II SA/Ke 423/25

II SA/Ke 423/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. O. od decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2025 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z 4 lipca 2025 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB") po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku - Zdroju (dalej "PINB") z 1 kwietnia 2025 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany i projekt techniczny budynku gospodarczego o wym. 9,30 m x 11,47 m
o pow. ok. 95,16 m2, zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w msc. W. B., gm. G. oraz udzielającej M. O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i jednocześnie zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ
I instancji.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym ŚWINB wskazał, że podczas kontroli 27 kwietnia 2022 r. PINB ustalił, że obiekt na ww. działce to budynek mieszkalny. Podczas kontroli przedstawiono zgłoszenie na wykonanie dwóch budynków gospodarczych niepołączonych ze sobą, o wymiarach osobno 5 m x 5 m, w odległości od siebie 3 cm wraz z rozbiórką budynku gospodarczego o wym. 15 m x 6 m. Kontrolowany obiekt jest parterowy z poddaszem użytkowym o wym. 9,30 m x 11,47 m. Dach budynku jest dwuspadowy, a nad garażem i gankiem dach jest płaski. Do protokołu kontroli M. O. oświadczyła, że budynek użytkowany jest tymczasowo jako gospodarczy. Nie jest podpiwniczony, przykryty blachą trapezową. W środkowej części posiada komin murowany, otwory okienne lub drzwiowe na każdej elewacji. Odległość budynku (elewacji frontowej) od krawędzi drogi wynosi 9,45 m, od strony wschodniej budynku znajduje się przybudówka o wym. ok. 2,5 m x 5,5 m z dachem jednospadowym. Właścicielka obiektu zeznała, że inwestorem był jej ojciec, a budynek został wybudowany w 2013 r., posiada instalację elektryczną oraz c.o. z piecem na paliwo stałe.
Postanowieniem z 5 maja 2022 r. PINB nakazał M. O. wstrzymać budowę ww. budynku gospodarczego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz wskazując sposób wyliczenia i wysokość opłaty legalizacyjnej.
Pismem z 25 maja 2022 r. M. O. wystąpiła do PINB z wnioskiem
o legalizację omawianego obiektu.
Postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. PINB nakazał wnioskodawczyni wykonanie i dostarczenie dokumentacji legalizacyjnej związanej z budową budynku gospodarczego, zrealizowanego bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego w terminie do 31 grudnia 2022 r. W toku postępowania zmieniano termin wykonania nałożonego obowiązku, ustalając go ostatecznie na 30 grudnia 2024 r. Przy piśmie z 23 grudnia 2024 r. M. O. przedłożyła wymagane dokumenty.
Postanowieniem z 30 stycznia 2025 r. PINB ustalił opłatę legalizacyjną
w wysokości [...] zł w związku z budową ww. budynku gospodarczego. Opłata ta została uiszczona przez zobowiązaną.
1 kwietnia 2025 r. PINB wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję.
Na etapie postępowania odwoławczego PINB – na wniosek organu odwoławczego - uzupełnił materiał dowodowy o protokół kontroli przeprowadzonej
28 maja 2025 r., w wyniku której ustalił, że omawiany budynek jest konstrukcji murowanej, przykryty dachem dwuspadowym (bryła główna budynku) oraz dachem jednospadowym nad pomieszczeniem garażowym. Podczas kontroli w budynku znajdowały się meble, segmenty oraz sprzęt elektryczny gospodarczy zakryty folią,
a ponadto worki ze zbożem, urządzenia gospodarcze (taczki, łopaty, pudełka, drabina, pług, opony, piła do drewna itp.). W pomieszczeniach parteru budynku wykonane są posadzki z płytek ceramicznych, paneli, a na ścianach tynki.
W budynku zamontowano schody drewniane prowadzące na strych. Na strychu na posadzce znajdują się panele, na ścianach płyty kartonowo - gipsowe. Wysokość części garażowej budynku wynosi 2,75 m, a w pozostałej części 2,33 m, na strychu 2,19 m. Budynek posiada instalację wodno-kanalizacyjną, elektryczną i c.o. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Uczestnicząca w kontroli M. O. oświadczyła, że budynek użytkowany będzie jako gospodarczy, zgodnie
z warunkami zabudowy oraz projektem legalizacyjnym. Wskazała, że wysokość pomieszczeń na parterze budynku uniemożliwia ich adaptację na pomieszczenie mieszkalne, ponadto pomieszczenia nie posiadają odpowiedniego oświetlenia jako mieszkalne. Sprzęt elektryczny oraz meble pochodzą z remontowanego mieszkania w K.. Zeznała, że jej mama korzysta z tego budynku jako zaplecza dla swojego gospodarstwa, np. przygotowuje paszę dla zwierząt. Ze względu na istniejącą instalację wodną do celów gospodarczych zamontowano piec c.o., ścieki
z budynku odprowadzane są do szamba. Dodała, że sprawa toczy się już 4 lata, wszystkie nałożone obowiązki zostały wykonane, przepisy nie zabraniają, aby
w budynku gospodarczym była instalacja, panele, płytki, umywalka, meble, WC, prysznic.
Dokonując oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego ŚWINB stwierdził, że jego analiza nie wykazała, aby kontrolowany budynek pełnił funkcję gospodarczą. Z materiału tego wynika, że budynek wyposażony jest w instalacje wodno-kanalizacyjną, c.o., elektryczną. W budynku znajduje się pomieszczenie łazienki z sanitariatami, a nad otworami okiennymi, w których umieszczono rolety, znajdują się karnisze, na podłogach ułożone są panele, w łazience położone są płytki na ścianach, na sufitach zamontowano żyrandole, w pomieszczeniach znajdują się meble świadczące o przeznaczeniu (funkcjach) poszczególnych pomieszczeń. Zamontowane są grzejniki świadczące o stałym użytkowaniu pomieszczeń. Obiekt wyposażony jest w antenę telewizyjną, a na ogrodzeniu wisi skrzynka na listy.
W ocenie ŚWINB fakt, że na niektórych zdjęciach obrazujących wystrój pomieszczeń znajdują się narzędzia gospodarcze (np. łopaty, taczka, worki, pudełka, styropian) nie stanowi podstawy do uznania, że w tej sprawie mamy do czynienia
z budynkiem gospodarczym.
Powołując się na treść § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) zwanego dalej "rozporządzeniem", ŚWINB podniósł, że dla klasyfikacji obiektu jako gospodarczego funkcja gospodarcza budynku winna być dominująca i podstawowa. Fakt, że
w obiekcie przechowywane są worki ze zbożem i narzędzia nie przesądza o jego gospodarczym charakterze. Budynek gospodarczy winien pełnić funkcję służebną wobec budynku mieszkalnego, a właściwie dla mieszkańców tego budynku. Natomiast na działce, na której usytuowany jest sporny obiekt tj. na działce nr [...], jak również na działce nr [...], nie znajduje się budynek mieszkalny.
W związku z powyższym ŚWINB nie dał wiary, że sprawa dotyczy budynku gospodarczego, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji PINB, zatwierdzającej dokumentację projektową obejmującą budowę budynku gospodarczego i przekazania sprawy samowolnie wykonanego budynku mieszkalnego do rozpatrzenia organowi I instancji.
Ubocznie ŚWINB wskazał na błędy w podstawie prawnej zastosowanej
w decyzji przez organ I instancji, bowiem art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", stanowi o wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji o legalizacji, która zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu. PINB nie tylko zatwierdził dokumentację projektową, ale również zezwolił na wznowienie robót, a tym samym orzekł na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie do niezakończonej budowy obiektu budowlanego, zaś sporny budynek jest użytkowany, a jego budowa została zakończona.
ŚWINB podkreślił, że u podstaw rozstrzygnięcia legł również fakt, że organ
I instancji zatwierdził projekt budowlany, w którym na rzucie konstrukcji parteru
w pomieszczeniu garażowym znajduje się otwór okienny, a ściana budynku w tym miejscu usytuowana jest w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią, co narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.
W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji M. O. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdyż decyzja organu
I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła w szczególności, że w istocie problem w sprawie sprowadza się do odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego, gdzie organ II instancji przyjął przeciwnie do organu I instancji, że sporny budynek pełni funkcję mieszkalną, a nie gospodarczą. Brak złożenia sprzeciwu sprowadzałby się w gruncie rzeczy do tego, że organ I instancji musiałby przyjąć tok rozumowania organu II instancji i podejmować dalsze procedowanie
w tym kierunku, gdyż w sprawie został zgromadzony już kompletny materiał dowodowy, w tym wykonane oględziny nieruchomości zabudowanej. Zatem nie mamy do czynienia z sytuacją, w której należałoby w jakikolwiek sposób dokonać uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, która dojrzała do jej merytorycznego rozpoznania.
Skarżąca podniosła, że organ II instancji całkowicie odrzucił jej argumenty przemawiające za tym, że kontrolowany obiekt jest budynkiem gospodarczym, a to przecież właściciel budynku oświadcza, w jakim celu dokonuje realizacji danej inwestycji. Wola inwestora powinna mieć decydujące znaczenie.
Zdaniem skarżącej, organ II instancji nie może przejść obojętnie względem faktu, że mamy do czynienia z konfliktem sąsiedzkim, gdzie K. W. od kilku już lat blokuje skarżącej przeprowadzenie inwestycji. Organ II instancji skupił się jedynie na tym, że budynek ma przyłączone media, c.o, kabinę prysznicową, antenę, więc nie sposób dać wiary, że jest budynkiem gospodarczym. Skarżąca nie zgodziła się z tym, że przetrzymywanie w budynku zboża i różnych narzędzi rolniczych nie przesądza o funkcji gospodarczej. Podkreśliła, że nie mieszka w tym budynku, ponieważ na stałe mieszka w K.. Budynek służy do pracy w gospodarstwie rolnym jej mamy, a nie na potrzeby mieszkaniowe. Na nieruchomości nie musi znajdować się inny budynek mieszkalny aby uznać, że budynek objęty sporem będzie pełnił funkcję gospodarczą. Budynek nie ma funkcji sypialnej niezbędnej do codziennego zamieszkiwania. Zatem funkcja podstawowa budynku to funkcja gospodarcza. Fakt posiadania wyższego standardu tego budynku tj. doprowadzona woda, grzejniki, kabina prysznicowa nadal tej funkcji nie przekreśla - budynek gospodarczy może być ogrzewany, a osoby mogą korzystać z niego na potrzeby związane z higieną osobistą, szczególnie po pracy w polu. Organ nie dostrzega zresztą, że budynek ten już z przyczyn technicznych nie może służyć jako mieszkalny - zbyt niska wysokość budynku.
Skarżąca zarzuciła, że nawet w świetle definicji z § 3 pkt 8 warunków technicznych oględziny budynku jednoznacznie wykazały przechowywanie tam płodów rolnych czy też narzędzi rolniczych. Definicja nie podaje przesłanek negatywnych, które mogłyby przekreślać funkcję budynku gospodarczego. Definicja ta ma charakter posiłkowy w sprawie i nie może stanowić podstawy wydania decyzji. Organ nie wyjaśnił, jakie przepisy prawa zabraniają budynkom rolnym posiadania dostępu do wody, kanalizacji czy centralnego ogrzewania, które jego zdaniem mają tutaj tak znaczący wpływ na podjętą decyzję. Zdaniem skarżącej, organ II instancji dopuścił się dowolnej, a nie swobodnej, zgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, oceny dowodów.
W sprzeciwie podniesiono, że obowiązkiem organu było przekonanie strony, że dotychczas podjęte bardzo kosztowne kroki inwestycyjne były błędne i niezbędne jest dokonanie zmiany sposobu dalszego działania. Organ jednak nie sprostał temu wyzwaniu w lakonicznym uzasadnieniu decyzji zakładając, że należy uznać sporny budynek jako mieszkalny, a nie gospodarczy.
Strona dodała, że wnikliwa analiza projektu budowlanego jasno zakłada zamurowanie otworu okiennego w pomieszczeniu garażowym w ramach dalej wykonywanych robót.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a.,
w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne
i niedopuszczalne (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, z 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 241/24; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 90/20; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
Wyrażone wyżej stanowisko Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela
i przyjmuje jako własne.
Zaprezentowanie zasad, wedle których przeprowadzana jest sądowa kontrola decyzji kasacyjnych, było konieczne z uwagi na sformułowane w uzasadnieniu sprzeciwu zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego, a to § 3 pkt 8 rozporządzenia w zakresie przywołanej przez organ II instancji definicji budynku gospodarczego, a w konsekwencji uznanie, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że kontrolowany budynek jest budynkiem mieszkalnym, a nie gospodarczym. Zarzuty te nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny Sądu z przyczyn wskazanych wyżej. Sąd nie może więc na tym etapie przesądzić, czy legalizowany budynek jest budynkiem mieszkalnym – jak przyjął organ II instancji, czy też gospodarczym – jak podnosi skarżąca i jak ustalił organ I instancji. Ocena słuszności bądź niezasadności zaprezentowanego
w zaskarżonej decyzji stanowiska organu odwoławczego wiąże się bowiem z istotą sprawy, która ma być ponownie rozstrzygana przez PINB w Busku - Zdroju. Kontrolując decyzję kasacyjną Sąd może jedynie ocenić, czy założenia przyjęte przez organ odwoławczy w zakresie wykładni lub zastosowania w danej sprawie przepisu prawa materialnego, mają formalne podstawy w obowiązującym prawie. Sąd administracyjny nie może ich natomiast poddać merytorycznego kontroli. Taka kontrola nastąpi w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną kończącą postępowanie w sprawie, w ramach postępowania sądowego, w którym będą mogły uczestniczyć wszystkie strony postępowania administracyjnego i na równych prawach dowodzić swoich racji. Tymczasem w niniejszej sprawie, rozpoznawanej
w następstwie wniesionego sprzeciwu, na mocy przywołanego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a., stroną postępowania sądowego nie jest K. W., reprezentująca odmienny niż skarżąca pogląd co do zakwalifikowania legalizowanego budynku. Merytoryczna ocena przez Sąd istoty sprawy na etapie kontroli decyzji kasacyjnej nie jest więc dopuszczalna, gdyż w postępowaniu sądowym nie mogą wziąć udziału wszystkie strony zainteresowane końcowym rozstrzygnięciem, jakie zapadnie
w postępowaniu legalizacyjnym.
Wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Zakres uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji zakreślają przepisy art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z ich treścią organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub
z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów
w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli jednak decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a więc w sytuacji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy,
a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek
o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego
w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3).
Oceniając zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy jednocześnie pamiętać
o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może bowiem zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na jej ograniczenie, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 136).
Kontrolując zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu wyłożonych wyżej zasad Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 i art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a.
Niesporną okolicznością w sprawie było to, że objęty decyzją organu I instancji budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i w stosunku do tego obiektu organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie legalizacyjne.
Z zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika, że przyczyn zastosowania
w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji upatruje w konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, jednak tym razem w zakresie samowolnie wykonanego budynku mieszkalnego, a nie gospodarczego.
U podstaw stwierdzonych przez ŚWINB uchybień w zakresie przepisów procedury administracyjnej legła błędna - w ocenie organu II instancji – ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez organ I instancji, w konsekwencji której PINB przyjął, że kontrolowany obiekt jest budynkiem gospodarczym. To z kolei skutkowało przeprowadzeniem postępowania zakończonego wydaniem decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową dla budynku gospodarczego, podczas gdy - zdaniem organu odwoławczego – legalizowany budynek nie pełni funkcji gospodarczej, lecz jest budynkiem mieszkalnym.
Z przyczyn wskazanych już na wstępie Sąd nie może w tym postępowaniu przesądzić, czy stanowisko organu odwoławczego jest merytorycznie zasadne. Stanowi ono bowiem efekt oceny, że organ I instancji dokonując kwalifikacji samowolnie zrealizowanego budynku wyciągnął błędne wnioski z zebranego materiału dowodowego i pominął treść przepisu prawa materialnego, a konkretnie
§ 3 pkt 8 rozporządzenia, zawierający definicję budynku gospodarczego.
Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. należy wskazać, że zaprezentowane przez ŚWINB rozumienie powyższej definicji nie jest pozbawione podstaw prawnych, zaś stanowisko, że przedmiotem legalizacji w tym przypadku powinien być budynek mieszkalny zostało uargumentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez odniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy. Przywołując protokół kontroli, przeprowadzonej przez organ I instancji na etapie postępowania odwoławczego, ŚWINB wskazał, że w budynku znajdowały się meble, segmenty oraz sprzęt elektryczny gospodarczy. W pomieszczeniach wykonane są posadzki z płytek ceramicznych i paneli, a na ścianach położono tynki. W budynku zamontowano schody drewniane prowadzące na strych, gdzie na posadzce znajdują się panele,
a na ścianach płyty kartonowo - gipsowe. Na podstawie dokumentacji fotograficznej organ II instancji ustalił, że w budynku znajduje się łazienka z sanitariatami.
W pomieszczeniach nad otworami okiennymi, w których umieszczono rolety, znajdują się karnisze, na sufitach zamontowano żyrandole oraz na ścianach grzejniki, co świadczy o stałym użytkowaniu pomieszczeń. Budynek wyposażony jest w antenę telewizyjną, a na ogrodzeniu wisi skrzynka na listy.
Wszystkie te okoliczności znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym
i jako takie mogły stanowić przedmiot oceny w zakresie charakteru budynku podlegającego legalizacji. Organ II instancji podkreślił przy tym, że budynek gospodarczy winien pełnić funkcję służebną wobec budynku mieszkalnego, natomiast na działce, na której usytuowany jest sporny budynek oraz na działce sąsiedniej, stanowiącej także własność inwestorki, nie ma budynku mieszkalnego.
Nie można zatem przyjąć, że zaprezentowana przez organ II instancji ocena materiału dowodowego, odmienna od dokonanej przez organ I instancji, jest oczywiście bezzasadna czy też oderwana od zgromadzonych dowodów lub od obowiązującego stanu prawnego. W konsekwencji, uzasadnia ona konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 i nast. Prawa budowlanego w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego. Inna jest wówczas treść postanowienia wydawanego w trybie art. 48 ust. 1 i 3 tej ustawy, zwłaszcza w zakresie informacji o możliwości złożenia wniosku
o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczania. W razie złożenia przez inwestorkę wniosku o legalizację, inną treść mają także obowiązki nakładane na podstawie art. 48b ust. 2b Prawa budowlanego.
Wprawdzie w zaskarżonej decyzji organ nie przywołał przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji, jednak oczywistym jest, że odmienna ocena materiału dowodowego dokonana przez organ II instancji jest w tym przypadku równoznaczna z uchybieniem przez PINB art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To z kolei usprawiedliwiało zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej.
W sprawie nie zachodziły podstawy do uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 2 i 3 k.p.a., gdyż w odwołaniu wniesionym przez K. W. nie został złożony taki wniosek.
Zdaniem Sądu, organ II instancji nie powinien był również wydać decyzji odmawiającej zatwierdzenia złożonego projektu budowlanego opracowanego dla budynku gospodarczego, ponieważ w stanie tej sprawy naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Inwestorka ma bowiem prawo ponownie ocenić, czy wedle stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji chce legalizować zrealizowany budynek jako mieszkalny, czy też pozostać przy wniosku
o legalizację budynku gospodarczego z możliwością ewentualnego zaprezentowania nowych dowodów mających znaczenie dla oceny charakteru tego budynku. Ponieważ ocena ta stanowi istotę rozpoznawanej sprawy, postępowanie w tym zakresie powinno zostać przeprowadzone przez organ I instancji i w razie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia poddane ponownej kontroli instancyjnej, zapewniając pełną realizację zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Jeśli by nawet przyjąć odmienny pogląd, dopuszczający – w okolicznościach sprawy - możliwość wydania przez organ II instancji decyzji odmawiającej zatwierdzenia złożonego projektu budowlanego opracowanego dla budynku gospodarczego jako konsekwencji ustalenia, że legalizowany obiekt jest budynkiem mieszkalnym, to i tak, w ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji byłoby wadliwe, gdyż prowadziłoby do naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W stanie sprawy uwzględnienie wniosku skargi wiązałoby się ze wskazaniem podjęcia przez ŚWINB decyzji odmownej, co z pewnością byłoby orzeczeniem na niekorzyść skarżącej i pogarszałoby jej sytuację prawną. Zarzuty skargi oraz podniesione w niej argumenty koncentrują się bowiem na zwalczaniu poglądu wyrażonego przez organ II instancji, kwalifikującego legalizowany obiekt jako mieszkalny, a nie na dążeniu do wydania – w następstwie uchylenia zaskarżonej decyzji – rozstrzygnięcia o odmowie zatwierdzenia złożonego projektu budowlanego.
Jeśli chodzi o podniesioną przez organ II instancji okoliczność, że w złożonym projekcie budowlanym nie przewidziano zamurowania okna od strony granicy
z działką sąsiednią, oddaloną o 3 m od ściany legalizowanego budynku, powiedzieć trzeba, że w tym zakresie w projekcie zachodzi sprzeczność. W projekcie zagospodarowania terenu w części architektoniczno-budowlanej na rysunkach przedstawiających zestawienie pomieszczeń w rzucie parteru oraz elewację południowo-wschodnią, okno zostało przez projektanta zakreślone kolorem czerwonym z adnotacją "Okno do zamurowania", tak jak podnosi skarżąca
w sprzeciwie. Jednak w projekcie technicznym w części konstrukcyjnej (str. 9), na rysunku przedstawiającym rzut konstrukcji parteru, w pomieszczeniu garażowym wskazano jedynie "róg budynku do przebudowy na odległość 3,0 m od granicy działki" (identyczny zapis znajduje się także w projekcie architektoniczno-budowlanym). Nie ma natomiast żadnej adnotacji co do zamurowania widniejącego na tym rzucie okna znajdującego się w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Należy jednocześnie wskazać, że z uwagi na wskazane w zaskarżonej decyzji powody zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., okoliczność ta ma znaczenie drugorzędne. Konieczność wyjaśnienia opisanej wyżej sprzeczności powinna natomiast podlegać ocenie przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Ponieważ sformułowane w sprzeciwie zarzuty okazały się niezasadne,
a orzekając z urzędu w granicach sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.