II SA/Ke 441/23

II SA/Ke 441/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-12-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 780/24 - Postanowienie NSA z 2024-05-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 1, 2, 3 i 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. D. i A. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2023 r. [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 2 czerwca 2023 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań R. D. i A. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 21 marca 2023 r. orzekającą
o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S., obręb S. Lewobrzeżny, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1999 ha, poprzez zezwolenie P. K. (dalej [...]) na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz ustanowienie pasa strefy kontrolowanej o szerokości 4,0 m (po 2,0 m od osi gazociągu).
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z decyzji organu I instancji wynika, że zajęcie nieruchomości polegać będzie na wykonaniu prac związanych
z przeprowadzeniem przez nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. kanalizacją teletechniczną wraz ze światłowodem (dwie rury - rezerwowa i podstawowa oraz studnie kablowe połączeniowo-rewizyjne), oznakowaniem gazociągu, armaturą odcinającą i ochroną antykorozyjną w postaci ochrony katodowej. Wybudowany obiekt przejmie funkcję istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 ST tej samej relacji. W pkt 2 decyzji organ orzekł o ustanowieniu pasa strefy kontrolowanej gazociągu na czas jego eksploatacji jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości objętej wnioskiem o szerokości 4,0 m (po 2,0 m od osi gazociągu) i powierzchni 282 m2. Na działce nr [...] planowana jest budowa gazociągu na długości 70,50 m. Projektowany gazociąg w punkcie A przecina zachodnią granicę działki w odległości 2,00 m od południowej granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Gazociąg w punkcie B przecina wschodnią granicę działki w odległości 2.00 m od południowej granicy działki nr [...] z działką nr [...] (załącznik graficzny mapa w skali 1:500). W strefie kontrolowanej gazociągu nie można wznosić budynków mieszkalnych, budowli trwałych, ogrodzeń, trwałych fundamentów, które będą utrudniały [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. swobodny dostęp do urządzeń. W pkt 3 decyzji organ zobowiązał właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu wysokiego ciśnienia; w pkt 4 zobowiązał [...] Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty bądź na skutek zrealizowania inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody; w pkt 5 organ dodał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowić będzie podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
Rozpatrując odwołania wniesione przez R. D. i A. O. Wojewoda ustalił, że wnioskiem z 14 kwietnia 2022 r. [...] Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. wystąpiła do Starosty [...] o orzeczenie w drodze decyzji, na podstawie art. 124 u.g.n., o ograniczeniu sposobu korzystania
z nieruchomości oznaczonej numerem działki [...].
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał na art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. i podniósł, że nieruchomość położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: Polnej, Partyzantów i S. R. w S.. Zgodnie z ww. planem działka nr [...], na której planowany jest gazociąg, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], tj. teren zabudowy usługowej z mieszkaniową jednorodzinną. Plan ustala m.in. zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemów komunikacji
i infrastruktury technicznej na obszarze objętym planem (§ 13). Natomiast kwestia zaopatrzenia w gaz uregulowana została w § 13 pkt 9, zgodnie z którym, dopuszcza się rozbudowy, przebudowy, remonty i likwidację sieci gazowej na terenie objętym planem (lit. f); nakazuje się zachowanie strefy kontrolowanej gazociągu: (...) dla projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia 100 mm - szer. 4.0 m (po 2.0 m od osi gazociągu) (lit. d). Ponadto stosownie do § 14 pkt 6 lit. s, przez teren oznaczony symbolem [...], zgodnie z rysunkiem planu, przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia wraz ze strefą kontrolowaną - obowiązują ustalenia § 13 pkt 9 planu.
Zatem unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają zlokalizowanie projektowanej inwestycji na działce nr [...]. Przedsięwzięcie zaplanowane do zrealizowania na nieruchomości jest inwestycją celu publicznego w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n.
Przebieg projektowanego gazociągu na działce nr [...] został sprecyzowany
w odniesieniu do jej granic w dokumencie pn. opis do wniosku, załączonym do pisma z 14 kwietnia 2022 r. i uwidoczniony na dołączonym załączniku graficznym
z projektowanym przebiegiem gazociągu. Z wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że realizacja planowanej inwestycji ma na celu wymianę obecnie istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia. Trasa projektowanej sieci została wyznaczona po przeprowadzeniu wizji lokalnej, a przy jej wyznaczaniu kierowano się sąsiedztwem istniejącej sieci gazowej w taki sposób, by przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa oraz warunków terenowych poprowadzić projektowany gazociąg na nieruchomościach, gdzie gazociąg istniejący jest obecnie zlokalizowany. Uwzględniono przy tym sugestie właścicieli lokalizując go w sposób pozwalający na maksymalne zmniejszenie obciążenia nieruchomości siecią gazową (biorąc pod uwagę obecne usytuowanie istniejącej sieci). Zgodnie z oczekiwaniami właściciela zmniejszono również do niezbędnego minimum pas budowlano-montażowy, co spowoduje uzyskanie maksymalnej możliwej ochrony istniejących na działce drzew
i krzewów. Dzięki takiej lokalizacji przedsięwzięcie nie powoduje powstania nowego obiektu, a jedynie powoduje jego wymianę, w możliwie bliskiej odległości od obiektu istniejącego na działkach, na których już istnieje. Przebieg projektowanej inwestycji przez działkę objętą wnioskiem jest wyznaczony na podstawie szeregu uwarunkowań techniczno-ekonomicznych. Zmiana trasy projektowanych urządzeń i wyniesienie ich poza działkę skutkowałoby w szczególności: prowadzeniem sieci gazowej w nowej lokalizacji, tj. przez działki, na których obecnie nie ma istniejącego gazociągu, co skutkowałoby zwielokrotnieniem kosztów inwestycji: koniecznością zmian zawartych już umów z właścicielami nieruchomości sąsiednich: wprowadzeniem dodatkowych punktów zmiany kierunku przebiegu gazociągu (kolan i łuków). Nieruchomość po zakończeniu inwestycji może być w dalszym ciągu zagospodarowywana zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Po realizacji inwestycji teren zostanie przywrócony do stanu pierwotnego. Istniejący gazociąg zostanie zlikwidowany w sposób bezinwazyjny.
W ocenie organu, przyjęte rozwiązania projektowe i wyjaśnienia pełnomocnika inwestora co do sposobu zlokalizowania gazociągu na działce nr [...] należy uznać za uzasadnione.
Organ zauważył, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowa i ich usytuowanie, regulują szerokość stref kontrolowanych wyznaczanych na okres użytkowania gazociągu. W przypadku przedmiotowego gazociągu strefa ta wynosi 4.00 m - po 2.00 m od osi gazociągu (§ 10 pkt 6 rozporządzenia). Dodatkowo strefa nowego gazociągu po jego wybudowaniu będzie mniejsza niż strefa istniejącego gazociągu, która, jak podaje inwestor, wynosi obecnie 30 m i 40 m - w zależności od rodzaju obiektów lokalizowanych w sąsiedztwie istniejącego gazociągu, co jest korzystne dla właścicieli.
Wojewoda podkreślił, że tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych, innych niż proponowane we wniosku, wariantów przedsięwzięcia. Organy nie mogą ingerować w planowaną inwestycję tak, aby narzucać inwestorowi konkretną jej lokalizację, która byłaby akceptowalna dla właścicieli nieruchomości, ale już niekoniecznie dla inwestora narażając go na nieuzasadnione koszty lub zwłokę w terminie jej realizacji.
Z materiału dowodowego wynika, że pełnomocnik inwestora przed wystąpieniem do Starosty [...] z wnioskiem z 14 kwietnia 2022 r.
o ograniczenie, podjął rokowania ze skarżącymi. 5 stycznia 2021 r. podczas wizji lokalnej w terenie przedstawiono właścicielowi proponowaną trasę projektowanego gazociągu oraz poinformowano o zakresie planowanych prac. A. O. nie wniósł zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań technicznych. W piśmie z 8 lipca 2021 r. zwrócono się do właścicieli informując o szczegółach inwestycji, trasie projektowanego urządzenia oraz warunkach wyrażenia zgody proponując ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu. Do pisma załączono m.in. przewodnik dla właścicieli nieruchomości, umowę wraz z załącznikiem graficznym, protokół
z negocjacji, pełnomocnictwo. Podczas rozmów telefonicznych z 3 oraz 4 sierpnia 2021 r. A. O. poinformował, iż nie zgadza się na zawarcie umowy, w tym zaproponowaną wysokość jednorazowego wynagrodzenia. Ponadto zażądał, aby inwestor dokonał korekty trasy projektowanego gazociągu, uwzględniając możliwość jej realizacji metodą bezwykopową. 9 września 2021 r., odbyło się spotkanie w terenie z projektantem, gdzie właściciele przedstawili swoje propozycje przebiegu sieci oraz oczekiwania finansowe w wysokości [...] zł za wyrażenie zgody i rekompensatę szkód związanych z budową. Pełnomocnik inwestora pismem z 28 grudnia 2021 r. wystąpił do skarżących przedstawiając skorygowaną trasę projektowanego gazociągu zgodnie z ich oczekiwaniem oraz informując, że w związku z wprowadzoną zmianą nie przewiduje się realizacji inwestycji metodą bezwykopową (gazociąg posadowiony będzie w wykopie otwartym). Właściciele nie wyrazili zgody na budowę gazociągu na zaproponowanych warunkach i podtrzymali swoje oczekiwanie wykonania prac metodą bezwykopową oraz wypłaty kwoty w wysokości [...] zł. Mając na uwadze polubowne załatwienie sprawy, skierowano do właścicieli pismo z 7 lutego 2022 r. powtórnie proponując zawarcie umowy udostępnienia nieruchomości oraz wynagrodzenie w wysokości [...] zł za ustanowienie służebności przesyłu. Pełnomocnik inwestora wskazał, że wnioskowana metoda bezwykopowa nie jest możliwa do realizacji z uwagi na technologię wykonania i konieczność lokalizacji komór przewiertowych na sąsiednich działkach. Pismem z 20 lutego 2022 r. właściciele ponownie odmówili wyrażenia zgody na zaproponowanych warunkach i podtrzymali dotychczas wniesione oczekiwania. W piśmie z 2 marca 2022r. poinformowano skarżących o zakończeniu negocjacji oraz o konieczności skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego.
Organ podniósł, że z uwagi na brak porozumienia i odmowę wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości pod realizację planowanej inwestycji celu publicznego, inwestor miał uzasadnione podstawy do wystąpienia do Starosty
z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W ocenie Wojewody podejmowane przez inwestora próby uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości świadczą o tym, że po jego stronie istniała realna wola porozumienia na drodze cywilnoprawnej. Rokowania prowadzone były w sposób prawidłowy, a ich przedmiot obejmował wszystkie istotne dla tego etapu okoliczności. Dokumentacja
z rokowań świadczy, iż nie miały charakteru pozornego.
Skoro planowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo, to Starosta [...] (a następnie Wojewoda w wyniku postępowania odwoławczego) są zobowiązani do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - zgodnie z wnioskiem inwestora.
Zdaniem organu, zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika inwestora wnioskowane przedsięwzięcie ma na celu wymianę oraz przejęcie funkcji istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia. Po realizacji inwestycji, tj. zakończeniu prac budowlanych oraz podłączenia projektowanej sieci, obecny gazociąg przewidziany jest do wyłączenia z eksploatacji poprzez jego geodezyjną likwidację na całej długości (przecięcie oraz przedmuchanie gazem obojętnym np. azotem, w wyniku czego ulegnie naturalnemu zamuleniu). W związku z powyższym, bieżący gazociąg w rozumieniu prawno-technicznym nie będzie istniał. Ponadto nie będzie usuwany z ziemi, w konsekwencji czego likwidacja nie spowoduje zniszczeń na nieruchomości ani szkód po stronie właścicieli. Analizując kwestię uciążliwości inwestycji, należy jako punkt wyjściowy przyjąć obecną sytuację działki. Na gruncie, w jej centralnej części, zlokalizowany jest gazociąg wysokiego ciśnienia, a wyznaczona planem miejscowym strefa kontrolowana zajmuje niemalże całą nieruchomość. Uwzględniając oczekiwania właścicieli, trasę zaprojektowano wzdłuż południowej granicy działki nr [...], w jak najbliższej odległości, tj. 2.0 m od południowej granicy działki nr [...] z działką nr [...], przy zachowaniu strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu 4,0 m (po 2.0 m po obu stronach gazociągu), wyznaczonej rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Powyższa lokalizacja została zaakceptowana przez właścicieli nieruchomości. Z uwagi na wymianę gazociągu na nowy, działka w znacznej części zostanie zwolniona od ograniczeń związanych z funkcjonowaniem infrastruktury podziemnej, a pas strefy kontrolowanej zostanie zmniejszony do 4,0 m. Strefę kontrolowaną istniejącego gazociągu wyznacza się zgodnie z ww. rozporządzeniem, a jej szerokość jest różna i uzależniona od obiektów terenowych zlokalizowanych w sąsiedztwie istniejącego gazociągu (30 m i 40 m), przy uwzględnieniu jego nominalnego ciśnienia (1,96 MPa) i średnicy, która wynosi 100 DN. Z uwagi na powyższe strefa nowego gazociągu po jego wybudowaniu będzie niniejsza niż strefa istniejącego, bowiem jest ona stała i będzie wynosić 4.0 m. Wykonanie budowy metodą bezwykopową stanowiło element negocjacji w przypadku lokalizacji sieci zgodnie z pierwotnym założeniem trasy, tj. prowadzeniem gazociągu na działce nr [...] równolegle do granicy działki z drogą gminną, na którą skarżący nie wyrazili zgody. Wobec czego, po przeanalizowaniu aspektów technologicznych i ekonomicznych realizacji inwestycji oraz biorąc pod uwagę zaspokojenie innych oczekiwań właścicieli dotyczących przebiegu trasy projektowanych urządzeń, zawężenia pasa montażowego i ograniczenia wycinki drzew, inwestor nie wyraził zgody na zrealizowanie inwestycji metodą bezwykopową. Wykonanie inwestycji wspomnianą metodą w sposób nadmierny zwiększa jej koszty, a zarazem nie powoduje znacznych ograniczeń w ingerencji w działkę, w stosunku do wykonania gazociągu w wykopie otwartym przy zawężonym pasie montażowym. Zrealizowanie przedsięwzięcia tak jak oczekuje tego właściciel jest niemożliwe do spełnienia, tj. z lokalizacją komór przewiertowych na działkach sąsiednich, w tym wycinką drzew, co skutkowałoby usytuowaniem komór i maszyn na nieruchomości innego właściciela. Prowadząc negocjacje przychylono się do wszystkich możliwych oczekiwań właścicieli związanych z lokalizacją trasy i ograniczeniem drzew przeznaczonych do usunięcia, w konsekwencji czego pas montażowy został mocno zawężony, a fakt ten bezsprzecznie wpływa na płynność oraz sprawność planowanych prac na działce.
Kwestia wysokości odszkodowania i wpływu tego zagadnienia na niniejsze postępowanie nie może stanowić przedmiotu rozważań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż ustalenie odszkodowania stanowi przedmiot odrębnej decyzji
i oddzielnego postępowania administracyjnego.
Za bezzasadny organ uznał zarzut, że rokowania co do umownego uregulowania kwestii prac na nieruchomości były pozorne. Właścicielom przedstawiono propozycję uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Inwestor w ramach propozycji zawarcia umowy cywilnoprawnej ustalił jednorazowe odszkodowanie w wysokości [...] zł dla właścicieli, które nie zostało przez nich zaakceptowane.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze R. D. i A. O. zaskarżyli decyzję z 2 czerwca 2023 r.
w całości zarzucając:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu lokalnego, w tym właścicieli nieruchomości oraz dowolną ocenę w zakresie:
- nieuwzględnienia, że na działce posadowiony jest już gazociąg wysokiego ciśnienia DN 100 ST,
- uciążliwości projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 dla właścicieli działki,
- utraty wartości nieruchomości oraz możliwość jej późniejszej zabudowy, wyrządzając tym samym szkodę majątkową właścicielom nieruchomości,
- braku możliwości posadowienia gazociągu DN 100 na przedmiotowej działce
z wykorzystaniem technologii bezwykopowej,
- "rozważenia przebieg projektowanej linii gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 zgodny jest" z warunkami projektowania i budowy gazociągu określonymi w § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, zwłaszcza w kontekście istnienia już na przedmiotowej działce gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 ST,
b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni 0,1999 ha, stanowiącej współwłasność skarżących, poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz ustanowienia pasa strefy kontrolowanej, podczas gdy decyzja była wadliwa,
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez:
- utrzymanie przez organ w mocy decyzji naruszającej prawo własności bez wszechstronnego jej rozpoznania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ograniczenie właścicielom nieruchomości sposobu korzystania z nieruchomości
w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że taki sposób ograniczenia wpłynie na uciążliwość projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 dla właścicieli działki, utratę wartości nieruchomości oraz możliwość jej późniejszej zabudowy, wyrządzając tym samym szkodę majątkową właścicielom nieruchomości,
- brakiem dostatecznego zbadania wszelkich uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości, a to sprowadzenia oddziaływania urządzenia wyłącznie do strefy kontrolowanej gazociągu po 2,0 m z obu stron,
- brak rozważenia, że wydana decyzja będzie miała negatywny skutek w zakresie korzystania z nieruchomości, mając na względzie, że działka jest już obciążona posadowionym gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 100 ST, poprzez naruszenie
w istotnym stopniu możliwości niezakłóconego korzystania z działki i jej zagospodarowania,
b) art. 124 ust. 6 "u.n.g." poprzez jego błędne i bezpodstawne pominięcie oraz nieuwzględnienie okoliczności, że właściciel nieruchomości będzie zobowiązany każdorazowo udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych
z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, wpływając tym samym na utratę wartości nieruchomości oraz możliwość jej późniejszej zabudowy, jak również wyrządzając szkodę majątkową właścicielom nieruchomości.
W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazali m.in., że organ wydający decyzję nie rozważył przesłanki nadmiernej uciążliwości planowanej inwestycji dla skarżących. Nie wziął pod uwagę, że budowa gazociągu wiąże się ze znacznym ograniczeniem
w gospodarowaniu działką, zmniejszeniem wartości nieruchomości poprzez posadowienie nowego gazociągu oraz usunięcie istniejącego. Organ nie odniósł się do okoliczności, że na działce został już posadowiony gazociąg wysokiego ciśnienia
i usunięcie już istniejącego gazociągu nie zmienia faktu, że likwidacja gazociągu nie prowadzi wprost do powrotu przedmiotowej nieruchomości do stanu nienaruszonego. Usunięcie spod powierzchni ziemi całej infrastruktury spowoduje kolejne zniszczenia
i szkody po stronie współwłaścicieli działki. Pozostaną oni więc w posiadaniu działki, która w jednej części będzie zniszczona przez działania zmierzające do likwidacji gazociągu, z drugiej strony działka zostanie w sposób istotny naruszona z uwagi na działania montażowe nowego gazociągu, w konsekwencji czego skarżący w sposób dwukrotny zostaną obciążeni koniecznością poświęcania należącej do nich własności kosztem realizacji celu publicznego.
Zdaniem skarżących doszło do naruszenia przez organ art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że ustalony stan faktyczny daje podstawy do wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości w sytuacji, gdy organ dostatecznie nie zbadał wszelkich uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości, a to sprowadzenia oddziaływania urządzenia przesyłowego wyłącznie do strefy kontrolowanej gazociągu po 2,0 m po obu stronach gazociągu, podczas gdy w toku jego przyszłej eksploatacji jakakolwiek potrzeba wjazdu na teren nieruchomości, wynikająca z konieczności przeprowadzenia remontu, czy usunięcia awarii, będzie miała miejsce także poza strefą kontrolowaną, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem faktyczna strefa zajęcia nieruchomości na czas budowy jest znacznie szersza.
Ponadto nie uwzględniono okoliczności, że właściciel nieruchomości będzie zobowiązany każdorazowo udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, wpływając tym samym na utratę wartości nieruchomości oraz możliwość jej późniejszej zabudowy, jak również wyrządzając szkodę majątkową właścicielom nieruchomości. Ponadto w sposób nieuzasadniony odmówiono skarżącym przeprowadzenia montażu inwestycji gazociągu DN 100 metodą odwiertową, gdyż na skutek montażu gazociągu metodą wykopu otwartego przez długi okres grunt działki pozostawał ruchomy, ziemia nie została utwardzona, natomiast skarżący musieli we własnym zakresie podejmować kroki w celu przywrócenia działki do stanu użyteczności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634
z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U.
z 2023 r. poz. 344), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów
i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości
o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.).
Rokowania oznaczają sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero
w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem
a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi. Mogą być prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. W trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu, czy przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości rokowania w ogóle się odbyły, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami.
Przypomnieć należy, że ustawowy obowiązek przeprowadzenia rokowań
w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n., ma przede wszystkim na celu doprowadzenie do dobrowolnego i umownego ustalenia pomiędzy stronami warunków w zakresie udostępnienia nieruchomości, która w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub w planie miejscowym została przeznaczona pod inwestycję o charakterze publicznym. Ustawodawca słusznie założył, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzyskane przez inwestora
w drodze umowy o charakterze cywilnoprawnym, będącej rezultatem zgodnych ustaleń zainteresowanych stron, nie generuje takich konfliktów społecznych, towarzyszących zazwyczaj procesom wywłaszczeniowym, jak w sytuacji, gdy prawo to uzyskiwane jest w drodze władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Aby strony mogły taką umowę skutecznie zawrzeć, konieczne są wcześniejsze rokowania w zakresie jej istotnych elementów. Obie strony muszą mieć zagwarantowaną pewność swojej prawnej pozycji negocjacyjnej, rozumianą jako pełną wiedzę co do istotnych elementów będących przedmiotem rokowań i towarzyszące jej przekonanie, że elementy te mają charakter trwały. W przypadku negocjacji prowadzonych przed wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., trwałymi elementami "bazowymi" rokowań jest sam fakt zaplanowania inwestycji celu publicznego na konkretnej działce oraz jej przebieg pozostający w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub
ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W stanie faktycznym sprawy wszystkie warunki określone w art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. zostały spełnione, co uprawniało organy do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z wnioskiem.
Bezspornym jest, że właścicielami działki oznaczonej nr [...] w S., przez którą ma przebiegać gazociąg wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą, są A. O. i R. D. na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej. Przez nieruchomość skarżących przebiega już gazociąg wysokiego ciśnienia, który wymaga przebudowy i zastąpienia nową siecią. Projektowana inwestycja ma być realizowana właśnie w ramach przebudowy starej infrastruktury gazowej. Działka oznaczona nr [...] położona jest na terenie zabudowy usługowej z mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] (uchwała Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: Polnej, Partyzantów i S. R. w S., Dz.Urz.Woj.Święt. z 2015 r. poz. 2086; k. 1 - 9 akt administracyjnych). W § 13 pkt 9 planu miejscowego, w zakresie zaopatrzenia w gaz, dopuszczono rozbudowę, przebudowę, remonty i likwidację sieci na terenie objętym planem. Tym samym, projektowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, co słusznie przyjęły organy.
Nie może być także wątpliwości co do tego, że budowa/przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia jest inwestycją celu publicznego, o jakiej mowa w art. 6 pkt 2
w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., której realizacja może nastąpić w trybie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości niebędącej własnością inwestora.
Z akt wynika również, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w powyższym przepisie, zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielami działki nr [...]. Dokumenty z rokowań zostały dołączone do wniosku stosownie do art. 124 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n. W trakcie rokowań, zgodnie z sugestiami właścicieli, skorygowano trasę gazociągu, spółka [...] zrezygnowała z ustanowienia służebności przesyłu, wyrażając zgodę na zawarcie umowy zobowiązującej do odpłatnego udostępnienia nieruchomości oraz wprowadziła do proponowanej umowy zapis dotyczący zobowiązania inwestora do wyłączenia starego gazociągu z eksploatacji i dokonania jego geodezyjnej likwidacji niezwłocznie po uruchomieniu nowego gazociągu. Co się zaś tyczy zastosowania wnioskowanej przez właścicieli w trakcie rokowań metody bezwykopowej przy realizacji prac, spółka [...] wyjaśniła w piśmiez 7 lutego 2022 r. skierowanym do skarżących, że uwzględnienie tego postulatu nie jest możliwe z uwagi na technologię wykonania i konieczność lokalizacji komór przewiertowych na sąsiednich działkach. Ostatecznie negocjacje nie przyniosły rezultatu w postaci zawarcia umowy cywilnoprawnej, gdyż strony nie osiągnęły kompromisu w zakresie odpłatności za wykonanie inwestycji (PSG zaproponowała skarżącym kwotę [...]zł, skarżący domagali się [...] zł).
W tych okolicznościach, potwierdzonych dokumentacją przedstawioną przez wnioskodawcę (k. 12 - 67 akt administracyjnych), słusznie organ ocenił w zaskarżonej decyzji, że rokowania przeprowadzone zostały prawidłowo i nie miały charakteru pozornego.
Spełnione zostały zatem wszystkie wymagane prawem warunki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Nie są zasadne sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez skarżących, organy uwzględniły fakt istnienia na działce starego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz kwestie związane z uciążliwością projektowanego gazociągu dla właścicieli działki. W zaskarżonej decyzji (str. 9-10) znajduje się obszerne odniesienie do tych okoliczności
i argumentację tam przedstawioną Sąd podziela. Zaznaczyć należy, że nowy gazociąg będzie przebiegał wzdłuż granicy działki nr [...] i jego położenie jest korzystniejsze dla właścicieli aniżeli obecna lokalizacja starego gazociągu, na co zwrócił uwagę organ słusznie wskazując, że stary gazociąg, w przeciwieństwie do projektowanego, znacząco ogranicza zagospodarowanie nieruchomości, także z uwagi na szerokość strefy kontrolowanej (30 i 40 m w zależności od rodzaju zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie, podczas gdy dla nowego gazociągu strefa ta jest stała i została określona na 4 m). Spółka [...] zarówno we wniosku, w trakcie negocjacji, a także w czasie trwania postępowania administracyjnego wielokrotnie zapewniała, że stary gazociąg ulegnie likwidacji geodezyjnej, a nowy gazociąg zlokalizowano w taki sposób, który – po uwzględnieniu sugestii właścicieli – pozwala na zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W piśmie z 4 maja 2023 r. spółka wyjaśniła dodatkowo, że istniejący gazociąg przewidziany jest do wyłączenia z eksploatacji poprzez przecięcie i przedmuchanie gazem obojętnym, w wyniku czego ulegnie naturalnemu zamuleniu. W znaczeniu prawno- technicznym gazociąg ten nie będzie istniał i nie będzie rodził dla właścicieli działki żadnych uciążliwości ani ograniczeń. Nie będzie usuwany z ziemi i w związku z tym jego likwidacja nie wywoła zniszczeń nieruchomości ani szkód po stronie właścicieli (k. 45 akt administracyjnych). Na tę okoliczność organ również wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezrozumiały jest zatem argument podnoszony w uzasadnieniu skargi, że "Usunięcie spod powierzchni ziemi, całej infrastruktury spowoduje kolejne zniszczenie i szkody po stronie współwłaścicieli działki" oraz, że działka ta zostanie przez to "zniszczona" w sposób podwójny. Podkreślić jednocześnie należy, że geodezyjna likwidacja starego gazociągu i wyłączenie go z eksploatacji odpowiada w całości wnioskom skarżących zgłoszonym w tym zakresie w trakcie rokowań. Obecne zarzuty nie są niczym uzasadnione, w szczególności nie ma podstaw do twierdzenia, że w ramach realizacji projektowanej inwestycji stary gazociąg zostanie fizycznie usunięty powodując dodatkowe szkody. Jeżeli natomiast skarżący zdecydują się w przyszłości usunąć go we własnym zakresie (choć taki zamiar nie wynika z akt sprawy), to kwestie odszkodowawcze z tym związane nie mają wpływu na wynik tej sprawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dotychczasowy przebieg gazociągu w poprzek działki nr [...] ograniczał prawo własności i możliwość zagospodarowania nieruchomości w nieporównywalnie większym stopniu, aniżeli lokalizacja przyjęta w zaskarżonej decyzji, wynegocjowana zresztą przez skarżących w trakcie rokowań. Przypomnieć należy, że z notatki służbowej z 9 września 2021 r. sporządzonej podczas spotkania dotyczącego uzgodnienia warunków umowy oraz sposobu przeprowadzenia gazociągu, a także z dołączonej mapy (k. 33-35 akt administracyjnych) wynika, że skarżący nie kwestionowali przebiegu gazociągu wzdłuż działki nr [...] na odcinku B-E. Domagali się natomiast przesunięcia go na działkę nr [...] po drugiej stronie drogi - w zakresie odcinka A-B i w tym zakresie ich stanowisko zostało w całości uwzględnione przez spółkę [...]. W notatce tej przedstawione zostało także żądanie skarżących odnośnie do zobowiązania [...] do wyłączenia starego gazociągu z eksploatacji i dokonania jego geodezyjnej likwidacji.
Podnoszone w skardze kwestie związane z utratą wartości nieruchomości nie są przedmiotem orzekania przez organy w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. Odszkodowanie z tytułu szkód powstałych wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124-126 u.g.n., ustalane jest w odrębnej decyzji wydawanej na podstawie art. 128 i nast. tej ustawy. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n.).
Wykonanie nowego gazociągu metodą bezwykopową bądź brak takiej możliwości także nie mogło być przedmiotem rozstrzygnięcia organu w kontrolowanej sprawie, gdyż dotyczy kolejnego etapu – wykonania inwestycji. Jeżeli sposób realizacji projektowanego gazociągu będzie miał wpływ na wielkość szkody, skarżący mogą tę okoliczność podnosić w sprawie prowadzonej na podstawie art. 128 i nast. u.g.n.
W decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ nie bada również wymogów określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640). Zgodnie z tym przepisem, gazociąg należy projektować i budować w sposób zapewniający wytrzymałość i szczelność,
z uwzględnieniem sił działających na gazociąg związanych z jego budową, warunkami środowiskowymi i klimatycznymi oraz lokalizacją, a także z występującym w nim ciśnieniem oddziałującym na poszczególne elementy gazociągu podczas przeprowadzania prób wytrzymałości i szczelności oraz jego użytkowania (ust. 1). Projektując elementy i obiekty sieci gazowej, należy uwzględniać wzajemne oddziaływanie sił między łączonymi elementami i urządzeniami (ust. 2). Gazociąg powinien być projektowany i budowany z uwzględnieniem wymagań określonych
w przepisach dotyczących warunków technicznych dla innych obiektów budowlanych (ust. 3).
Spełnienie powyższych warunków będzie przedmiotem kontroli właściwego organu przy wydawaniu stosownego pozwolenia na realizację planowanej inwestycji,
a potem w trakcie jej wykonania.
Z podanych wyżej przyczyn nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 i ust. 6 u.g.n., gdyż organ prawidłowo ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego, prawidłowo je ocenił i słusznie przyjął, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżących.
Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 6 u.g.n. (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organy) właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych
z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio.
Nie można skutecznie zarzucić, że organ pominął ten przepis czy też go nie uwzględnił – jak zarzucają skarżący - gdyż ma on charakter zobowiązania nałożonego wprost na podstawie przepisu ustawy. Raz jeszcze trzeba wskazać, że jeżeli wskutek wykonania w przyszłości czynności, o których mowa w powyższym przepisie, skarżący poniosą szkodę, będą mogli domagać się jej wyrównania w trybie art. 128 i nast. u.g.n. W sprawie będącej przedmiotem kontroli organ nie wydaje decyzji o odszkodowaniu.
Na koniec należy podkreślić, że każda decyzja ingerująca w prawo własności, także wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., z samej zasady powoduje uciążliwość dla właściciela nieruchomości. Na tym właśnie polega ograniczenie sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, której wykorzystanie jest niezbędne w celu realizacji inwestycji celu publicznego. W tym konkretnym przypadku Sąd nie dopatrzył się takiego rodzaju uciążliwości obciążających prawo własności do działki nr [...], które byłyby nadmierne lub nieproporcjonalne do celu publicznego, któremu ma służyć projektowana inwestycja, polegająca na przebudowie starej sieci gazowej, obejmująca zresztą nie tylko nieruchomość skarżących. Lokalizacja nowej sieci gazowej będzie przebiegać przez działkę nr [...] w sposób, który w całości uwzględnia stanowisko skarżących w tym zakresie, wyrażone w trakcie rokowań i będzie obciążać nieruchomość w znacząco mniejszym zakresie niż stary gazociąg. W kontrolowanym postępowaniu organy rozważyły wszystkie okoliczności, w tym kwestie związane z zakresem uciążliwości tej inwestycji dla skarżących, i zasadnie przyjęły, że nie ma podstaw do tego, aby nie uwzględnić wniosku spółki [...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.
W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku,
a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.