II SA/KE 448/23

II SA/Ke 448/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OZ 182/24 - Postanowienie NSA z 2024-04-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 194
art. 15 ust. 1 i ust. 6
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi K. R. na zarządzenie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora centrum kultury I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Burmistrza Miasta S. na rzecz K. R. kwotę [...](siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem z 31 maja 2023 r. nr [...] Burmistrz S., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 194 ze zm., zwanej dalej "ustawą") oraz art. 70 § 1 i art. 100 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 ze zm.), odwołał K. R. ze stanowiska Dyrektora S. Centrum Kultury z dniem 31 maja 2023 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe zarządzenie wniosła K. R. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 15 ust. 1 ustawy poprzez odwołanie dyrektor instytucji kultury bez zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez S. Centrum Kultury;
2) art. 15 ust. 6 ustawy poprzez odwołanie dyrektor instytucji kultury z przyczyn, które nie mieszczą się w ustawowym katalogu;
3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania w zakresie wymogów postępowania wyjaśniającego i pominięcie ustalenia czy funkcjonują w instytucji kultury związki zawodowe, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze są właściwe ze względu na rodzaj prowadzonej przez S. Centrum Kultury działalności, a których opinia winna być wyrażona przed odwołaniem skarżącej, brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania w zakresie ustalenia ewentualnych przesłanek do wydania zarządzenia, brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla ustalenia stanu faktycznego;
4) art. 2 i art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadą państwa prawa, w sytuacji gdzie organ zaniechał uzyskania opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez S. Centrum Kultury;
5) art. 8 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego zarządzenia;
6) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zarządzenia sprzecznego z zasadą demokratycznego państwa prawa, w zakresie w jakim organ w sposób arbitralny, budzący wątpliwości i dowolny, bez transparentnego i jasnego uzasadnienia wydał zaskarżone zarządzenie;
7) art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca jako dyrektor instytucji kultury odstąpiła od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz programu jej działania oraz dopuściła się naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w sytuacji gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności nie są zgodne ze stanem faktycznym sprawy, nadto zarzucane skarżącej nieprawidłowości nie zostały w sposób szczegółowy wskazane, ani też przekonywująco umotywowane, w szczególności w zakresie wypełnienia przez nie ustawowych przesłanek.
W uzasadnieniu skargi jej autorka przedstawiła argumentację na poparcie stawionych zarzutów, w oparciu o które wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że sprawa pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego i powinna zostać rozpoznana przez sąd powszechny. W przypadku przyjęcia skargi do rozpoznania organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania.
Odnosząc się do zarzutów skargi Burmistrz podniósł w szczególności, że wykładnia literalna art. 15 ust. 1 ustawy wskazuje, iż ustawodawca unormował w tym przepisie dwa stany faktyczne:
1) powołanie dyrektora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych, gdzie odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie konsultacyjnym;
2) powołanie dyrektora w drodze konkursu - gdzie, zgodnie nie tylko z wykładnią literalną ale i teleologiczną, tryb konsultacyjny nie musi być zachowany.
W związku z powyższym Burmistrz podkreślił, że na kanwie niniejszej sprawy bezspornym jest, iż skarżąca powołana została bez zachowania trybu konsultacyjnego, a zatem w takim samym trybie została odwołana. W ocenie organu odwołanie skarżącej nie wymagało trybu konsultacji. Organ w tym zakresie powołał się na stanowisko, cyt.: "J. Dorosz-Kruczyński w: Wspólnota z 10 maja 2022: Zasady odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie zarządzenia z zakresu administracji publicznej oraz zachowanie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po stwierdzeniu, że wymogi formalne dopuszczalności wniesienia skargi zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było zarządzenie Burmistrza S. o odwołaniu K. R. ze stanowiska Dyrektora S. Centrum Kultury z dniem 31 maja 2023 r.
Dokonując oceny dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia z uwagi na jego charakter, w ślad za orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny, wskazać należy, że "o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej" (por. pkt 29 komentarza LEX do art. 3 p.p.s.a. [w:] J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011).
Interpretacja pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zarówno w doktrynie jak i w judykaturze nastręczała trudności. Obszerne rozważania na ten temat zawiera uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (sygn.W.10/93), która bardzo szeroko określiła pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Trybunał uznał, że "cała komunalna działalność gmin, wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu realizację zadań publicznych, a tym samym daje się pomieścić w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej". Warto również zauważyć, że w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13, ONSA WSA 2015/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zarządzenie organu wykonawczego gminy jest obok decyzji administracyjnej prawną formą w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 439/04). Biorąc zaś pod uwagę, że wola organu gminy przybiera formę prawną aktu władczego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega kognicji sądu administracyjnego. Sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, nie powoduje, że z tego powodu przestaje on być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania sądu nie są bowiem roszczenia pracownicze, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu wydanego przez wójta, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu z zakresu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 1272/16).
Zarządzenie burmistrza o odwołaniu dyrektora instytucji kultury jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o którym mowa właśnie w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jakkolwiek bowiem akt ten ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. Zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. II OSK 481/16, z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15, z 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15, z 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17).
Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżone w sprawie niniejszej zarządzenie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Z uwagi na powyższe wniosek organu o odrzucenie skargi - zawarty w odpowiedzi na skargę - jest oczywiście nieuzasadniony.
W rozpoznawanej sprawie został również spełniony kolejny warunek formalny tj. zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 53 § 2a p.p.s.a. znowelizowanego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935), w przypadku innych aktów (aniżeli określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jak wskazuje się w doktrynie, do tej kategorii należy zaliczyć m.in. skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. pkt 2 komentarza LEX do art. 53 p.p.s.a. [w:] H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2018).
Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy "sprawy z zakresu administracji publicznej", została wniesiona w terminie, a przepisy nie wymagały uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie tego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia/ uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność zarządzenia / uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zarządzenie / uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do oceny zarządzenia / uchwały. Na skarżącym spoczywa natomiast obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, natomiast z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżonym zarządzeniem / uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Ol 35/18, LEX nr 2452700).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca legitymuje się własnym i konkretnym interesem prawnym, gdyż zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio sfery jej praw i obowiązków, skoro zostało wydane w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora S. Domu z dniem 31 grudnia 2018 r.
W ocenie Sądu, skarżąca kwestionując przedmiotowe zarządzenie wykazała również naruszenie jej interesu prawnego.
Podkreślić również należy, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dany podmiot ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jako aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej (sprawowanej przez sąd administracyjny) kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Ol 413/20).
Zaskarżony akt został podjęty – co wynika z jego treści – na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.
W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia trybu odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora S. Centrum Kultury. Sąd nie podziela stanowiska organu, że w kontrolowanej sprawie organ nie był zobligowany do zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Wbrew twierdzeniom organu, w przypadku odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora S. Centrum Kultury organ zobligowany był do zastosowania procedury określonej w zd. 1 i 2 ust. 1 art. 15 ustawy.
Jak podniesiono w wyroku WSA w Kielcach z dnia 24 września 2018 r., sygn. II SA/Ke 452/18, oraz powołanych tam orzeczeniach, a także w wyroku NSA – oddalającym skargę kasacyjną od ww. rozstrzygnięcia – z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. III OSK 755/21, a które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 15 ust. 1 ustawy jest przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wprowadzany ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Obowiązkiem tego organu jest zatem dokładne ustalenie związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, o jakich mowa w powołanym przepisie. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Co więcej, wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy w zakresie obowiązku konsultacji w procedurze odwołania dyrektora instytucji kultury, dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma charakter restrykcyjny. Naruszenie tego obowiązku stwierdzano nie tylko w sytuacjach braku takiej konsultacji w ogóle, ale także w przypadkach, gdy organ takiej konsultacji dokonał, ale pominął przy tym podmioty, których opinii należało zasięgnąć, bądź też gdy jego ustalenia co do kręgu tych podmiotów były niewystarczające.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. III OSK 755/21, podkreślił, że celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Wprawdzie opinie stowarzyszeń twórczych nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), ale nie oznacza to, że proces konsultacji można całkowicie zbagatelizować. Proces opiniowania odwołania jest obligatoryjny, zapytania o opinie powinny być skierowane wprawdzie nie do wszystkich stowarzyszeń twórczych z danego terenu, ale do powiązanych z instytucją kultury przez rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, przynajmniej tych, które z nią współpracowały. Nie mogą to być stowarzyszenia wybrane przypadkowo, losowo - wybór takich przypadkowych stowarzyszeń, które nie miały nic wspólnego z daną instytucją i które z tego powodu nie mogły zająć stanowiska w procesie konsultacji (bo nie miały nic do powiedzenia) świadczy najdobitniej o tym, że organ zignorował wymagania dotyczące procesu konsultacyjnego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, czym naruszył ten przepis w istotnym stopniu (wyrok WSA w Łodzi z 25 września 2020 r., sygn. II SA/Łd 171/20).
Obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję z jednej strony nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności. Z drugiej strony nie powinien on też być podnoszony do rangi wymagania, którego praktyczna realizacja byłaby niemożliwa bądź znacznie utrudniona. Potrzeba zachowania wymagań natury formalnej nie może stać na przeszkodzie prawa organizatora do powołania czy też odwołania dyrektora instytucji kultury, za której funkcjonowanie w pierwszej kolejności odpowiada (wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. II OSK 1535/20).
Podkreślić należy, że użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 15 ust. 6 ustawy sformułowanie "może być odwołany" oznacza, że decyzja w tym zakresie, pozostawiona została uznaniu organu (organizatora), jednakże ograniczona przepisami prawa, nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna zostać szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu. Elementem takiego uzasadnienia winno być rozważenie, również w kontekście stwierdzonych uchybień w działalności dyrektora, opinii powziętych uprzednio w trybie art. 15 ust. 1 ustawy (tak WSA w Kielcach w wyroku z 24 września 2018 r., sygn. II SA/Ke 452/18).
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ naruszył w istotny sposób art. 15 ust. 1 ustawy, tj. naruszył tryb odwołania dyrektora instytucji kultury z uwagi na zaniechanie zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Przepis ten dla skuteczności odwołania wymaga bowiem poprzedzenia go uzyskaniem opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. W przypadku odwołania dyrektor nie jest już "kandydatem", zatem nawet literalne brzmienie przepisu wskazuje, że wspomniane wyłączenie nie ma zastosowania do odwołania dyrektora (nawet wcześniej wyłonionego w drodze konkursu) – tak WSA w Łodzi w wyroku z 20 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 897/19.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia trybu odwołania dyrektora instytucji kultury. To zaś samo w sobie rzutowało na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Dalsza wykładnia i zastosowanie prawa materialnego winna być bowiem uzależniona od wcześniejszego prawidłowego zastosowania procedury związanej z odwołaniem dyrektora. Ponownie należy zaakcentować, że w kompetencji sądu administracyjnego nie leży badanie czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa. Te okoliczności podlegają bowiem kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku postępowania z zakresu prawa pracy. Stąd też nie podlegały analizie Sądu zarzuty skargi w tym zakresie.
W ocenie Sądu nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie przywołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., które regulują postępowanie w sprawach wymienionych w art. 1 k.p.a. Odwołanie dyrektora instytucji kultury nie jest postępowaniem uregulowanym w k.p.a., w związku z tym nie znajdują w tym zakresie zastosowania wymienione w skardze przepisy k.p.a. To zaś oznacza, że bezpodstawne były zarzuty skargi zawarte w punktach 3-5 petitum skargi.
Sumując powyższe, zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżącej kosztów postępowania złożyły się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.