II SA/KE 441/06

II SA/Ke 441/06 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2007r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat M.H. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [....] znak: [...] o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta K. obręb 0007 w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej numerami działek 634 i 635 na podstawie postanowienia Sądu sygn. akt. Ns 1488/91 z dnia 21 lutego 1996r.
W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, iż M.C. złożyła do Prezydenta Miasta K. wniosek w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta K. polegających na ujawnieniu jej jako właścicielki nieruchomości położonej w K. obręb 0007, oznaczonej numerami działek 634 i 635 zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 21 lutego 1996r sygn. akt. Ns 1488/91 o częściowy dział spadku po A.P..
Decyzją z dnia [...] znak: [...] organ I instancji odmówił uwzględnienia przedmiotowego wniosku podnosząc, iż nieruchomość oznaczona numerem działki 635 stanowi na podstawie aktu własności ziemi nr [...] własność T.H., zaś wprowadzenie żądanej przez wnioskodawczynię zmiany skutkowałoby zmianą przebiegu granic nieruchomości, co nie jest możliwe w postępowaniu ewidencyjnym. Podstawę prawną wydania decyzji stanowił art. 7 d, art. 20 i art. 22 ustawy z 17 maja 1989r.Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 1, § 46 ust. 2 pkt. 2, § 47 ust. 3 w związku z § 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Odwołanie od w/w decyzji złożyła M.C., wskazując, iż nieruchomość oznaczona numerami działek 634 i 635 jest przez nią użytkowana, jak również nie koliduje z nieruchomością T.H.. Nadto wniosła o wyjaśnienie " (...) jaki jest obecny nr działki 981/3 KW 10487 i nr działki 981/4."
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż w ewidencji gruntów obrębu D. figurowała nieruchomość oznaczona numerem działki 981 o powierzchni 0,40 ha, w odniesieniu, do której jako właściciele wpisani byli na podstawie aktu własności ziemi nr [...] J. i M. małżonkowie K. W 1981r. została opracowana dokumentacja geodezyjna dla potrzeb wywłaszczenia pod osiedle "N" (operat nr 299/81), z której wynika, iż działka nr 981 została podzielona na działkę nr 981/1 o pow. 0,2465 i działkę nr 981/2 o pow. 0,1631 ha, zaś powierzchnia całej działki nr 981 obliczona dla potrzeb wywłaszczenia wyniosła 0,4096 ha.
Aktem notarialnym nr Rep. A nr 6044/81 J. i M. małżonkowie K. sprzedali działkę nr 981/1 o pow. 0,2465 ha Skarbowi Państwa, co znajduje odzwierciedlenie w księdze wieczystej tej nieruchomości nr KW 8210. Natomiast działka 981/2 o pow. 0,1631 ha pozostała własnością dotychczasowych właścicieli.
Decyzją Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...] znak: [...] stwierdzono nieważność aktu własności ziemi wydanego dla małżonków K. i przekazano sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu, który postanowieniem z dnia 14 czerwca 1984r. sygn. akt Ns 692/82 przyznał małżonkom K. własność nieruchomości składającej się z działek nr 617, 692/1, 981/1 i 1269/1 o łącznej powierzchni 3,04 ha, zaś A.P. własność nieruchomości oznaczonej numerami działek 692/2, 981/2 i 1269/2, o łącznej powierzchni 0,41 ha.
Organ odwoławczy stwierdził, iż załączony do akt postępowania I instancji wyrys z dnia 23 marca 1984r. wykonany dla potrzeb w/w postępowania sądowego, nie uwzględniał faktu, iż część nieruchomości oznaczonej w dacie 4 listopada 1971r. jako działka 981 została sprzedana Skarbowi Państwa. W wyniku powyższego orzeczenia działki o nr 981/2 o pow. 0,21 ha (własność A.P.) i działka nr 981/1 o pow. 0,20 ha (własność małżonków K.) zawierały w swych granicach nieruchomość stanowiącą w dacie orzeczenia Sądu własność Skarbu Państwa (działka nr 981/1 o pow. 0,2465 ha wydzieloną opracowaniem nr 299/81). Na podstawie postanowienia Ns 692/82 w ewidencji gruntów zarejestrowano działkę nr 981/4 o pow. 0,10 ha jako własność A.P. a działkę nr 981/3 o pow. 0,10 ha jako własność małżonków K. Aktem notarialnym Rep. A 8914/85 z dnia 17 grudnia 1985r. małżonkowie K. sprzedali A. P. działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr 981/3 o pow. 0,10 ha, wymienioną we wskazanym postanowieniu Sądu jako działka 981/1 o pow. 0,20 ha. W efekcie A. P. została wpisana w ewidencji gruntów obrębu D. jako właścicielka m. in. działek: nr 981/3 o pow. 0,10 ha, odpowiadającej działce nr 981/2 o pow. 0,21 ha z postanowienia i nr 981/4 o pow. 0,10 ha, odpowiadającej działce nr 981/1 o pow. 0,20 ha wskazanej w tym samym postanowieniu.
W wyniku modernizacji ewidencji gruntów miasta K. obręb 0007, wykonanej w 1992r. (operat ewidencyjny nr 990/92) działki: nr 981/3 i nr 981/4 zostały połączone w jedną nieruchomość o numerze działki 634 i powierzchni 0,1735 ha. Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 21 lutego 1996r. w sprawie o sygn. akt Ns. 1488/91 o częściowy dział spadku po A. P. orzekł m.in. o przyznaniu na własność dla M.C. "działki o łącznej powierzchni 2000m2 oznaczone numerami 981/3 (obecnie 634) i 981/4 (obecnie 635)".
Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowe orzeczenie Sądu w części dotyczącej oznaczenia działek w/w numerami pozostaje w niezgodności zarówno z zapisami w ewidencji gruntów, jak i z tytułem własności spadkodawcy. Wynika to z faktu, iż działki nr 981/3 i nr 981/4 stanowiły (również w dacie orzeczenia Sądu) działkę nr 634, zaś nieruchomość oznaczona jako działka nr 635 stanowi odpowiednik działki nr 982/2 sprzed modernizacji i należała do T.H. Dlatego też działka nr 635 nie mogła być przedmiotem postępowania spadkowego. Z uwagi na powyższe niedopuszczalne jest wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta K. obręb 0007 w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr działek 634 i 635 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego o sygn. akt. Ns 1488/91.
Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła M.C., wnosząc o jej "sprostowanie" stosownie do treści postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 21 lutego 1996r. Skarżąca podniosła, że połączenie działek w jedną o nr 634 o pow. 1.735 m2, jest niezgodne z w/w postanowieniem. Ponadto wskazała, iż w 1998r. były ustalane granice działek, są one częściowo ogrodzone "stanowiąc nadal własność jej nieżyjącej matki". Natomiast podatki z tych działek nie są pobierane, pomimo jej wielokrotnych wpłat.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że "(..) orzeczenie Sądu o nabyciu spadku nie jest równoznaczne z nabyciem własności, jeżeli nieruchomość wchodząca w skład masy spadkowej nie stanowiła własności spadkodawcy. Z powyższego wynika, że realizacja wniosku Pani M.C. w rzeczywistości byłaby rozstrzygnięciem organu prowadzącego ewidencje gruntów i budynków w zakresie własności działki nr 635, do czego organ nie jest uprawniony".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Z kolei art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:
- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z art. 107 § 3 kpa decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie prawne stanowiące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, iż wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów przepisów prawnych przyjętych za jej podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa o jakim mowa w art. 107 § 3 kpa ( por. np. wyrok NSA z 10.07.1985r. SA/KR 575/85, ONSA 1985,nr 2, poz.14). Organ orzekający ma obowiązek nie tylko przytoczyć przepis prawa przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia ale również wyjaśnienie tej podstawy tj. umotywowania dlaczego zastosował dany przepis prawa jako podstawę decyzji, oraz dokonania wykładni tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach podkreślał, że staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem sformułowanym w art. 107 § 1 k.p.a., w którym jako element uzasadnienia prawnego decyzji zawarty został wymóg "wyjaśnienia podstawy prawnej". Nie można przez takie sformułowanie, zwłaszcza przy przyjęciu właściwego znaczenia słowa "wyjaśnienie", rozumieć jedynie wskazania przepisu prawnego. Niezbędnym jest czytelne (także dla strony postępowania jako bezpośredniego adresata uzasadnienia decyzji) ujawnienie argumentów interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 20.11.2001r. II SA/Lu 629/00,OSP 2002, nr 10, poz.136).
W rozpoznawanej sprawie, zarówno organ I jak i II instancji wymogom tym nie sprostał, ponieważ w uzasadnieniu nie wyjaśniono zastosowanej podstawy prawnej orzeczenia, ograniczając się jedynie do wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa.
Organ I instancji jako podstawę prawną decyzji powołał art. 7 d, art. 20 i art. 22 ustawy z 17 maja 1989r.Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 1, § 46 ust. 2 pkt. 2, § 47 ust. 3 w związku z § 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie toczyło się z wniosku skarżącej o wprowadzenie zmian podmiotowych i przedmiotowych w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do nieruchomości położonej w K. ozn. jako działki nr nr 634 i 635 w oparciu o przedłożone postanowienie Sądu Rejonowego o częściowy dział spadku po A. P.. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej decyzji § 46 ust. 2 pkt. 2 w/w rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Z treści zaskarżonych decyzji nie wynika dlaczego organy zastosowały ten przepis prawa skoro postępowanie wszczęto na wniosek skarżącej, a odmowę wprowadzenia zmian w ewidencji organy uzasadniły faktem, iż przedłożone orzeczenie sądowe w ich ocenie nie mogło stanowić podstawy wprowadzenia żądanej przez skarżącą zmiany podmiotowej i przedmiotowej.
Organy obu instancji nie wyjaśniły również powołanego w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Należy zauważyć, że przepis ten ma postać rozbudowaną, składa się z trzech jednostek redakcyjnych, zaś obowiązkiem organu jest precyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia tak, aby adresat decyzji wiedział jaka treść stała się podstawą do odmowy uwzględnienia jego żądania. Jest to o tyle istotne, że z treści uzasadnienia decyzji w powiązaniu z jej podstawą prawną nie wynika czy organy odmówiły wprowadzenia zmian dlatego, że:
1/ strona nie przedłożyła żądanych dokumentów geodezyjnych i kartograficznych, (do których nota bene formalnie nie była wzywana albowiem brak dowodu wezwania w przedłożonych aktach sprawy) - § 47 ust. 3 in fine rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 22 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego,
2/ zebrane w toku postępowania dowody nie dawały podstawy do uwzględnienia żądania strony - § 47 ust.3 rozporządzenia wykonawczego,
3/ czy też z obu wskazanych wyżej powodów.
Z akt sprawy wynika, iż aktualnie w ewidencji gruntów w stosunku do działki nr 634 o powierzchni 0,1735ha jako właściciel figuruje A. P.. Jest poza sporem, iż A. P. nie żyje, a Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 21 lutego 1996r. w sprawie o sygn. akt Ns. 1488/91 o częściowy dział spadku orzekł m.in. o przyznaniu na własność dla M.C. "działki o łącznej powierzchni 2000m2 oznaczone numerami 981/3 (obecnie 634) i 981/4 (obecnie 635)".
Zgodnie z art. 1 i 2 pkt. 8 ustawy z 17 maja 1989r.Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. nr 100 z 2005r.poz.2027), celem ewidencji gruntów jest stworzenie jednolitego dla kraju systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Stosownie do art. 20 ust.2 pkt. 1 tej ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także ich właściciela. Z kolei według § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38,poz.454) dane dotyczące właścicieli nieruchomości uwidacznia się w ewidencji m.in. na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych. Do takich orzeczeń sądowych należy bezsprzecznie postanowienie o dziale spadku. Zgodnie bowiem z przepisami kodeksu cywilnego (1035 i następne k.c.) i kodeksu postępowania cywilnego ( art. 680 i następne k.p.c.) sąd w orzeczeniu o dziale spadku przyznaje na własność poszczególne składniki masy spadkowej. Skoro zatem w ewidencji gruntów w stosunku do działki ozn. nr 634 wpisana jest jako właściciel A. P., a z mocy w/w postanowienia sądu działka oznaczona nr 634 przyznana została na własność skarżącej, to obowiązkiem organów orzekających było szczegółowe przedstawienie powodów dla których nie wprowadził zmian podmiotowych w ewidencji gruntów w stosunku do tej działki. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika jakie przesłanki zaważyły na odmowie wprowadzenia tej zmiany w stosunku do działki nr 634, zaś ustalenia i rozważania organów skoncentrowały się w zasadzie na odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w stosunku do działki nr 635.
Z ustaleń organów wynika, iż A. P. przed modernizacją ewidencji gruntów została wpisana w ewidencji obrębu D. jako właścicielka m.in. działek: nr 981/3 o pow. 0,10 ha, i nr 981/4 o pow. 0,10 ha. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów miasta K. obręb 0007, wykonanej w 1992r. (operat ewidencyjny nr 990/92) działki: nr 981/3 i nr 981/4 zostały połączone w jedną nieruchomość o numerze działki 634 i powierzchni 0,1735 ha. Należy sądzić, iż ta istotna dla sprawy okoliczność nie została przez organy dostrzeżona albowiem brak ustaleń organów w zakresie przyczyn występującej różnicy pomiędzy powierzchnią działki sprzed i po modernizacji ewidencji gruntów.
Zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego ( str. 2 uzasadnienia decyzji) " na podstawie postanowienia Ns 692/82 w ewidencji gruntów zarejestrowano działkę nr 981/4 o pow. 0,10 ha jako własność A. P. a działkę nr 981/3 o pow. 0,10 ha jako własność małżonków K.". Tymczasem z akt sprawy wynika, iż Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 14 czerwca 1984r. sygn. akt Ns 692/82 przyznał małżonkom K. własność nieruchomości składającej się z działek nr 617, 692/1, 981/1 i 1269/1 o łącznej powierzchni 3,04 ha, zaś A. P. własność nieruchomości oznaczonej numerami działek 692/2, 981/2 i 1269/2, o łącznej powierzchni 0,41 ha. Zatem organ II instancji poczynił ustalenia ( w zakresie numeracji tych działek), które pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy, czym naruszył przepisy art. 7, 77 i 80 kpa.
Ubocznie Sąd zauważa, że część materiałów stanowiących podstawę ustaleń organów, w większości, nie nosi cech dokumentów, o jakich mowa w przepisach procedury administracyjnej ( art. 75 k.p.a.). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny prawniczej niepoświadczone i nieopisane kserokopie dokumentów, w zdecydowanej większości, nie mogą stanowić dowodu na to, co zostało w nich zapisane ( por. np. wyrok NSA z 5.06.1999r. III SA 3241/00 niepublikowany).
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy poczynią ustalenia w szczególności w zakresie:
po pierwsze - przyczyn różnicy powierzchni działek nr 981/3 i nr 981/4 sprzed modernizacji i po modernizacji (połączone w jedną nieruchomość o numerze działki 634 i powierzchni 0,1735 ha),
po drugie - czy istnieją przeszkody, a jeśli tak to jakie w ujawnieniu zmian podmiotowych co do działki ozn. nr 634 w stosunku do której aktualnie w ewidencji gruntów figuruje zmarła A. P..
Orzekając ponownie, organy mając na względzie poczynione wyżej uwagi, wydadzą stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenie prawa.
Wykazane wyżej uchybienia prawu procesowemu oraz materialnemu, powodują konieczność uchylenia decyzji podjętej w wyniku postępowania odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, w zw. z art. 135 i art. 134 ustawy p.p.s.a.
Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.), w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.