II SA/Ke 413/24

II SA/Ke 413/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 190 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2021 r. znak: SKO.PW-61/3677/44/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz J. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 14 grudnia 2021 r. znak: SKO.PW-61/3677/44/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołań J. S., A. R. i P. S., uchyliło w całości J. S. decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Sandomierza z 30 kwietnia 2021r., znak: NK.6331.2.2013.DMI, i w to miejsce orzekło o nałożeniu na J. S. właściciela działek o nr [...], na których doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki sąsiedniej, obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na gruntach sąsiednich, tj. wykonania rowu oznaczonego jako R-l o parametrach podanych w koncepcji odprowadzania wód roztopowych i opadowych z terenu działek nr [...] opracowanej przez S. Ś., zlokalizowanego na działkach nr [...], która to koncepcja a także parametry rowu oraz sposób jego wykonania zostały przedstawione w załączniku do decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z 6 maja 2013 r. A. F. - właścicielka działki o nr ewid. [...] zwróciła się do organu I instancji o wstrzymanie podnoszenia gruntu na działkach nr ewid.: [...], stanowiących własność J. S., nakazanie przywrócenia stanu pierwotnego oraz sprawdzenie, czy istniejąca na tym terenie zabudowa spełnia warunki techniczne przewidziane w projekcie.
W toku prowadzonego postępowania organ I instancji powołał czterech biegłych, którzy sporządzili trzy ekspertyzy hydrologiczne. W trakcie wizji z udziałem biegłych ustalano lokalizację, ukształtowanie terenu oraz warunki hydrologiczne. W rezultacie wydano kolejno pięć rozstrzygnięć. Ostatnim z nich była decyzja
z 7 lipca 2020 r., którą organ I instancji odmówił przywrócenia stanu poprzedniego na działkach J. S. oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzją z 16 października 2020 r. SKO, po rozpatrzeniu odwołania A. F., uchyliło ww. decyzję organu I instancji – celem uzupełnienia postępowania i dokonania dodatkowych wyjaśnień, w tym z udziałem biegłej.
Organ I instancji podczas ponownej analizy zebranych materiałów ustalił w porozumieniu z biegłą, że zaproponowane urządzenie wodne, tj. rów odpływowy oznaczony symbolem R-l dla odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zalewowego, kończy się wraz z ujściem do istniejącego przepustu, tj. do granicy działek o nr ewid. [...]. Biegła wskazała, że działka nr [...] nie została wymieniona w opracowaniu, dlatego że jest to ulica [...] - fragment drogi krajowej. Ponadto w piśmie z 5 listopada 2020 r. biegła dodała, że E. K. winna zostać uznana za stronę postępowania, mimo że działka stanowiąca jej własność nie obejmuje spornego terenu, ale w wyniku zagospodarowania działki nr ewid. [...] przez J. S. przyczynia się do zmiany stanu wody na tym gruncie, tj. do powstawania podmokłości w południowej części działki nr ewid. [...], która przylega do działki [...] stanowiącej własność skarżącego. Zdaniem biegłej, budowa rowu opaskowego według koncepcji przedstawionej w załączniku do jej opinii jest najprostszym i najbardziej racjonalnym rozwiązaniem w istniejących warunkach.
Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. organ I instancji nakazał J. S. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. rowu opaskowego R-I według koncepcji odprowadzania wód roztopowych i opadowych z działek o nr ewid. [...], stanowiącej integralny załącznik do decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że J. S. dorowadził do zmiany stanu wód na jego działkach – ze szkodą dla gruntów stanowiących własność wnioskodawczyni, co wynika m.in. z treści sporządzonych opinii.
SKO, wydając 14 grudnia 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, przytoczyło art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (która to ustawa ma zdaniem organu zastosowanie w sprawie z uwagi na treść przepisów przejściowych), wskazując że:
- bezsprzecznym jest, że w związku z zagospodarowaniem działek należących do J. S., które objęte były wnioskiem z maja 2013 r., doszło do zmiany stanu wody na gruncie,
- do takiej zmiany stanu wody doszło również na działkach J. S. nr [...],
- okoliczność zmiany stanu wody na ww. gruntach została stwierdzona przez biegłych: [...].
Zdaniem organu, opinia biegłej która jako ostatnia przygotowywała ekspertyzę w tym zakresie, jest najbardziej aktualną i w największym stopniu miarodajną dla oceny przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, gdyż stan na badanym gruncie ulegał zmianie z uwagi na procesy inwestycyjne. Ponadto, jest ona zbieżna z pozostałymi opiniami co do tego, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie skarżącego ze szkodą dla działki A. F. Biegła stwierdziła, że zmiana zagospodarowania działek nr [...] związana z wykonaniem podwyższenia terenu do rzędnej 146,6 - 146,8 m n.p.m. w celu realizowanych inwestycji, mimo pozostawienia wolnego od nasypu pasa gruntu na działce nr [...], znacząco ograniczyła powierzchnię ukształtowanego zagłębienia terenu, w którym pierwotnie gromadziły się wody ze spływów powierzchniowych wzgórza od strony północnej. Wskazała, że stan ten ma istotny wpływ na poziom wód gruntowych zwłaszcza przy wysokich stanach wód w Wiśle.
W rezultacie, zdaniem SKO, skoro stwierdzono zarówno zmianę stanu wody na gruncie J. S. i istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tą zmianą a szkodami na gruncie stanowiącym własność wnioskodawczyni, zaszła sytuacja, w której koniecznym jest wykonanie przez J. S. urządzenia zapobiegającego szkodom, zlokalizowanego na gruntach innych osób niż skarżący. W tym zakresie SKO – podzielając stanowisko biegłej K. C. – uznało, że dla ograniczenia szkodliwego wpływu naruszenia stosunków wodnych na ww. działkach na działki sąsiednie, niezbędne jest wykonanie urządzenia wodnego na działkach o nr [...], którego zadaniem będzie odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz obniżenie podstawy drenażu wód gruntowych w terenie objętym postępowaniem. Koncepcja odprowadzania wód opadowych i roztopowych z ww. działek, opracowana przez specjalistę w zakresie budownictwa wodnego, została załączona do opinii w formie załącznika nr 4. Zaproponowane rozwiązanie, jako najprostsze i najbardziej racjonalne, ograniczy szkodliwy wpływ zmiany stosunków wodnych w terenie zalewowym w omawianym obszarze oraz jest konieczne w celu umożliwienia spływów powierzchniowych i obniżenia podstawy drenażu wód gruntowych w terenie zalewowym, a także korzystnie wpłynie na stan zawilgocenia utworów lessowych terenu przylegającego od północy do działek objętych postępowaniem, gdyż posłuży do odpływu wód opadowych i gruntowych z działek nr [...], na których wykonany został nasyp - nawiezienie masy ziemi spowodowało zmianę warunków spływu i infiltracji. Istniejący już rów znajdujący się we wschodniej części terenu zalewowego w granicach działek [...], którym wody spływały do śluzy wałowej (dz. nr [...]) nie spełnia swojej funkcji, gdyż jest wypłycony i zarośnięty. Ponadto, zdaniem SKO, biegła K. C. uwzględniła w swojej opinii okoliczności związane z wykonaniem trwałej przeszkody do odpływu wód w związku z podwyższeniem terenu należącego do Spółki A. Jednocześnie podkreślono, że decyzją ostateczną SKO z 8 maja 2020 r. zakończyło się postępowanie dotyczące zakłócenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki o nr ewid. [...] na skutek podwyższenia terenu i wykonania muru oporowego przez Spółkę A. Dalej SKO zaznaczyło, że organ I instancji w porozumieniu z biegłą ustalił, że zaproponowane urządzenie wodne, tj. rów odpływowy dla odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zalewowego kończy się wraz z ujściem do istniejącego przepustu, tj. do granicy działek o nr ewid. [...]. Działka nr 1369 nie została wymieniona w opracowaniu, gdyż jest to ul. [...] - fragment drogi krajowej. Ponadto biegła w piśmie z 5 listopada 2020 r. uznała, że E. K. winna zostać uznana za stronę postępowania, pomimo tego że działka stanowiąca jej własność nie obejmuje spornego terenu, ale w wyniku zagospodarowania działki nr [...] przez J. S. przyczynia się do zmiany stanu wody na gruncie, tj. do powstawania podmokłości w południowej części działki nr ewid. [...], która przylega do działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego.
SKO, odnosząc się do zarzutów odwołań, podzieliło stanowisko przedstawione przez biegłą w piśmie z 3 listopada 2021 r., w którym wskazała że nasyp wykonany przez właściciela w północnej części działki nr [...] blokuje spływ wody opadowej od zachodu w kierunku istniejącego rowu, znajdującego się po północnej stronie nieruchomości. Przed dokonaniem zmian antropogenicznych w terenie objętym postępowaniem wody opadowe nie miały przeszkód w odpływie, a w przypadku intensywnych opadów teren zalewowy stanowił przestrzeń do czasowego gromadzenia się wód, które miało miejsce w lokalnym obniżeniu terenu, według mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do opinii. W rezultacie organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut J. S. co do tego, że na stan wody na działce A. F. wpływ ma wyłącznie zagospodarowanie terenu Spółki A, gdyż stosunki wodne nie kształtują się wyłącznie w obrębie działek należących do wnioskodawczyni i Spółki bezpośrednio do niej przylegającej, lecz w obszarze zlewni i terenu zalewowego. Mianowicie, wykonanie trwałej przeszkody dla odpływu wód w związku z podwyższeniem terenu należącego do Spółki A i wykonanie muru oporowego od strony wschodniej oraz zmiana ukształtowania powierzchni działek nr [...], związana z wykonaniem nasypu i podwyższenie terenu działki nr [...] do jej północnej granicy, skutkuje niekorzystną zmianą stanu wody gruntowej w terenie zalewowym - blokowanie odpływu z terenu zalewowego powoduje kumulację wody w gruncie zwłaszcza przy ograniczonej infiltracji wynikającej z litologii zalegających w podłożu utworów. Stan podwyższonego poziomu wód gruntowych jest powodem szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie w związku z podmakaniem terenu działek przyległych. Ponadto biegła, zdaniem organu, zasadnie wskazała, że zakładany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp) "teren publicznych ciągów pieszych z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego" z pewnością nie będzie mógł być zrealizowany bez właściwego odprowadzania wód opadowych i obniżenia podstawy drenażu wód gruntowych, a zatem argument, że zapis mpzp stanowi przeszkodę w wykonaniu rowu opaskowego jest nieprzekonujący. Wykonanie urządzenia odprowadzającego wody ze zlewni jest niezbędne do realizacji zakładanego w mpzp zagospodarowania z uwagi na warunki hydrologiczne terenu.
SKO zauważyło, że w odniesieniu do odwołania P. S. biegła wskazała, że rów odpływowy istniał w granicach jego nieruchomości, zaś brak bieżącej konserwacji rowu we wschodniej części terenu doprowadził do zmiany warunków odpływu. W kwestii natomiast nieuwzględnienia odprowadzania wód opadowych z terenu zalewowego w kierunku ul. Krętej biegła podała, że ukształtowanie terenu i jego zagospodarowanie w części zachodniej wykluczają taką alternatywę.
Organ odwoławczy, po analizie zapisów mpzp, stwierdził, że brak jest zakazu lokalizowania na przedmiotowym terenie urządzeń zapobiegających szkodom – rowów. Uzasadniając uchylenie zakwestionowanej decyzji wskazano na brak właściwego oznaczenia (opieczętowania każdej z kart załącznika pieczęcią organu bądź pracownika organu działającego z upoważnienia organu) załącznika do tej decyzji – wobec czego za niezbędne uznano zreformowanie tej decyzji i dołączenie załącznika spełniającego wymogi części integralnej decyzji administracyjnej.
Zdaniem Kolegium nie można zakładać, że brak zgody na umiejscowienie na działkach A. R. czy P. S. rowu opaskowego wg. koncepcji przedstawionej w załączniku do opinii biegłej, dotyczy także np. odpłatnego przekazania fragmentów gruntu na rzecz J. S. celem wykonania ww. urządzenia, ustanowienia służebności itp.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję SKO z 14 grudnia 2021 r. wniósł J. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu:
1) błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że wystarczająca jest jedynie potencjalna możliwość zaistnienia szkody na gruntach sąsiednich, a nie szkoda faktyczna (realna);
2) niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy, gdyż w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw dla jego zastosowania z uwagi na fakt, że pomimo upływu 8 lat od wszczęcia postępowania nie wykazano, aby zmiana stanu wody na gruncie doprowadziła do szkody na gruncie sąsiednim (brak jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie), a zatem zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy było niedopuszczalne;
3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak weryfikacji, czy faktycznie wystąpiła szkoda dla gruntu sąsiedniego, skoro w okresie po oględzinach dokonanych przez biegłą miały miejsce zarówno intensywne i długotrwałe opady deszczu jak i roztopy, a więc okoliczności, które według biegłej miały skutkować bardzo prawdopodobnym wystąpieniem szkody;
4) błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że możliwe jest nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - a konkretnie rowu - nie tylko na działkach skarżącego, ale także na działkach osób trzecich, które sprzeciwiają się jego wykonaniu na ich działkach, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały;
5) naruszenie art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ całokształtu materiału dowodowego, z którego wynika, że zmiana stanu wody i ograniczenie odpływu wynika z wykonania trwałej przeszkody w związku z podwyższeniem terenu należącego do A Sp. z o. o. i wykonaniem przez A Sp. z o.o. muru oporowego (nad i pod ziemią), który to mur całkowicie odcina działkę skarżącego od działki A. F., która bezpośrednio sąsiaduje z A, a nie ze skarżącym;
6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że możliwe jest wykonanie rowu zgodnie z koncepcją stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji, pomimo że na terenie, gdzie ma być wykonany rów, projektowany jest ciąg pieszojezdny, a do dokonania takiego ustalenia przez SKO wymagane były wiadomości specjalne z zakresu budownictwa – których nie ma ani ten organ ani biegła hydrolog.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z 11 maja 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 90/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę, stwierdzając m.in., że materiał dowodowy został zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a ustalenia organu – które Sąd zaakceptował w całości i uznał za własne – jak również ich ocena prawna, znajdują pełne potwierdzenie w aktach sprawy.
Wyrokiem z 9 lipca 2024 r. o sygn. akt III OSK 2343/22 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. S., uchylił ww. wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. Uzasadniając podjęte orzeczenie wskazano, że stwierdzony brak w aktach administracyjnych ekspertyzy sporządzonej przez biegłą K. C. uniemożliwia dokonanie jej oceny oraz udzielenie odpowiedzi co do zasadności stanowiska organów odnośnie wartości dowodowej dla rozstrzygnięcia sprawy i zgodności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organy w tym zakresie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rezultacie uznano, że Sąd I instancji orzekał w oparciu o niekompletne akta administracyjne – wobec czego zadaniem tego Sądu będzie w pierwszej kolejności uzupełnienie akt sprawy administracyjnej o sporządzoną ekspertyzę przez biegłą K. C., albowiem tylko w oparciu o jej treść można dokonać oceny zarzutów stawianych przez skarżącego.
Na rozprawie przed tut. Sądem 6 listopada 2024 r.:
- uczestnik A. F. wniosła o oddalenie skargi,
- Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach przyłączyła się do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, że stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z użytego określenia wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.
Orzekając w niniejszej sprawie należało zatem mieć na względzie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2024 r. o sygn. akt III OSK 2343/22. Orzeczeniem tym został uchylony wyrok WSA w Kielcach z 11 maja 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 90/22, a sprawę przekazano tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. Zakwestionowanym wyrokiem tut. Sąd oddalił skargę J. S. na decyzję SKO z 14 grudnia 2021 r. znak: SKO.PW-61/3677/44/2021 w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na gruncie – rowu o parametrach podanych w koncepcji odprowadzania wód roztopowych i opadowych.
NSA w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził mianowicie, odwołując się do treści art. 7, 8 § 1, 12 § 1, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a., że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zmiany stosunków wodnych prowadzonych w oparciu o art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), a uprzednio art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U z 2015 r., poz. 469 ze zm.), z uwagi na wymóg posiadania odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu, wymagane jest przeprowadzenie w oparciu o art. 84 § 1 k.p.a. dowodu z opinii biegłego posiadającego wiedzę w wymaganym zakresie. Organ co prawda nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości. Natomiast rolą sądu w przypadku wniesienia skargi na decyzję organu jest sprawdzenie, dokonanie oceny czy z powyższych obowiązków organy prowadzące postępowanie administracyjne w sposób należyty się wywiązały, czy ewentualnie stwierdzone naruszenia powyższych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA podniósł dalej, że w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt sprawy administracyjnej oraz z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wydane rozstrzygnięcie organy obu instancji oparły w szczególności na opiniach sporządzonych przez biegłych W. P., M.K. i K. C., przy czym za najbardziej miarodajną opinię zarówno organy jak i Sąd I instancji uznały opinię sporządzoną przez K. C., która jako ostania sporządziła ekspertyzę, a w związku z powyższym jest ona najbardziej aktualna dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Dokonując analizy zawartości akt sprawy administracyjnej NSA stwierdził brak opinii sporządzonej przez K. C. Jak podniósł ten Sąd, do akt sprawy administracyjnej dołączono pismo noszące datę wpływu do organu 20 grudnia 2018 r. podpisane przez J. C. o treści "przekazujemy 2 egz. Ekspertyzy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na działkach położonych przy ul. [...] w [...]" (176 akt tom VIII). Następnie na kartach 177-178 akt tom VIII znajduje się umowa na wykonanie ekspertyzy hydrologicznej, aneks do umowy k. 179, ksero faktury dokumentującej zapłatę za sporządzoną opinię - k. 180, nota księgowa - k. 181, oświadczenie o naliczeniu kary umownej i potrąceniu wierzytelności z dnia 21 grudnia 2018 r. - k. 182. Nadto w aktach sprawy administracyjnej znajduje się potwierdzenie otrzymania ksera ekspertyzy wykonanej przez biegłego hydrologa (k. 180). Natomiast nie stwierdzono aby do akt sprawy administracyjnej przekazanej przez organ do sądu znajdowała się ekspertyza sporządzona przez biegła K. C. czy to poprzez "wszycie" jej do akt administracyjnych, czy też dołączenie jako odrębnego pliku dokumentów np. teczki zawierającej w/w ekspertyzę. Do akt sprawy administracyjnej dołączono sporządzone przez biegłą K. C. dwie opinie uzupełniające. Brak w aktach administracyjnych ekspertyzy sporządzonej przez biegłą K. C. uniemożliwia – zdaniem NSA – dokonanie jej oceny według zasad określonych w k.p.a. oraz udzielenie odpowiedzi co do zasadności stanowiska organów odnośnie wartości dowodowej dla rozstrzygnięcia sprawy i zgodności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organy w tym zakresie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także czy ocena tego dowodu odpowiada zasadzie określonej w art. 80 k.p.a. przy uwzględnieniu charakteru tego dowodu wynikającego z art. 84 k.p.a. oraz czy stwierdzone ewentualne naruszenia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jako zadanie Sądu po uchyleniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. II SA/Ke 90/22 NSA wskazał w pierwszej kolejności uzupełnienie akt sprawy administracyjnej o sporządzoną ekspertyzę przez biegłą K. C., albowiem tylko w oparciu o jej treść można dokonać oceny zarzutów stawianych przez skarżącego.
W rezultacie, uwzględniając stanowisko zawarte w cyt. wyżej uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2024 r., tut. Sąd zarządzeniem z 14 sierpnia 2024 r. wezwał SKO do nadesłania ekspertyzy biegłej K. C., której brakuje w aktach administracyjnych sprawy.
Przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2024 r. SKO przesłało treść ekspertyzy biegłej, podnosząc jednocześnie że oryginał jej całości został przekazany przy odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy w dniu 23 lutego 2022 r.
Ponieważ jednak oryginał ekspertyzy nie został odnaleziony, a nadesłana jej treść wymieniała załączniki, których nie nadesłano przy piśmie z 20 sierpnia 2024 r., kolejnym zarządzeniem z 4 listopada 2024 r. Sąd zwrócił się ponownie do SKO o nadesłanie załączników do tej opinii, tj.:
- map wskazanych w pkt 1 i 2 na str. 3 opinii;
- dokumentacji fotograficznej z wizji terenu przeprowadzonej 11 września 2018r. wskazanej w punkcie 3 na str. 3 opinii.
W odpowiedzi z 4 listopada 2024 r. (k. 228 akt sądowych) SKO poinformowało, że "całość akt sprawy zakończonej decyzją z 14 grudnia 2021 r. znak: SKO.PW-61/3677/44/2021 (w tym opinia biegłej K. C. wraz z jej uzupełnieniami) została wraz z odpowiedzią na skargę J. S. przekazana do WSA w Kielcach w dniu 23 lutego 2022 r. Jak wynika ze spisu akt dotyczących Tomu VIII akt, pod pozycją 82 przekazano Ekspertyzę hydrologiczną- 27 stron. Kolegium w aktach podręcznych nie posiada opinii biegłej K. C.. Ponadto, odpowiadając na poprzednie wezwanie Sądu, Kolegium przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2024 r. przekazało kopię jedynie części tekstowej ekspertyzy biegłej K. C. pozyskaną od organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie posiada bowiem pełnej wersji w/w ekspertyzy".
Wbrew twierdzeniu zawartemu w przytoczonym właśnie piśmie – o ile w spisie akt tomu VIII pod poz. 82 rzeczywiście wymieniono "Ekspertyzę hydrologiczną – 27 stron" – o tyle stwierdzenie to nie odpowiada rzeczywistej zawartości akt. Co więcej, należy zauważyć, że zgodnie z ww. spisem akt pod poz. 79, 80 i 81 (a zatem bezpośrednio przed ekspertyzą) powinny znajdować się odwołania od decyzji z dnia 11 kwietnia 2019 r. odpowiednio: J. S. (9 stron), P. S. (10 stron), A. R. (10 stron). Odwołań tych także jednak nie ma w aktach. Rzeczywiście znajduje się tam – wymienione w wykazie pod poz. 78 – pismo J. S. z 26 kwietnia 2019 r., jednak wbrew treści wykazu nie ma ono 2 stron ale 1, a zaraz za nim znajduje się notatka urzędowa Urzędu Miejskiego w Sandomierzu, o której nie wspomniano w spisie akt, pismo SKO w Kielcach z 25 października 2019 r. zwracające akta sprawy Urzędowi Miejskiemu (również niewymienione w wykazie), a następnie decyzja SKO z 27 sierpnia 2019 r. – wskazana w spisie pod poz. 83, a zatem tuż po przedmiotowej ekspertyzie hydrologicznej. Jak widać zatem, wskazany spis (wykaz) akt niekoniecznie ma charakter miarodajny, a układ akt świadczy o ich nieuporządkowaniu (pismo z 25 października 2019 r. zwracające akta po rozpoznaniu odwołania znajduje się przed decyzją SKO z 27 sierpnia 2019 r.). Gdyby zresztą akta odznaczały się tą cechą, opinia biegłej K. C. w naturalny sposób winna znajdować się nie pod poz. 82, ale znacznie wcześniej, tj. w okolicy wskazywanej przez NSA k. 176 i nast. tomu VIII, gdzie widnieje m.in. pismo przekazujące 2 egzemplarze opinii przez J. C. (data wpływu 20 grudnia 2018 r.). O tym, że wspomniany spis akt tomu VIII nie do końca odpowiada rzeczywistej ich zawartości można przekonać się zresztą także w innych ich miejscach, jak np. pomiędzy poz. 24 i 25 pominięto znajdujące się w aktach pismo A. J. do Wydziału Nadzoru Komunalnego Urzędu Miejskiego w Sandomierzu wraz z udzieloną odpowiedzią; podobnie pomiędzy pozycjami 69 i 70 pominięto widniejące w aktach pismo E. K. z 10 stycznia 2019 r. Również w pozostałej części akt, jak i przy wspominanej przez SKO odpowiedzi na skargę przekazanej Sądowi 23 lutego 2022r. Sąd nie stwierdził (podobnie zresztą jak wcześniej NSA) obecności wspomnianej ekspertyzy. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie "Koncepcja odprowadzania wód roztopowych i opadowych z terenu działek nr [...]" opracowana przez S. Ś. i stanowiąca m.in. załącznik do decyzji organu I instancji. Kluczową jednak dla rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzyganej na gruncie art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne, o czym wprost świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, była ekspertyza biegłej K. C. Treść tej ekspertyzy została co prawda nadesłana sądowi przy piśmie z 20 sierpnia 2024 r., ale wyłącznie w części tekstowej, z której jasno wynika, że zawierała ona także załączniki w liczbie 4. Poza "Koncepcją odprowadzania wód (...)" (pkt 4), która jak wspomniano znajduje się w aktach, są to kolejno:
1. Wycinek mapy topograficznej w skali 1:10.000 z lokalizacją terenu objętego prowadzonym postępowaniem.
2. Mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 z zasobu Starostwa Powiatowego w Sandomierzu (z licencją).
3. Dokumentacja fotograficzna z wizji terenu przeprowadzonej 11 września 2018 r.
Co istotne, biegła w części tekstowej swej ekspertyzy niejednokrotnie odwołuje się do treści tych załączników (por. str. 6, 7, 8, 10). Dotyczy to zarówno mapy topograficznej w skali 1:10.000 i mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, na których m.in. – zgodnie z treścią opinii – miały zostać zaznaczone kierunki powierzchniowego spływu wód opadowych w warunkach naturalnych, w odniesieniu do rzędnych podanych na mapie, co ma przecież bardzo istotne znaczenie w sprawach takich jak rozstrzygana (mapy dołączone do "Koncepcji odprowadzania wód (...)" nie zawierają takich elementów, trudno więc mówić o tym, że chodzi tu właśnie o te mapy), jak też dokumentacji fotograficznej z wizji terenu przeprowadzonej w dniu 11 września 2018 r., która to wizja była przecież jedną z istotnych podstaw sporządzonej opinii, a w protokole z tej czynności zaznaczono że wykonywana w jej trakcie dokumentacja fotograficzna będzie stanowić załącznik do ekspertyzy hydrologicznej. W ocenie Sądu zatem ekspertyza ta, bez istotnych załączników, ma charakter niekompletny i nie poddaje się ocenie. Z pisma SKO w Kielcach datowanego na dzień 4 listopada 2024 r. wynika zaś, że nie tylko SKO, ale także organ I instancji nie posiada pełnej wersji ekspertyzy. Na podstawie treści uzasadnień decyzji organów obu instancji trudno także stwierdzić, by odwoływały się one wprost do w/w załączników, by poddawały je bezpośredniej analizie, co mogłoby świadczyć o tym, że organy nimi dysponowały.
W tej sytuacji należało uznać, że orzekając w sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., opierając swe rozstrzygnięcia na niepełnym, niekompletnym materialne dowodowym. W świetle powyższych wywodów nie sposób bowiem jednoznacznie stwierdzić, że – jak twierdzi SKO – pełna, oryginalna opinia biegłej K. C. została nadesłana Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 23 lutego 2022 r. Trudno także domniemywać (także nie da się tego jednoznacznie stwierdzić), że tego rodzaju kompletna opinia – wraz z jej załącznikami – stanowiła podstawę orzekania przez organy. Wobec powyższego jedynym możliwym rozstrzygnięciem było uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wobec braku możliwości stwierdzenia, że organy opierały się na pełnym materiale dowodowym, w tym na pełnej i kompletnej ekspertyzie mającej dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie, przedwczesnym było odnoszenie się do sformułowanych w skardze zarzutów. Ponownie rozpoznając sprawę organy zgromadzą i ocenią materiał dowodowy w sposób odpowiadający dyspozycji art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., tak aby dowody te i ich ocena mogły podlegać analizie i należytemu badaniu przez sąd administracyjny.
O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego wpisu sądowego (300 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego (480 zł), obliczonego na podstawie odpowiednio § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), a także uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).