II SA/Ke 443/24

II SA/Ke 443/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 236
art. 17 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starachowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 25 listopada 2016 r. nr XII/10/2016 w przedmiocie uchwalenia regulaminu cmentarzy komunalnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Starachowicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach nr XII/10/2016 z dnia 25 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych, zaskarżając tę uchwałę w części, tj. w zakresie § 13 ust. 2 załącznika do uchwały. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 576) poprzez wprowadzenie zapisu o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nagrobka, stanowiącego w istocie ograniczenie prawa do pochówki w sytuacji, gdy pozwolenia są aktem władztwa administracyjnego służącym umożliwieniu indywidualnego uchylenia generalnego zakazu podejmowania danej działalności.
W związku z powyższym zarzutem skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wraz z zarządzeniem Prezydenta Miasta Starachowice nr 437/2023 z dnia 29 sierpnia 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości administracyjnych opłat cmentarnych za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Starachowicach.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że umocowanie do złożenia niniejszej skargi wynika z art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze. Zaznaczył, że kierując się treścią tego przepisu w pierwszej kolejności zwrócił się pismem z 9 maja 2024 r. bezpośrednio do organu o zmianę uchwały w opisanym zakresie.
Dalej wnoszący skargę podał, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim wprowadza wymóg uzyskania pozwolenia na wykonywanie prac kamieniarskich lub budowlanych w celu budowy nagrobka oraz uiszczenia opłaty za to pozwolenie, a także zakazuje wykonywania wszelkich prac kamieniarskich lub budowlanych bez uzyskania pozwolenia administratora cmentarza, w tym budowy nagrobka, jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym.
Skarżący podkreślił, że pozwolenie/zezwolenie to indywidualny akt władztwa administracyjnego, do wydawania którego są upoważnione z mocy prawa organy administracyjne. Przepisy obowiązującego prawa nie znają takiej sytuacji, w której podmiot inny niż organ administracyjny był upoważniony do reglamentowania prawa wykonywania jakiegoś uprawnienia obywatela, a z pewności tak szczególnego jak prawo do pochówku, prawo do grobu i nienaruszalność dóbr osobistych z tym związanych. W konsekwencji pozwolenie administratora, nie może przybrać takiej formy. Pozwolenie - w istocie decyzja administracyjna - jest przejawem reglamentacji w ściśle określonych sferach życia obywatela, jego praw (jak pozwolenie na budowę, pozwolenie na posiadanie broni). Uprawnienia w tym zakresie żaden organ - w tym organ samorządowy - nie może przekazać, delegować innemu podmiotowi.
Dalej autor skargi stwierdził, że w rozumieniu Prawa budowlanego nagrobek nie jest obiektem wymagającym uzyskanie pozwolenia na jego budowę, natomiast budowlą w rozumieniu ustawy jest cmentarz. Pojedynczy grób z całą pewnością nie jest obiektem budowlanym i jego realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych.
Zdaniem strony skarżącej ewentualne prace kamieniarskie, budowa czy remont nagrobka, wymaga i wymagać powinna zawiadomienia lub poinformowania administratora cmentarza o zamiarze podjęcia takich działań, co jest niezbędne dla umożliwienia administratorowi wykonywania zadań mu powierzonych, w szczególności porządku. Zawiadomienie takie mogłoby być wymagane z kilkudniowym wyprzedzeniem, jednak podjęcie prac kamieniarskich nie może być uzależnione od zgody administratora z przyczyn podanych powyżej, a także z uwagi na zagrożenie możliwością naruszenia dóbr osobistych krewnych osób zmarłych.
Wobec powyższego Prokurator uznał, że § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie powinien się ostać, jako stanowiący istotne ograniczenie w prawach gwarantowanych Konstytucją, ale i przepisami dotyczącymi ochrony dóbr osobistych. W konsekwencji niezasadne staje się także pobieranie opłat z tytułu uzyskania omawianego pozwolenia.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Starachowicach wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że pismem z 9 maja 2024 r. Prokurator Rejonowy w Starachowicach skierował wniosek o usunięcie niezgodności z prawem zapisów uchwały w zakresie § 13 ust. 2 stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Starachowicach nr Xll/10/2016 z dnia 25 listopada 2016 r. Organ zaznaczył, że jakkolwiek uzasadnienie wezwania odbiega merytorycznie od treści zapisów uchwały, których niezgodności usunięcia domagał się Prokurator, to Prezydent Miasta Starachowice, udzielił odpowiedzi na wezwanie. W wezwaniu tym wskazał, że przedmiotowa uchwała była przedmiotem kontroli organu nadzoru, znajduje się w obrocie od blisko 8 lat i spełnia wymogi prawne co do zgodności z prawem.
Z kolei odnosząc się do treści skargi podniósł, że jakiekolwiek zgody administratora cmentarza mają na celu jedynie zachowanie zasad dotyczących bezpieczeństwa i porządku na terenie cmentarza komunalnego, bowiem to administrator odpowiada za jego funkcjonowanie. Nie mają na celu dyskryminacji czy nie mają charakteru ograniczającego dostęp.
Na rozprawie sądowej 13 listopada 2024 r. Prokurator poparł skargę precyzując i oświadczając, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie § 13 ust. 2 Regulaminu. Nie wskazał przy tym żadnych dodatkowych zarzutów wobec zaskarżonego przepisu, poza wskazanymi w pisemnej skardze. Nie przedstawił również jakiegokolwiek dodatkowego uzasadnienia skargi.
Zarządzeniem Sędziego Sprawozdawcy z 13 listopada 2024 r. z niniejszej sprawy została wyłączona skarga Prokuratora Rejonowego w Starachowicach na inny akt tj. na Zarządzenie Prezydenta Miasta Starachowice nr 437/2023 z 29 sierpnia 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości administracyjnych opłat cmentarnych za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Starachowicach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przede wszystkim podnieść należy, że skarżący Prokurator jako przedmiot zaskarżenia wskazał jedynie § 13 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 25 listopada 2016 r. nr XII/10/2016 w sprawie Regulaminu Cmentarzy Komunalnych, dalej Regulamin Cmentarzy Komunalnych.
Zgodnie z tym przepisem, do prowadzenia na terenie Cmentarza działalności w zakresie wykonywania budowy/przebudowy nagrobków upoważnieni są wyłącznie ci przedsiębiorcy, którzy posiadają dokumenty uprawniające do prowadzenia tego typu działalności, tj. odpis z krajowego rejestru sądowego/zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.
Domagając się stwierdzenia nieważności powyższego przepisu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 576) poprzez wprowadzenie zapisu o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nagrobka stanowiącego w istocie ograniczenie prawa do pochówku. Z kolei w uzasadnieniu skargi jej autor podał, że w zakresie w jakim uchwała wymaga uzyskania pozwolenia na wykonywanie prac kamieniarskich lub budowlanych w celu budowy nagrobka oraz uiszczenia opłaty za to pozwolenie, a także zakazuje wykonywania wszelkich prac kamieniarskich lub budowlanych bez uzyskania pozwolenia administratora cmentarza, w tym budowy nagrobka, jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. Wnoszący skargę także podnosił, że nie ma wątpliwości, że ewentualne prace kamieniarskie, budowa czy remont nagrobka, wymaga i wymagać powinna zawiadomienia lub poinformowania administratora cmentarza o zamiarze podjęcia takich działań, co jest niezbędne dla umożliwienia administratorowi wykonywania zadań mu powierzonych, w szczególności porządku. Zawiadomienie takie mogłoby być wymagane z kilkudniowym wyprzedzeniem, jednak podjęcie prac kamieniarskich nie może być uzależnione od zgody administratora.
Mając na uwadze tak sformułowane uzasadnienie skargi, Sąd uznał, że argumentacja w nim zawarta nie dotyczy zaskarżonego przepisu § 13 ust. 2 Regulaminu Cmentarzy Komunalnych, ale prawdopodobnie regulacji zawartej § 13 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że prace kamieniarskie lub budowlane mogą być wykonywane na Cmentarzu wyłącznie za zgodą administratora Cmentarza. W tym miejscu należy podkreślić, że również w odpowiedzi na skargę organ zarzucał, że uzasadnienie wezwania z 9 maja 2024 r. o usunięcie niezgodności z prawem zapisów § 13 ust. 2 załącznik do uchwały, które Prokurator skierował do organu, odbiegało merytorycznie od treści zapisów uchwały, których niezgodności usunięcia Prokurator się domagał.
Ponieważ więc uzasadnienie na poparcie zarzutu skargi było niespójne z treścią zaskarżonego przepisu, Sąd ostatecznie wyjaśnił tę kwestię na rozprawie sądowej 13 listopada 2024 r. Obecny na rozprawie skarżący Prokurator poparł skargę i sprecyzował, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie § 13 ust. 2 Regulaminu. Nie wskazał przy tym żadnych dodatkowych zarzutów wobec zaskarżonego przepisu, powołując się wyłącznie na wskazane w pisemnej skardze. Nie przedstawił również jakiegokolwiek dodatkowego uzasadnienia skargi.
Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych przez profesjonalnego skarżącego granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego w niniejszej sprawie § 13 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 25 listopada 2016 r. nr XII/10/2016. Zapis ten nie ma na celu dyskryminacji jakiejś grupy przedsiębiorców, czy też ograniczenia dostępu do wykonywania działalności w zakresie wykonywania budowy/przebudowy nagrobków. Ma on jedynie charakter porządkowy, bowiem każdy przedsiębiorca wykonujący legalnie określoną działalność podlegającą ewidencjonowaniu, winien być ujawniony w odpowiednim rejestrze i posiadać, względnie móc uzyskać stosowne potwierdzenia tego faktu w dopuszczonej prawem formie. Chodzić tu może w szczególności o odpis z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego lub zaświadczenie o wpisie do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2024.236 t.j.), działalność gospodarczą można podjąć w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po dokonaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. 2. Zasady wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego określają odrębne przepisy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.