II SA/Ke 447/22

II SA/Ke 447/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 153, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12 ust. 4
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. L. i I. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. L. i I. L. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. S. , R. Ł., M. B., M. O., M. O., G. O., I. Ł. i J. O. od decyzji Starosty [...]z [.], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny (projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany) i zmieniającej decyzję wydaną przez Urząd Gminy w [...] z [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla I. i W. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...] – uchylił decyzję Starosty [...] w całości i orzekł o braku podstaw do zatwierdzenia projektów zmieniających i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 8.12.2021 r. do Starostwa Powiatowego we [...] wpłynął wniosek I. L. i W. L. o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanego przez Wójta Gminy [...], to jest o zmianę ww. decyzji z dnia [...] Do akt sprawy załączono m.in. kserokopie kart z Dziennika budowy dokumentujących, iż budowa budynku gospodarczego realizowana na podstawie powyższej decyzji, prowadzona była bez przerw obligujących organy administracji architektoniczno-budowlanej do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.
Decyzją z [...] organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny (projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany) i zmienił ww. decyzję z [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I. i W. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, wraz z infrastrukturą techniczną.
Decyzją z [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Starosty [...] z [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że sytuowanie budynku gospodarczego w granicy działek reguluje przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zmianami), zwanego dalej "rozporządzeniem", nie zaś zastosowany przez Starostę [...] przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji postanowieniem z [...]nałożył na inwestorów obowiązek wskazania podstawy prawnej wynikającej z przepisu § 12 rozporządzenia, umożliwiającej usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy z sąsiednimi działkami.
W odpowiedzi z 22.04.2021 r. pełnomocnik inwestorów i jednocześnie współautor projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie sytuowania budynku gospodarczego przy granicy sąsiedniej działki i powołując stosowne orzecznictwo, wskazał że "z faktu, że przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia o WT dotyczy odległości od granicy budynków gospodarczych i garaży nie wynika, że tym samym budynki gospodarcze zostały wyłączone spod regulacji § 12 ust. 4 pkt 1. W pkt 1 jak już wyżej wskazano możliwość w granicy działki istnieje z uwagi na szerokość działki. Natomiast w pkt 3 możliwość sytuowania budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki uzależniona jest od jego długości i wysokości, a nie od szerokości działki".
Złożony projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji i projekt architektoniczno-budowlany, w zakresie usytuowania i rozmiarów przedmiotowego budynku gospodarczego, pozostały bez zmian. Usytuowanie budynku w granicy z sąsiednią działką ponownie zaprojektowano na podstawie przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia.
Decyzją z [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej "ustawą", zatwierdził projekt budowlany zamienny (projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany) i zmienił ww. decyzję z dnia [...] w zakresie zmian: przedstawionych w załączonym do wniosku o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę projekcie budowlanym zamiennym (projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany) w zakresie budowy budynku gospodarczego będącego w trakcie realizacji. Pozostałe warunki decyzji nie uległy zmianie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że regulacja zawarta w przepisie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia "dotyczy wszystkich budynków, jakie można realizować na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, a więc także budynków gospodarczych i to szerokość działki (równa lub mniejsza niż 16 m), a nie rodzaj budynku i jego parametry techniczne determinuje możliwość zastosowania analizowanego przepisu. (...) Tym samym stwierdza się, iż projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami."
W odwołaniu od ww. decyzji A. S., R. Ł. , M. B., M. O., M. O., G. O., I. Ł., J. O. wskazali na konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co zostało pominięte – w ich ocenie – przez organ I instancji. W sposób niedopuszczalny i niezrozumiały przyjęto bowiem, że skoro na dzień zatwierdzania projektu budowlanego działka sąsiednia pozostaje niezabudowana, to budynki wzniesione w granicy działki sąsiedniej w przyszłości nie będą w żaden sposób ograniczały swobody dysponowania własnością choćby w zakresie zabudowy, usytuowania budynków, rodzaju i wielkości tych budynków.
Wojewoda [...], wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję, podtrzymał stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji kasacyjnej z [...], podzielając linię orzeczniczą uwzględniającą w szerokim zakresie obronę interesów osób trzecich. Badając poprawność usytuowania budynku gospodarczego o długości większej niż 6,5 m i wysokości większej niż 3,0 m na działce o szerokości 16 m, w granicy z działką sąsiednią, na podstawie przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wskazano, że szerokość działki nr [...] w miejscu realizacji przedmiotowego budynku jest mniejsza niż 16,0 m. Będący w realizacji budynek gospodarczy – realizowany dotychczas na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Urząd Gminy w [...] – jest usytuowany:
- ścianą południową, o długości 6,63 m, będącą ścianą oddzielenia pożarowego, w granicy z działką nr [...],
- ścianą północną, o długości jak wyżej, w odległości 5,33 m od granicy z działką nr [...],
- ścianą wschodnią - z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej dla ulicy [...],
- ścianą zachodnią w znacznej odległości od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce.
Rozbudowę przedmiotowego budynku zaprojektowano w kierunku zachodnim i północnym w ten sposób, że budynek zajmuje całą szerokość działki inwestorów, to jest zaprojektowano lokalizację rozbudowanego budynku w granicach działki, zarówno od strony północnej, jak i południowej. Rozbudowany budynek został usytuowany:
- ścianą południową, będącą ścianą oddzielenia pożarowego, o długości 16,65 m (rozbudowa o długości 10,02 m) i o wysokości od 6,41 m do 4,41 m, w granicy z działką nr [...],
- ścianą północną, będącą ścianą oddzielenia pożarowego, o długości 12,13 m i o wysokości od 6,31 m do 6,12 m – w granicy z działką nr [...],
- ścianą wschodnią - z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej od krawędzi jezdni ul. [...], długość tej ściany jest równa szerokości działki nr [...] i wynosi 15,55 m,
- ścianą zachodnią, z uskokiem – w znacznej odległości od budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...].
Wojewoda [...] stwierdził, że uzasadnione jest zastosowanie w sprawie art. 36a ustawy. Dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zostały określone w decyzji Wójta Gminy [...], w której w zakresie wymagań dotyczących kształtowania i ochrony ładu przestrzennego (ust. 3 pkt 1 lit. c) wskazano odnośnie formy architektonicznej i gabarytów zabudowy (parametry określają gabaryty całego budynku po realizacji inwestycji):
- szerokość elewacji frontowej: od 10 m do 16 m, z uwzględnieniem zasad określonych w § 12 rozporządzenia,
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: od 4 m do 7,5 m,
- geometria dachu: układ i kąt nachylenia połaci dachowych: dach jednospadowy, dwuspadowy lub wielospadowy od 5° do 35°; wysokość głównej kalenicy/najwyższego punktu pokrycia dachu: od 7 m do 8 m; kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: równoległy lub prostopadły z tolerancją 5°.
Po sprawdzeniu projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...], wydając swoją decyzję, ponownie oparł się na przepisie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia i obszernie uzasadnił swoje stanowisko. Organ wskazał także na wyrok NSA z dnia 11.01.2012 r., znak II OSK 2026/10, potwierdzający powyższe. Wojewoda [...], analizując orzecznictwo, stwierdził że sądy administracyjne w swoich rozważaniach dotyczących sytuowania budynków gospodarczych lub garaży przy granicy z sąsiednią działką nie wiążą usytuowania tych obiektów z szerokością działki inwestora, lecz wskazują na przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, jako dotyczący tego zagadnienia, skupiając się na rozmiarach obiektu i akcentując przy tym doniosłość poszanowania interesów osób trzecich. W orzecznictwie podkreśla się, że budynek garażowy lub gospodarczy usytuowany w granicy działek "powinien spełniać także wymogi wynikające z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, to jest mieć długość nie większą niż 6,5 m i wysokość nie większą niż 3 m". Przepis ten ma na celu ochronę interesów właścicieli działki sąsiedniej, a inwestor nie może powodować nadmiernego obciążenia działki sąsiedniej niedogodnościami wynikającymi z trudności w zagospodarowaniu własnej, nawet wąskiej, działki. Pozwolenie na budowę budynku o większych wymiarach może być wydane tylko i wyłącznie "w przypadku uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych". Przypadek wąskiej działki jest niewątpliwie argumentem przemawiającym za uzyskaniem zgody na odstępstwo od przepisów. Racjonalność ustawodawcy, a także orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia stanowi przepis szczególny (lex specialis), dotyczący dokładnie budynków gospodarczych i garaży, uszczegóławiający wymagania lokalizacyjne i architektoniczne, stawiane przez ustawodawcę wobec tych budynków. Końcowo organ II instancji wskazał, że cyt. "Wyrok przywołany w treści uzasadnienia decyzji Starosty [...] prezentuje inny pogląd niż wyrażony w niniejszej decyzji". Wojewoda oparł się zaś na linii orzeczniczej uwzględniającej w szerokim zakresie ochronę interesów osób trzecich.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli I. i W. L., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia – poprzez jego błędną wykładnię.
W uzasadnieniu opisano szczegółowo stan faktyczny sprawy i przytoczono § 12 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia, podkreślając że projektowany budynek gospodarczy zlokalizowany został bezpośrednio w granicy z działkami sąsiednimi – co stanowi odstępstwo od ogólnych zasad sytuowania budynków. Nieruchomość skarżących ma szerokość mniejszą niż 16 m i położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Zamierzenie budowlane objęte wnioskiem spełnia wszystkie wymogi do zastosowania wyjątku opisanego w przepisie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, tj. stanowi budynek ze ścianami bez okien i drzwi, w zabudowie jednorodzinnej, położony na działce o szerokości poniżej 16 m. Kryterium szerokości działki w przypadku planowanej budowy budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest w tym przypadku jedynym warunkiem możliwości zastosowania odstępstwa – jak wynika wprost z tego przepisu i dotyczy wszystkich budynków, niezależnie od ich przeznaczenia. To szerokość działki, a nie rodzaj budynku, determinuje możliwość zastosowania przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Regulacja dotyczy wszystkich budynków, a więc także budynków gospodarczych. Z faktu, że przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia dotyczy odległości od granicy budynków gospodarczych i garaży nie wynika, że tym samym budynki gospodarcze zostały wyłączone spod regulacji § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. W pkt 1 możliwość sytuowania budynku gospodarczego w granicy działki istnieje z uwagi na szerokość działki równą lub mniejszą niż 16 m i nie jest ona zależna wówczas od jego wysokości i długości. Natomiast w pkt 3 możliwość sytuowania budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki uzależniona jest od jego długości i wysokości, a nie od szerokości działki. Skarżący, powołując się na racjonalność ustawodawcy, podnieśli że skoro w przepisie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia nie wskazano rodzajów budynków dopuszczonych do zabudowy bezpośrednio przy granicy to należy sądzić, że unormowanie to dotyczy też budynków gospodarczych. Skoro zaś przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia wymienia jakiego rodzaju i gabarytów mają być budynki sytuowane bezpośrednio przy granicy, to należy sądzić, że dotyczy to działek o szerokości powyżej 16 m. Działki o szerokości 16 m lub mniejszej stanowią szczególny przypadek opisany w przepisie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, z możliwościami zabudowy bezpośrednio przy granicy (niezależnie od gabarytów sytuowanych budynków), właśnie dlatego że są wąskie i nie dają swobody zabudowy. Natomiast działki szerokie (w domyśle powyżej 16 m) dają taką swobodę. Ustawodawca mimo tej "swobody" dopuszcza zabudowę przy granicy, ale warunkuje (co jest ze wszech miar racjonalne) gabaryty takich obiektów, ograniczając je i dopuszczając tylko niektóre rodzaje budynków. Niezasadnym byłoby zatem dopuszczanie w przepisie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w granicy działki budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, nie ograniczając przecież ich gabarytów, a ograniczając gabaryty budynków gospodarczych, jakoby przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia miał tutaj zastosowanie jako przepis szczególny (lex specialis). Przecież z punktu widzenia właściciela sąsiedniej nieruchomości oddziaływanie inwestycji istnieje, zważywszy na nieograniczanie gabarytów budynków mieszkalnych. Zatem, skoro oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość jest dopuszczone dla wąskich działek przez dopuszczenie do zabudowy w granicy budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, nie ograniczając ich gabarytów, to dlaczego budynki gospodarcze miałyby mieć gabaryty ograniczone.
W ocenie skarżących nie jest trafnym pogląd Wojewody [...], że przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia stanowi przepis szczególny (lex specialis.), jako dotyczący budynków gospodarczych i garaży, uszczegóławiający wymagania lokalizacyjne i architektoniczne stawiane przez ustawodawcę wobec tego rodzaju budynków. W ocenie skarżących słusznym jest przyjęcie, że to właśnie przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia jest przepisem szczególnym (lex specialis), a którego zapis dotyczy działek o szerokości 16 m lub mniejszej w stosunku do wszystkich innych działek. Z tekstu rozporządzenia wynika, że odległości od granic dla szerokich działek są określone, z dopuszczeniem w drodze wyjątku zabudowy przy granicy małogabarytowych budynków gospodarczych i garażowych, jak stanowi przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. W szczególnych przypadkach (lex specialis) dla działek budowlanych o szerokości 16 m lub mniejszej, możliwość zabudowy przy granicy jest możliwa dla każdego rodzaju budynku (oczywiście tylko na terenie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej). Ponadto w kontekście ww. rozważań zwrócono szczególną uwagę na użyte przez ustawodawcę w przepisie § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia pojęcia budowy oraz budynku, powołując ich legalne definicje z art. 3 pkt 2, 6 ustawy. W konsekwencji dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości sytuowania w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia, budowy budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej, oznacza zarówno budowę nowego budynku, jak i rozbudowę istniejącego budynku bez ograniczenia co do jego kategorii, a więc również budynku gospodarczego. W ocenie skarżących konstrukcja wyliczenia zawartego w omawianym przepisie § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia nie pozostaje bez znaczenia, tzn. jeżeli dany przepis określa pewne możliwości i nie zawiera zapisu "z zastrzeżeniem" to następne nie ograniczają tych poprzednich, a wręcz przeciwnie, artykułują bardziej liberalne wyjątki. Zupełnie niezrozumiała byłaby sytuacja w przypadku przepisu § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, ograniczającego możliwości projektowe przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, gdyby rozpatrywać je łącznie. Żadne argumenty za tym nie przemawiają. W tym zakresie przytoczono stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrażone w wyroku z 18.06.2019 o sygn. akt II SA/Łd 219/19, a także wyrok NSA z 11.01.2012 r., sygn. II OSK 2026/10. Jeśli chodzi zaś o orzecznictwo przytoczone w zaskarżonej decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17.04.2019 r., sygn. akt II SA/Po 12/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.04.2021 r., sygn. akt II OSK 3125/20) to wyroki te dotyczą sytuacji sporu na gruncie wykładni przepisów § 12 ust. 2a i § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Nie rozstrzygają natomiast niniejszej sytuacji, gdzie ważone są przepisy § 12 ust. 4 pkt 1 i § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto z treści przywołanych wyroków wynika, że dotyczą odmiennego stanu faktycznego, tj. działki będące przedmiotem inwestycji posiadają szerokość większą niż 16 m. Wobec powyższego, w ocenie skarżących, chybionym jest wskazanie Wojewody [...], że pozwolenie na budowę budynku o większych wymiarach może być wydane tylko w przypadku uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a przypadek wąskiej działki jest niewątpliwie argumentem przemawiającym za uzyskaniem zgody na odstępstwo. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, gdyż rozbudowa budynku gospodarczego, będącego w trakcie realizacji na działce nr [...], o szerokości mniejszej niż 16 m, jest planowana w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, a ściana usytuowana w granicy z działką nr [...] od strony północnej i nr [...] od strony południowej spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Jeśli chodzi o kwestie ochrony interesów właścicieli działek sąsiednich, to zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Tymczasem Wojewoda [...], nawiązując do zagadnienia poszanowania interesów osób trzecich, zaakcentował jedynie, że inwestor nie może powodować nadmiernego obciążenia działki sąsiedniej niedogodnościami wynikającymi z trudności w zagospodarowaniu własnej, nawet wąskiej działki. Organ II instancji zaniechał dokonania w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, nie wskazał również czy w tym zakresie dopatrzył się nieprawidłowości. Natomiast, odnośnie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich: a) na etapie projektu i realizacji inwestycji należy zapewnić spełnienie wymagań ochrony interesów osób trzecich w rozumieniu ustawy, uwzględnić zasady wynikające z rozporządzenia, b) planowana inwestycja na etapie użytkowania nie może pozbawić osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczać powietrza, wody i gleby, c) ewentualne uciążliwości powstałe w trakcie eksploatacji inwestycji nie mogą wykraczać poza granice nieruchomości przedmiotowej działki, d) decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich - art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Końcowo skarżący powołali się na orzecznictwo, z którego wynika że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa art. 5 ustawy obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane. Wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 ustawy ma charakter jedynie przykładowy. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Zasady postępowania administracyjnego nakazują bowiem równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestora jak i skarżących. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Zadaniem organu jest zatem wyważenie interesów stron.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o:
1. uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji;
2. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym;
3. zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", przy braku sprzeciwu uczestników (oraz organu), prawidłowo zawiadomionych o złożeniu takiego wniosku przez skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody [...], którą uchylono decyzję organu I instancji – zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zmieniającą decyzję, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę – w całości i orzeczono o braku podstaw do zatwierdzenia projektów zmieniających i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia była nieprawidłowa, w ocenie organu odwoławczego, wykładnia przez Starostę [...] § 12 ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem Wojewody bowiem w sytuacji gdy gabaryty planowanego budynku gospodarczego przekraczają te wymienione w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, nie ma możliwości zastosowania dla budynków gospodarczych dyspozycji § 12 ust. 4 pkt 1 tegoż aktu. Bezspornym bowiem było, że w niniejszym przypadku gabaryty planowanego do przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego przekraczają te określone w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, a jednocześnie szerokość działki, na której planowana jest inwestycja, nie przekracza 16 m.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela takiego stanowiska Wojewody [...].
Zgodnie z § 12 ust. 1-4 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (ust. 1).
Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (ust. 2).
Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3).
W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:
1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;
2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;
3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi (ust. 4).
Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone na gruncie jeszcze § 12 w poprzednim brzmieniu (obowiązującym do końca 2017 r.), gdzie analogiczne rozwiązania jak w obecnym ust. 4 były umieszczone w ust. 3 tego przepisu, przede wszystkim w wyroku NSA z dnia 11.01.2012 r., sygn. II OSK 2026/10, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że z faktu, że przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy odległości od granicy budynków gospodarczych i garaży nie wynika, że tym samym budynki gospodarcze zostały wyłączone spod regulacji § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia. W pkt 1 możliwość sytuowania budynku gospodarczego w granicy działki istnieje z uwagi na szerokość działki mniejszą niż 16 m i nie jest ona zależna wówczas od jego wysokości i długości. Natomiast w pkt 4 możliwość sytuowania budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki uzależniona jest od jego długości i wysokości, a nie od szerokości działki. Zdaniem NSA regulacja rozporządzenia, odnosząca się do możliwości sytuowania budynków względem granicy działki na działkach budowlanych o szerokości mniejszej niż 16 m, dotyczy wszystkich budynków, a więc także budynków gospodarczych. Istotnym elementem, decydującym o zastosowaniu tego przepisu, jest szerokość działki. To szerokość działki (mniejsza niż 16 m), a nie rodzaj budynku determinuje możliwość zastosowania omawianego przepisu. Analogiczne stanowisko wyraził WSA w Opolu w wyrokach z 26.07.2013 r., sygn. II SA/Op 210/13 i z 22.10.2018 r., sygn. II SA/Op 301/18, podkreślając w tym ostatnim, że w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia posłużono się terminem budynku, zaś mając na uwadze definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz definicję budynku gospodarczego sformułowaną w § 3 pkt 8 rozporządzenia, należy stwierdzić, że budynek gospodarczy jest jednym z rodzajów budynków. Wreszcie podobne stanowisko zaprezentował również WSA w Łodzi w wyroku z 18.06.2019 r., sygn. II SA/Łd 219/19, stwierdzając, że w przypadku zastosowania § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia kryterium szerokości działki jest jedynym warunkiem możliwości zastosowania odstępstwa i – jak wynika wprost z przepisu – dotyczy wszystkich budynków, niezależnie od ich przeznaczenia.
Podzielając w pełni powyższy sposób wykładni wypada dodać, że wbrew stanowisku Wojewody [...], odwołuje się ona do literalnego brzmienia przepisu i nie dochodzi tutaj do rozszerzającej interpretacji wyjątku od reguły. Gdyby w rozporządzeniu chciano ograniczyć regulację § 12 ust. 4 pkt 1 wyłącznie do budynków innych niż gospodarcze i garażowe, winno zostać poczynione wyraźne zastrzeżenie w tym zakresie. Obecnie zaś przepis ten odnosi się do wszystkich budynków, niezależnie od ich przeznaczenia.
Nie można przy tym podzielić zapatrywania organu II instancji, odwołującego się do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroków sądów administracyjnych. Jak słusznie bowiem zauważono w skardze, wyroki te dotyczą innych niż w niniejszym przypadku stanów faktycznych i nie odnoszą się wprost do relacji pomiędzy pkt 1 i 3 § 12 ust. 4 rozporządzenia. Wyroki NSA z 20.04.2021 r., sygn. II OSK 3125/20 i WSA w Poznaniu z 17.04.2019 r., sygn. II SA/Po 12/19 dotyczą zaś stanów faktycznych, w których działki inwestycyjne były szersze niż 16 m, a zatem już z tego powodu przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia nie mógł w tych przypadkach mieć zastosowania.
Uznając zatem, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została oparta na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił tę decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę, uwzględniając treść art. 153 p.p.s.a., wyrażone wyżej stanowisko Sądu i rozpatrzy odwołanie. Wobec faktu, że powód rozstrzygnięcia organu odwoławczego był jednoznaczny i organ ten nie przedstawił w związku z tym dalszej argumentacji odnośnie istoty sprawy, jakakolwiek dalej idąca ocena Sądu na tym etapie jej rozpoznania byłaby przedwczesna. Dotyczy to również oceny poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, do czego organ odwoławczy jak dotąd odniósł się wyłącznie przez pryzmat i na potrzeby wykładni § 12 ust. 4 rozporządzenia.
Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu sądowego uiszczonego solidarnie przez stronę skarżącą (500 zł).