II SA/Ke 457/23

II SA/Ke 457/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 17 marca 2022 r. nr XLIV/528/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Busku-Zdroju uchwałą z dnia 17 marca 2022 r. nr XLIV/528/2022, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2022 r.", stanowiący załącznik do uchwały (dalej też Program).
W § 10 uchwalono, że poszukiwanie właścicieli dla zwierząt bezdomnych prowadzone jest przez:
1) Straż Miejską,
2) Schronisko,
3) lekarza weterynarii współpracującego z Gminą.
Zgodnie z § 11 działania mające na celu poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt prowadzone są w internecie za pośrednictwem mediów społecznościowych.
Z kolei z treści § 17 i 18 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, że realizacja zadań własnych objęta Programem, finansowana będzie ze środków budżetu Gminy. Na realizację Programu zabezpiecza się następujące środki finansowe:
1) zadania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi - 4 000,00 zł,
2) zadania dotyczące ochrony zwierząt zlecane podmiotowi wyłonionemu na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - 2000,00 zł,
3) dofinansowanie w wysokości 50% zabiegów sterylizacji lub kastracji psów i kotów posiadających właścicieli - 8 000,00 zł,
4) zadania w zakresie zapewnienia opieki zwierzętom poszkodowanym w wyniku zdarzeń losowych - 22 800,00 zł,
5) zadania dotyczące zapewnienia opieki zwierzętom gospodarskim - 2 000,00 zł,
6) zadania dotyczące odławiania, przekazywania do schroniska i utrzymywania w schronisku bezdomnych psów - 95 000,00 zł.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zakwestionował powyższą uchwałę w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.:
1. art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak ujęcia w uchwale kosztów finansowania zabiegów weterynaryjnych takich jak: sterylizacja i kastracja zwierząt, usypianie ślepych miotów, kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz kosztów odławiania, przekazywania do schroniska i utrzymywania w schronisku zwierząt innych niż bezdomne psy;
2. art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak wskazania w uchwale konkretnego lekarza, który ma w zakresie zadań poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt.
W uzasadnieniu skargi podano, że w § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano kwotę środków finansowych, jakie zabezpieczono na realizację zadań programu w budżecie Gminy, podając szczegółowe kwoty przeznaczone na pokrycie konkretnych wydatków, jednak środki te nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. Strona skarżąca podkreśliła, że gmina powinna w treści uchwały rozdysponować środki na wszystkie cele jakie określiła w programie i jakie wynikają z przepisów ustawowych, tak by praktyczna realizacja programu była możliwa. Wszelkie od tego odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Jeśli chodzi o drugi z zarzutów podniesionych w skardze to Prokurator wskazał, że dla realizacji w całości ustawowego obowiązku i konkretyzacji zapisów uchwały, koniecznym jest wskazanie szczegółowo danych lekarza, któremu powierzono obowiązki poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Pozwoli to na uznanie, że realizacja ustawowego obowiązku nie jest pozorna. Jednak w treści zaskarżonej uchwały takich wskazań brak.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała była uchwałą czasową, bo obowiązywała w 2022 r. Natomiast w chwili wnoszenia skargi, w zakresie opieki nad zwierzętami obowiązywała już nowa uchwała, co oznacza, że Sąd nie jest władny poddać kontroli uchwałę, która utraciła moc prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 i WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).
Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którym:
1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.
3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.
4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:
1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.
8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.
Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy, fakultatywne określono w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.
Za zasadny należało uznać pierwszy z zarzutów skargi, odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne jego cele. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., IV SA/Po 63/22 i WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., II SA/Ol 60/22).
W rozpatrywanym przypadku rację ma skarżący, że § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W regulacji tej nie wyodrębniono bowiem środków na następujące zadania: obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt (za wyjątkiem dofinansowania w przypadku sterylizacji i kastracji psów i kotów posiadających właścicieli, która nie ma jednak charakteru obligatoryjnego - por. § 8 i 9 załącznika do zaskarżonej uchwały), usypianie ślepych miotów, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz odławianie, przekazywanie do schroniska i utrzymywanie w schronisku zwierząt innych niż bezdomne psy.
Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20).
W ocenie Sądu niezasadny jest drugi z zarzutów podniesionych w skardze, co jednak nie zmienia faktu, że – z uwagi na powyższe – zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Po pierwsze, zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. program ma obejmować m.in. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Realizacja tego zadania odbywa się w drodze działań niewładczych i, jak się przyjmuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2021 r., II SA/Gl 987/21), w ramach omawianej regulacji trudno wymienić wszystkie formy, przy wykorzystaniu których takie działania będą podejmowane. W tym przypadku zgodnie z § 10 załącznika do uchwały lekarz weterynarii współpracujący z Gminą jest jednym z podmiotów, które mają zajmować się poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a § 11 przewiduje tu działania w Internecie za pośrednictwem mediów społecznościowych. Poza tym istotnie analiza całości zapisów programu pozwala na stwierdzenie, że program ten po pierwsze posługuje się w sposób ogólny pojęciem "lekarza weterynarii świadczącego usługi na rzecz Gminy" (§ 2 pkt 4), który zgodnie z tym przepisem jest jednym z podmiotów realizujących zadania określone w programie. Po drugie, lekarz weterynarii współpracujący z Gminą Busko-Zdrój, który został w § 10 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wymieniony jako prowadzący poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, został konkretnie wskazany w § 13 w ramach zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i w § 9 w ramach wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji.
Podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały na skutek upływu okresu, na jaki została przyjęta, co ma powodować bezprzedmiotowość badania jej treści pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli tej uchwały.
Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana, uchylenie, czy wygaśnięcie (na przykład na skutek upływu okresu, na jaki została przyjęta) uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, zmianę, czy wygaśnięcie. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały. Są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06). Należy podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) - co wynika jasno z uzasadnienia wskazanej uchwały TK - a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Tym samym wygaśnięcie zaskarżonej uchwały na skutek upływu okresu, na jaki została przyjęta, nie mogło stanowić podstawy do uznania bezzasadności skargi (ani tym bardziej jej bezprzedmiotowości).
Innymi słowy; od momentu, gdy zaskarżona uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, przez co rozstrzygnięcie takie dotyczy również skutków, jakie uchwała wywołała w okresie, gdy obowiązywała. Natomiast upływ okresu, na który dana uchwała została przyjęta - skutków takich nie znosi.
Z tych przyczyn utrata mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym jego umorzenia.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.