II SA/Ke 422/25

II SA/Ke 422/25 - Postanowienie WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 5a,  art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr LX/1188/2022 w przedmiocie ustalenie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić S.S. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
W dniu 21 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", Rada Miasta Kielce podjęła uchwałę nr LX/1188/2022 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Skargę na powyższą uchwałę w piśmie z dnia 9 lipca 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. S., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 101 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153), zwanej dalej "u.s.g.", ewentualnie stwierdzenia nieważności § 11 ust. 3, § 12 ust. 4 i 5, § 15 ust. 1 oraz ust. 5, ust. 2 pkt 2-6 oraz 8-10 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych skarżącego zlokalizowanych na obszarze Miasta Kielce istniejących w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.
Skarżący podniósł, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej, w tym w głównej mierze na terenie miasta Kielce, na dowód czego przedstawił wyciąg z CEIDG. W ramach tej działalności skarżący, jak wskazał, eksploatuje m.in. następujące nośniki na terenie Miasta Kielce:
1. Tablica reklamowa wolnostojąca o powierzchni 12 m² zlokalizowana na działce nr [...] ;
2. Tablica reklamowa wolnostojąca o powierzchni 12 m² zlokalizowana na działce nr [...] obr. 0011 przy ul. W. w K.
3. Tablica reklamowa wolnostojąca o powierzchni 12 m² zlokalizowana na działce nr 1[...];
4. Tablica reklamowa wolnostojąca o powierzchni 12 m² zlokalizowana na działce nr [...];
5. Tablica reklamowa wolnostojąca o powierzchni 12 m² zlokalizowana na działce nr [...].
Wszystkie ww. urządzenia reklamowe zostały wzniesione przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, w sposób zgodny z prawem. Skarżący podniósł, że posiada prawo do dysponowania nieruchomościami, na których zlokalizowane są wymienione nośniki reklamowe, na podstawie zawartych umów dzierżawy lub najmu. Zaskarżona uchwała w § 15 wprowadza obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad i warunków w niej określonych w terminie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z kolei w § 11 ust. 3, § 12 ust. 4 i 5 uchwały określono szczegółowe zasady dostosowania istniejących urządzeń, które w praktyce oznaczają konieczność usunięcia nośników reklamowych skarżącego. Jego interes prawny wynika z przysługującego mu prawa własności do urządzeń reklamowych oraz prowadzonej działalności gospodarczej, które to prawa podlegają ochronie konstytucyjnej na podstawie art. 21, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego poprzez zobowiązanie go do usunięcia legalnie wzniesionych nośników reklamowych, bez zapewnienia jakiejkolwiek rekompensaty. Uchwała ta wprowadza na terenie Kielc szereg ograniczeń w zakresie wznoszenia tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów, w szczególności billboardów, a w § 15 ust. 1 określa termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych do zasad i warunków w niej ustalonych. Postanowienia uchwały ustanawiają obowiązki prawne dla skarżącego jako użytkownika i operatora tablic i urządzeń reklamowych, tj. stanowią obowiązek dostosowania wzniesionych legalnie tablic i urządzeń reklamowych do zasad i ograniczeń przewidzianych w uchwale. W stanie faktycznym sprawy uchwała zobowiązuje skarżącego po upływie okresu dostosowawczego do usunięcia wszystkich tablic i urządzeń reklamowych, które wzniesione zostały legalnie, co ogranicza możliwość wykonywania przez niego tej działalności, a także wprost ogranicza jego prawa majątkowe (prawo własności), przez co godzi bezpośrednio w jego prawnie chronione interesy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie w zakresie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do ewentualnego wniosku skarżącego (o stwierdzenie nieważności uchwały w części) organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 11 ust. 3, § 12 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącego zlokalizowanych na obszarze Miasta Kielce istniejących w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. W pozostałym zakresie ocenę treści wniosku skarżącego organ pozostawił do uznania Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne złożenie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały lub zarządzenia - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak zatem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma przy tym charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet wywodzona przez skarżącego sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której wywodzi swój interes prawny, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 457/16).
Jak wskazał NSA w wyroku z 22 lipca 2025 r., sygn. II OSK 2958/24, dotyczącym również skargi na tzw. uchwałę krajobrazową, podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 u.s.g. musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia i to w sposób wskazujący na bezpośredniość, aktualność i realność tego naruszenia. Dalej Sąd ten podniósł, że: "Nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie, że skoro skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w postaci prowadzenia placówek handlowych, to posiada urządzenia i tablice reklamowe, które "muszą zostać dostosowane do postanowień uchwały". (...) Domniemanie posiadania interesu prawnego, czy implikacja jego posiadania nie może stanowić źródła legitymacji skargowej na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie, jako fakt znany z urzędu, że skoro Spółka prowadzi działalność gospodarczą w postaci prowadzenia placówek handlowych, to posiada urządzenia i tablice reklamowe, które muszą zostać dostosowane do postanowień uchwały, jest nieuprawnione w kontekście konstrukcji normatywnej art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest to bowiem rodzaj interesu faktycznego. Uchwała krajobrazowa jest aktem prawa miejscowego. Kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Oznacza to, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe. Fakt bycia podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność gospodarczą na takim terenie, nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia takiej uchwały. Ponadto z materiału aktowego wynika, że Spółka nie wykazała, że faktycznie posiada we wskazanych lokalizacjach tablice reklamowe, w tym tablice podlegające dostosowaniu do uchwały. Nie przedstawiła też dowodów na fakt korzystania z określonych nieruchomości".
Analogiczna sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Skarżący co prawda powołał się w skardze na fakt prowadzenia przez siebie działalności w zakresie reklamy zewnętrznej, jak i fakt, że "eksploatuje" pięć nośników w postaci tablic reklamowych we wskazanych lokalizacjach na terenie miasta Kielce, jednak okoliczności te nie zostały w żaden sposób udokumentowane. Pomimo zobowiązania pełnomocnika skarżącego do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentacji potwierdzającej, że posiada prawo użytkowania nośników reklamowych, o których mowa w skardze, jak również, że zostały one wzniesione legalnie, a także do wskazania, czy nośniki te odpowiadają zasadom i warunkom określonym w zaskarżonej uchwale, wezwanie w tym zakresie pozostało bez odpowiedzi.
Ponadto należy podnieść, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym w skardze wyroku z 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19, stwierdził że: "Art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Z wyroku tego wynika, że interes prawny w zaskarżaniu tzw. uchwał krajobrazowych wywodzić należy z prawa własności nieruchomości lub tablic i nośników reklamowych.
W niniejszym przypadku uzasadniając naruszenie swego interesu prawnego skarżący najpierw powołał się na to, że "eksploatuje" określone nośniki reklamowe, wywodząc że zostały one wzniesione przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, w sposób zgodny z prawem, a skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomościami, na których zlokalizowane są te nośniki, na podstawie zawartych umów dzierżawy lub najmu. Następnie skarżący podniósł, że jego interes prawny wynika z przysługującego mu prawa własności do urządzeń reklamowych oraz prowadzonej działalności gospodarczej, a w dalszej części uzasadnienia, że "postanowienia uchwały ustanawiają obowiązki prawne dla Skarżącego jako użytkownika i operatora tablic i urządzeń reklamowych (...)". Na podstawie powyższych twierdzeń trudno zatem nawet jednoznacznie stwierdzić (pomijając fakt niewykazania za pomocą odpowiednich dokumentów), jakim w istocie prawem – obligacyjnym czy rzeczowym – dysponuje skarżący w stosunku do przedmiotowych nośników reklamowych, ani też czy to on był podmiotem, który dokonał ich umiejscowienia. Tymczasem umowy dzierżawy czy najmu jako umowy zobowiązujące nie są skuteczne erga omnes, ale inter partes. Poza tym konstytucyjna zasada wolności gospodarczej nie jest źródłem interesu prawnego, bowiem nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę. Uchwała krajobrazowa nie dotyczy zakresu swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ działalność reklamowa może być przez skarżącego prowadzona dalej, tyle że z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z uchwały (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 6 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Gd 1140/24).
Sąd uznał zatem, że skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał, że faktycznie posiada we wskazanych lokalizacjach tablice reklamowe, w tym tablice podlegające dostosowaniu do uchwały. Nie przedstawił też dowodów na fakt korzystania z określonych nieruchomości. W tej sytuacji, wobec niewykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.