prac związanych ze wznoszeniem budynku realizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 353/2023 z 24.11.2023 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr ewid. B w obr. [...], przy ul. [...]. Wniosek o wydanie ww. decyzji złożył inwestor, powołując się na art. 47 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane", zgodnie z którym:
"1. Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.
2. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości".
W rozpatrywanym przypadku postępowanie w trybie przytoczonego przepisu zostało wszczęte na wniosek P. R., w którym to wniosku podniósł on, że jest w trakcie budowy budynku jednorodzinnego i chce podjąć pierwsze prace ziemne w celu wykonania ław fundamentowych, a w tym celu zabezpieczyć granicę działki szalunkiem w celu zabezpieczenia wykopu przed osunięciem się ziemi. Powołał się przy tym na decyzję o pozwoleniu na budowę nr 353/2023, dotyczącej działki nr B. Decyzja ta, wydana przez Prezydenta Miasta Kielce, została wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 2 sierpnia 2024 r., znak IR.I.7840.14.1.2024, uchylona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 29.01.2025 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 560/24. Wyrok ten jest nieprawomocny.
W takim stanie faktycznym organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (tj. działki nr ewid. A) z uwagi na fakt, że wydanie decyzji w takiej sprawie nie wymaga wcześniejszego rozstrzygnięcia przez sąd ważności (prawomocności) decyzji o pozwoleniu na budowę, która nadal jest ostateczna i wykonalna. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje zdaniem organu skutki prawne do czasu jej uchylenia prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. T. P., jak dalej podniósł Wojewoda, wnosząc skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 2.08.2024 r., utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie, nie złożył wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok, którym uchylono obie ww. decyzje, jest nieprawomocny – w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej. Inwestor przystąpił do robót na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, działając na własne ryzyko, związane z możliwością wyeliminowania przedmiotowych decyzji z obrotu prawnego.
Powyższe stanowisko organu odwoławczego oparte jest na błędnym założeniu, że wydanie przez sąd administracyjny nieprawomocnego wyroku uwzględniającego skargę, nie wywołuje żadnych skutków jeśli chodzi o wykonalność zaskarżonej decyzji (oraz ewentualnie decyzji organu I instancji). Wojewoda nie dostrzegł w tym zakresie regulacji zawartej w art. 152 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie jest przejawem tzw. ochrony tymczasowej, obowiązującej pomiędzy uwzględnieniem przez sąd skargi a uprawomocnieniem się orzeczenia. Zmiana przepisu dokonana w 2015 r. odstąpiła przy tym od obowiązku określenia przez sąd, czy i w jakim zakresie uchylony akt lub czynność nie mogą być wykonywane i ustanowiła w to miejsce ustawową zasadę niewywoływania przez uchylony akt lub czynność skutków prawnych. W rozpatrywanym przypadku nie ma przy tym wątpliwości, że uchylając decyzje organów obu instancji w sprawie o sygn. II SA/Ke 560/26 Sąd nie wydał odmiennego rozstrzygnięcia w tej kwestii.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Aktualnie, odmiennie niż przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak w niniejszym przypadku ww. wyrokiem z dnia 29.01.2025 r. Sąd uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także decyzję organu I instancji, która zatem – zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. – nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Do tego momentu zatem można powiedzieć, że inwestor nie dysponuje – nawet nieostatecznym – pozwoleniem na budowę. Jak podniesiono w piśmiennictwie (por. A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2024, t. 10 do art. 28 Prawa budowlanego), uchylenie przez sąd administracyjny wyłącznie decyzji organu odwoławczego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę z jednoczesnym zachowaniem w mocy pozwolenia na budowę orzeczonego w pierwszej instancji nie ma wpływu na możliwość dalszej realizacji budowy, skoro wystarczające jest nieostateczne pozwolenie na budowę. Odmienny wniosek zatem należy postawić w sytuacji uchylenia przez sąd także pozwolenia na budowę orzeczonego przez organ pierwszej instancji.
Tym samym założenie organu odwoławczego o możliwości kontynuowania robót budowlanych do czasu uprawomocnienia się ww. wyroku WSA w Kielcach należy uznać za błędne. Jednocześnie rozstrzygnięcie, czy inwestor może w ogóle (w sposób legalny) wykonywać roboty budowlane objęte wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, jest kluczowe dla możliwości wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak podniósł NSA w wyroku z 19.01.2018 r., sygn. II OSK 841/16, zastosowanie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jest zależne od ustalenia, że wnioskodawca, który wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, jest osobą, która może legalnie przystąpić do wykonywania określonych robót budowlanych. Z tego względu, wbrew stanowisku wyrażonemu przez Wojewodę, zawieszenie postępowania w niniejszym przypadku na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. należy uznać za celowe i uzasadnione.
W tych warunkach Sąd przyjął, że skarga jest zasadna, bowiem Wojewoda Świętokrzyski wadliwie stwierdził brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w konsekwencji błędnie stosując tryb z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – co czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu i wyeliminuje wskazane uchybienie.
O kosztach orzeczono w pkt II wyroku podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego (100 zł).