II SA/Ke 412/22

II SA/Ke 412/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 824/23 - Wyrok NSA z 2025-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 pkt 2 lit. b
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. M., M. K., A. K., K. M., Ł. M., J. P., Z. P., M. S., K. Z., A. Z. i M. Z., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2022 r., znak: [...] [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb 0023, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A przy ul. [...] J. K. [...] w K..
W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. dalej "u.p.z.p." lub "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji, a ustalenie tych warunków następuje na wniosek inwestora.
Po dokonaniu kompleksowej analizy wniosku złożonego przez P. S., Kolegium oceniło, że wniosek inwestorski spełnia w wystarczającym zakresie wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji, Kolegium powołało się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. i podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, iż projektowana inwestycja stanowi budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, a więc celem postępowania ustalającego warunki zabudowy jest określenie, czy ustalone parametry mieszczą się w ramach parametrów budynków zrealizowanych na objętym analizą terenie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Stosownie bowiem do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w każdym kierunku obszar analizowany musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki. W decyzji organu pierwszej instancji ustalono, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 27,00 m, za front działki uznano jej część przylegającą do drogi, z której odbywać się będzie wejście na działkę z ul. [...]. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji w odległości od 81,00 m do 121,00 m. Jak wynika z analizy urbanistycznej powiększenie obszaru analizowanego spowodowane było koniecznością objęcia analizą całych działek ewidencyjnych. Z takim sposobem wyznaczenia granic obszaru analizowanego zgodziło się Kolegium i wskazało, że na obszarze wyznaczonym na poziomie minimalnym znalazły się budynki, które w sposób obiektywny i kompleksowy umożliwiają ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jak wskazało Kolegium, dla planowanej inwestycji organ pierwszej instancji określił następujące warunki zabudowy:
1) nieprzekraczalna linia zabudowy kondygnacji naziemnej i podziemnej - w odległości 8,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...].
W tym zakresie, powołując się na § 4 ust. 1-4 rozporządzenia, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji bardzo szczegółowo wyjaśnił, jak w obszarze analizowanym jest ukształtowana linia zabudowy, podobnie jak wszystkie inne parametry zabudowy - istniejąca linia zabudowy dla budynków położonych w analizowanym obszarze jest zróżnicowana. Od strony północnej teren inwestycji graniczy z działką nr ewid. [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym w odległości około 14,50 m od zewnętrznej krawędzi ul. [...]. Od strony południowej (najbliżej pasa drogowego) usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr ewid. [...] w odległości około 8,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy. Z powyższego wynika, że linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok. Pozostałe budynki zlokalizowane przy ul. [...] usytuowane są w odległości od 5,00 m do 23,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Powyższy parametr organ pierwszej instancji ustalił jako kontynuację linii zabudowy wyznaczonej budynkiem usytuowanym na działce nr ewid. [...], graniczącej z terenem inwestycji. Zdaniem Kolegium, wyznaczona linia zabudowy nie naruszy ukształtowanego ładu przestrzennego w tym rejonie miasta, jak również pozwoli na zachowanie dotychczasowego porządku w przestrzeni.
2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - od 0,18 do 0,26 oraz udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 25% powierzchni terenu inwestycji;
Kolegium wyjaśniło, że z przeprowadzonej analizy wynika, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,08 do 0,46. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,26. Wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie, gdzie usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny wynosi około 0,23. Na terenie inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi około 0,18. Organ pierwszej instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, liczony jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji - od 0,18 (istniejący wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie objętym inwestycją) do 0,26 (średni wskaźnik powierzchni zabudowy wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym). Z taki sposobem wyznaczenia ww. parametru Kolegium również się zgodziło, gdyż nawiązuje on do średniego parametru w obszarze analizowanym i pozwoli na realizację inwestycji. Kolegium uznało nadto, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił parametr powierzchni biologicznie czynnej na min 25%, mając na uwadze ochronę roślinności trwałej lub sezonowej, umożliwiającej naturalną wegetację roślin i życie zwierząt.
3) szerokość elewacji frontowej od 8,20 m do 12,40 m;
Odnosząc się do powyższego parametru, Kolegium wyjaśniło, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne o szerokości elewacji frontowej od 6,00 m do 19,00 m oraz budynek mieszkalny wielorodzinny o szerokości elewacji frontowej około 30,50 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi zatem 10,30 m. Organ pierwszej instancji ustalił ten parametr zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia od 8,20 m do 12,40 m (średnia szerokość w obszarze analizy z tolerancją do 20%). W ocenie Kolegium, ustalony parametr nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego.
4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od 7,40 m do 9,00 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;
Kolegium wskazało, że od strony północnej teren inwestycji graniczy z działką nr ewid. [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, o wysokości górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej około 8,80 m i wysokości głównej kalenicy dachu około 12,00 m. Od strony południowej teren inwestycji graniczy z działkami nr ewid. [...], [...], i [...], na których położone są budynki mieszkalne jednorodzinne posiadające wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej około 9,00 m i przykryte dachami płaskimi. Zatem wysokość istniejącej zabudowy przebiega, tworząc uskok. Budynki w całym obszarze analizowanym posiadają wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej od 3,00 m do 11,00 m. Średnia wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi więc 7,40 m. Budynki mieszkalne przykryte dachami płaskimi posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 7,50 m do 9,50 m. Budynek mieszkalny wielorodzinny posiada wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej około 7,00 m. Kolegium podkreśliło, że omawiany parametr dla planowanej inwestycji został ustalony zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. od 7,40 m (średnia wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej w obszarze analizowanym) do 9,00 m (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] sąsiadujących z terenem inwestycji, przykrytych dachami płaskimi), mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Organ pierwszej instancji ustalił ten parametr w nawiązaniu do najbliższej sąsiedniej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio na działkach nr ewid. [...], [...], i [...]. Zdaniem Kolegium, taki sposób ustalenia ww. parametru pozwoli zachować istniejący ład przestrzenny w obszarze analizowanym.
5) geometria dachu budynku - dach płaski, całkowita wysokość budynku do 9,00 m mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;
Jak wskazało Kolegium, w obszarze analizowanym występują zarówno budynki o dachach płaskich, jak również dwuspadowych i wielospadowych, o kącie nachylenia od 15° do 45°. Główne kalenice dachów budynków usytuowane są zarówno w układzie kalenicowym, jak i szczytowym w stosunku do frontu działki. Wysokość głównych kalenic dachów budynków wynoszą od 6,00 m do 13,00 m. Mając na uwadze, że § 8 rozporządzenia nakłada na organ obowiązek ustalenia tego parametru w oparciu o geometrię dachu występującą w obszarze analizowanym, brak jest podstaw do kwestionowania parametru ustalonego dla planowanej inwestycji.
Kolegium w pełni zgodziło się z uzasadnieniem zawartym w analizie urbanistycznej oraz decyzji organu pierwszej instancji odnoście powodów ustalenia ww. parametrów nowej zabudowy. Analizując akta sprawy w zakresie zarzutów odwołania, organ odwoławczy podkreślił, że w analizie urbanistycznej szczegółowo wyjaśniono, jak kształtuje się: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, wskaźnik powierzchni zabudowy, linia zabudowy. Zdaniem Kolegium, ustalone parametry dla planowanej inwestycji nie zaburzą ładu przestrzennego i nawiązują do zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach, dostosowując w ten sposób parametry planowanej zabudowy wielorodzinnej do parametrów już występujących w sąsiedztwie inwestycji - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z powyższego względu, w ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, nie został naruszony w tej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia.
Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego planowanego usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Kolegium wyjaśniło, że zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji, jest bowiem jednym z rodzajów zabudowy mieszkaniowej. W takich okolicznościach sprawy istotnym jest, aby planowana w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej zabudowa wielorodzinna gabarytami i parametrami nawiązywała do istniejącej w badanym terenie zabudowy jednorodzinnej. Tylko takie nawiązanie pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego, przez co należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia, gdyż ustalone wskaźniki dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego nawiązują parametrami do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Kolegium podkreśliło, że ład przestrzenny to nie tylko kontynuowanie funkcji, ale również nawiązanie do wskaźników zabudowy kształtujących ten ład, takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, geometria dachu. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji dążąc do jego zachowania w sposób właściwy ustalił parametry nowej zabudowy.
Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie załączniki wynikające z § 9 rozporządzenia oraz zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. analiza urbanistyczna i projekt decyzji zostały sporządzone przez uprawnionego urbanistę.
Kolegium oceniło, że w niniejszym postępowaniu podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Kolegium oceniło, że Prezydent Miasta K. prowadził postępowanie w sposób zgodny z regulacjami postępowania administracyjnego i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji. Nadto organ pierwszej instancji dokonał tej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Końcowo Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora i on wiąże organ pierwszej instancji. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i unormowaniami przepisów szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. K. zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że w obszarze analizowanym występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, a tym samym, że zachodzi możliwość kontynuacji funkcji zabudowy poprzez budowę budynku wielorodzinnego wśród zabudowy jednorodzinnej;
b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednorodzinnej i tym samym dla ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia przeznaczenie obiektu (wielorodzinny w zabudowie jednorodzinnej), a jedynie kontynuacja wskaźników i parametrów istniejących obiektów;
c) art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niczym nieuzasadnionym przyjęciu, że ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla planowanej inwestycji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym w sytuacji, gdy nowa inwestycja prowadzić ma do posadowienia w obszarze zabudowanym budynkami jednorodzinnymi budynku wielorodzinnego, o odmiennej funkcji i przeznaczeniu;
2. przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania szczegółowych przyczyn, z uwagi na które Kolegium uznało, że posadowienie na obszarze zabudowy jednorodzinnej nowego budynku wielorodzinnego stanowić będzie o kontynuacji funkcji zabudowy w analizowanym obszarze.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 25 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Pełnomocnik uczestnika P. S. wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania M. S. oświadczyła, że sprzeciwia się ustalonym warunkom zabudowy i prezentuje takie stanowisko jak pełnomocnik skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej “p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzje te naruszają prawo w stopniu, który powodował konieczność wyeliminowania obu aktów z obrotu prawnego.
Zgodnie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Wniosek taki powinien zawierać również charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p.). Wniosek powinien zawierać nadto określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p.).
Z uwagi na treść powyższych regulacji inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., wskazał w części dotyczącej obecnego sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, że teren inwestycji obejmuje osiem działek z budynkami przeznaczonymi do rozbiórki (pkt 5 wniosku). Konsekwentnie na mapie załączonej do wniosku inwestor odpowiednio zaznaczył budynki przeznaczone do rozbiórki (jako elementy do usunięcia).
Tymczasem organ I instancji, ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie wziął pod uwagę tej okoliczności i nie zawarł w osnowie decyzji warunku dokonania rozbiórki obiektów znajdujących się na działkach obejmujących teren inwestycji. Analiza rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej w tej sprawie nie pozwala stwierdzić, aby na terenie inwestycji znajdowała się aktualnie jakakolwiek zabudowa, choć na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji, zaznaczone są obiekty położone na terenie inwestycji. Zachodzi tym samym rozbieżność pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikiem. Dodatkowo na ww. załączniku obiekty znajdujące się na terenie inwestycji nie zostały zaznaczone przez organ jako przeznaczone do rozbiórki. Tymczasem planowane przedsięwzięcie - w świetle treści wniosku - zakłada wybudowanie budynku wielorodzinnego mieszkalnego, ale wraz z rozbiórką istniejących budynków. Prawidłowy opis zamierzenia budowlanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinien więc uwzględniać konieczność dokonania w ramach inwestycji również rozbiórki określonych obiektów budowlanych, jeżeli jest to konieczne dla realizacji inwestycji na terenie objętym wnioskiem. W opisie zamierzenia budowlanego w tym przypadku nie wskazano na konieczność uprzedniej rozbiórki obiektu (obiektów), a tylko w treści wniosku inwestor podał taką informację. To jednak nie zwalniało Prezydenta Miasta K. od poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie w tym zakresie i uwzględnienia w sentencji decyzji kwestii dotyczących rozbiórki obiektu (obiektów) znajdujących się na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja.
W każdej sytuacji konieczne jest ustalenie przez właściwy organ warunków zabudowy dla nowej inwestycji z uwzględnieniem obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, których obecna lokalizacja koliduje z planowanym przedsięwzięciem. Nie jest możliwe przecież wybudowanie budynku wielorodzinnego w miejscu, gdzie już znajduje się budynek mieszkalny i inne obiekty budowlane bez ich rozbiórki. Planowany do realizacji obiekt budowlany musi nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczny. Zważyć przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygać o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym, a następnie stanowić podstawę dla sporządzenia dokumentacji budowlanej, weryfikowanej na dalszym etapie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., VII SA/Wa 2426/18, Lex 2633464). Warunki zabudowy ustala się dla inwestycji planowanej, a nie już zrealizowanej (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 663/16, Lex nr 2427496, wyrok WSA w Lublinie z 13 marca 2018 r., II SA/Lu 1115/17, Lex nr 2481350). Stąd uwzględnienie wniosku inwestora i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji powoduje konieczność uzależnienia realizacji przyszłej zabudowy na określonym terenie od uprzedniej rozbiórki obiektu (obiektów) już na tym terenie się znajdujących, jeśli jest to niezbędne dla realizacji nowej inwestycji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy generalnie wydawana jest dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych; odnosi się wyłącznie do planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie do inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej częściowo lub w całości (por. uzasadnienia wyroków NSA z 11 lipca 2018 r., II OSK 2012/16 oraz z dnia 4 lipca 2017r., II OSK 2162/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwe jest także ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2729/15, Lex nr 2340940). Ma to przeciwdziałać próbom obchodzenia prawa i uzyskiwania wymaganych prawem decyzji i zgód na budowę obiektów budowlanych zrealizowanych wcześniej w warunkach samowoli budowlanej.
Z tego powodu konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, bo wydaną z naruszeniem prawa, które miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy.
Niemniej Sąd ujawnił inne jeszcze naruszenie prawa, które również stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi. Otóż, jak wyżej wskazano, we wniosku inwestor zobowiązany jest określić zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej. Taką potrzebą dla budynku, który ma pełnić funkcję mieszkalną, jest bez wątpienia zapotrzebowanie na energię cieplną (zob. § 46, § 49, § 132 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). We wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który został w tej sprawie uwzględniony, inwestor wykreślił zapotrzebowanie na energię cieplną z sieci MPEC, ale równocześnie nie podał innego źródła takiego rodzaju energii dla inwestycji. Wniosek zawiera w pkt 9 miejsce na wskazanie przewidywanych innych potrzeb z zakresu infrastruktury technicznej. W kontrolowanej sprawie w tej pozycji wnioskodawca zawarł informację "NIE DOTYCZY". W efekcie z wniosku nie wynika, w jaki sposób inwestor planuje ogrzewać wodę i pomieszczenia w budynku. Trudno stwierdzić, czy ujawnione we wniosku zapotrzebowanie na energię elektryczną czy gaz ma zapewnić inwestycji również energię cieplną. Powinno zostać to wyjaśnione, zwłaszcza że planowany sposób pozyskania energii cieplnej może wymagać dodatkowych uzgodnień, czy opinii. Tego braku wniosku organy nie wyeliminowały i nie wezwały inwestora do uzupełnienia wniosku, wbrew wymaganiom wynikającym z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. i w efekcie naruszyły także w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zarzuty skargi z kolei koncentrują się na kwestii związanej z dopuszczalnością realizowania zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej na terenie, na którym dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna. W tym zakresie Sąd podziela jednak stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Kontynuacja funkcji jest jednym z warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zarówno zabudowa mieszkalna jednorodzinna, jak i zabudowa mieszkalna wielorodzinna pełnią funkcję mieszkalną. Zatem co do zasady występowanie na obszarze analizowanym wyłącznie zabudowy jednorodzinnej, bądź dominowanie takiej zabudowy na takim obszarze nie wyklucza możliwości lokalizowania tam zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza bowiem ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., II OSK 604/19, lex nr 3335658 czy wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, lex nr 3241475). Nie można wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami analizy przeprowadzonej na wyznaczonym obszarze (por. np. wyrok NSA z 11 marca 2014, II OSK 2463/13, LEX nr 2203897).
Podsumowując, występowanie na danym obszarze przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej i na odwrót pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny, nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (por. wyrok NSA z 17 września 2020 r., II OSK 1777/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wyjaśnia, że w obszarze analizowanym występują budynki zabudowy jednorodzinnej ale także budynek wielorodzinny. Ocena, czy planowana zabudowa wpisuje się w zastany ład przestrzenny okazuje się przedwczesna, skoro wniosek inwestora zawiera braki, których uzupełnienie ma znaczenie dla dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Z tych powodów, wszystkie zarzuty skargi zasadzające się na stanowisku, że nie jest możliwa zabudowa wielorodzinna w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, oraz że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania w analizowanym zakresie, okazały się chybione.
Mając powyższe na względzie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty te w łącznej wysokości 980 zł złożył się wpis od skargi - 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organu uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu, w szczególności wyeliminują dostrzeżone braki wniosku i rozstrzygnięcia decyzji.