II SA/Ke 411/23

II SA/Ke 411/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 164/24 - Postanowienie NSA z 2025-04-08
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 101 ust. 1, art. 5a ust. 1 i 2, art. 4a ust. 3, art. 94, art. 90 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Klimontowie z dnia 28 lutego 2018 r. nr L/349/18 w przedmiocie przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy Klimontów na rzecz J. Z. kwotę [...](siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawarte w jednym piśmie skargi na uchwały Rady Gminy w Klimontowie:
- nr L/349/18 z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy Klimontów konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości Klimontów,
- nr LVIII/424/18 z dnia 17 października 2018 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem o nadanie miejscowości Klimontów statusu miasta.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Kielcach powyższa skarga została rozdzielona. Niniejsze sprawa dotyczy skargi na uchwałę nr L/349/18. Uchwale tej skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie aktu prawnego, którego treść narusza podstawowe wartości demokratycznego państwa prawa,
2. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 5a ust. 1 i 2 i w związku z art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie uchwały, która wyłączyła możliwość swobodnej wypowiedzi mieszkańców w ramach prowadzonych konsultacji społecznych, tylko w obecności sołtysa, rady gminy oraz osoby przybranej,
3. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 5a ust. 1 i 2 i w związku z art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie uchwały, która pominęła podczas konsultacji społecznych działania rady sołeckiej,
4. art. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedziby ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz.U. z 2014 r. poz. 310), poprzez brak poszanowania zasad prawdy obiektywnej i równości, oraz aspektów proponowanej zmiany, brak podjęcia przez Gminę Klimontów działań pod względem organizacji stworzenia miejsc pracy, walki z bezrobociem, składowaniem odpadów ziemi gruzu, czy przywrócenia przychodni weterynaryjnej z całą infrastrukturą. W konsekwencji prywatne piekarnie nie są w stanie funkcjonować, a 70 procent ludności utrzymuje się z rolnictwa, istnieje jedynie drobny handel.
W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentacji znajdującej się w posiadaniu Urzędu Miasta i Gminy Klimontów, które w ocenie skarżącego, mogły ulec sfałszowaniu z uwagi na wykluczające się informacje organów Miasta i Gminy Klimontów oraz ustalenie: czy organy Miasta i Gminy Klimontów bezprawnie nie ograniczyły zakresu informowania społeczeństwa o postępowaniach w sprawie, czy istniał publiczny wykaz i prowadzono go w sposób pełny i czy nie wprowadzono danych bez wielomiesięcznego opóźnienia, czy przestrzegane były terminy składania uwag i wniosków, czy dzień ogłoszenia konsultacji społecznych był jednocześnie dniem rozpoczynającym termin składania uwag i wniosków, co jest działaniem niezgodnym z prawem, czy opublikowano informacje o wydaniu decyzji lub przyjęciu dokumentów, czy publikowano te informację z dużym opóźnieniem, czy urząd starał się utajnić procedury, które według przepisów polskich i międzynarodowych powinny być szeroko ujawniane, czy była powiadomiona rada sołecka, na którą to okoliczność organ powinien wskazać konkretne dowody i o nich powiadomić.
Skarżący podkreślił, że działa w interesie własnym jako mieszkaniec Gminy Klimontów, jak i ogółu społeczności dlatego, że złamano prawo do demokratycznych decyzji ludzi, a swój interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej podniósł, że niniejsze zaskarżenie dotyczy okoliczności przeprowadzania w gminie Klimontów konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości. Skarżący zaznaczył, że wniósł o udostępnienie informacji publicznej o przeprowadzonych konsultacjach społecznych i ich wynikach. Otrzymał odpowiedź z której wynikało, że dokumenty z konsultacji społecznej zostały zniszczone. W późniejszym terminie udostępniono mu te informacje, pomimo że wcześniej miały być zniszczone. Strona dodała, że obawia się, że mogło dojść do popełnienia przestępstwa, gdyż w konsultacjach nie uczestniczyło ponad 8000 mieszkańców. Ponadto Urząd Gminy Klimontów bezprawnie ograniczył zakres informowania społeczeństwa o postępowaniach w przyjęciu praw miejskich. Publicznie dostępny wykaz danych o dokumentach zawierających informacje, które urzędy powinny prowadzić na swoich stronach internetowych - funkcjonował wadliwie. Nieprawidłowości polegały na braku publicznie dostępnego wykazu, prowadzeniu go w sposób niepełny i wprowadzaniu danych z wielomiesięcznym opóźnieniem. Nie przestrzegano także terminów składania uwag i wniosków, a w większości przypadków dzień ogłoszenia konsultacji społecznych był jednocześnie dniem rozpoczynającym termin składania uwag i wniosków. Nie dokonano więc właściwego powiadomienia społeczeństwa o toczących się postępowaniach, a w konsultacjach społecznych w większości wsi brał udział tylko sołtys i radny gminy.
W uzasadnieniu prawnym skargi skarżący zaznaczył, że działa w interesie własnym jako mieszkaniec Gminy Klimontów, jak i w interesie ogółu społeczności, dlatego, że złamano prawo do demokratycznych decyzji ludzi. Naruszono zasadę demokratycznego państwa prawa. Skarżący wskazał też na fakt dotyczący zwiększenia opłat i podatków, w tym opłat za wywóz śmieci. Skarżący zwrócił także uwagę, że nie przeprowadzono referendum, nie przedstawiono listy zatrudnionych w samej miejscowości Klimontów, dla porównania i orientacji, ile osób pracuje w Klimontowie i ile jest z samego Klimontowa. Zdaniem skarżącego w pięciu miejscowościach są dowody na to, że nie było przeprowadzonych konsultacji i pozbawiono 630 osób prawa do zgromadzeń. Niska frekwencja zgromadzeń wynikała z tego, że konsultacje były organizowane przez sołtysa i radnego gminy z wybranymi osobami. Brak było powiadomień mieszkańców, rady sołeckiej, nie było informacji publicznych na tablicach ogłoszeniowych w wioskach. Skarżący stwierdził, że nasuwa się pytanie, czy osoby biorące udział w konsultacjach wiedziały, że ich głosy zostaną wykorzystane, czy mieli możliwość złożenia odwołania, reklamacji i czy były świadome swoich praw. Dodał, że gmina ma obowiązek powiadomienia rady sołeckiej na tablicach informacji w wioskach. Sama ustawa i wskazanie w Internecie nie zwalnia od umieszczenia informacji w wioskach na tablicach ogłoszeń.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Podał, że skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną swoją sytuacją prawną a zaskarżonym aktem, polegającego na tym, że zaskarżany akt narusza jego interes prawny - co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Natomiast odnośnie wniosku o oddalenie skargi organ podkreślił, że skarżący podniósł szereg zarzutów naruszenia przepisów prawnych, jednak w żaden sposób nie wykazał w jaki sposób podjęta uchwała narusza te przepisy, co z kolei uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do treści skargi.
W piśmie z 20 września 2023 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi. Dodał, że skarga dotyczy przede wszystkim okoliczności, które doprowadziły do nadania praw miejskich miejscowości Klimontów, mianowicie przeprowadzania w tej Gminie konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.1634 t.j. ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j. ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności.
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.
Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej skargi – po rozdzieleniu dwóch skarg J. Z. zawartych w jednym piśmie, dokonanym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 13 lipca 2023 r., wydanym na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. - była wyłącznie uchwała nr L/349/18 Rady Gminy w Klimontowie z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy Klimontów konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości Klimontów. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostawała natomiast druga zaskarżona w jednym piśmie J. Z. z 25 kwietnia 2023 r. uchwała Rady Gminy w Klimontowie nr LVIII/424/18 z dnia 17 października 2018 r., dotycząca wystąpienia z wnioskiem o nadanie miejscowości Klimontów statusu miasta. Ta skarga została bowiem rozpoznana w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 412/23.
Podstawę prawną skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017.1875 t.j. ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., określający zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skargi na uchwałę organu gminy, a nie jak wskazano w skardze - art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. ma bowiem charakter przepisu szczególnego względem regulacji art. 50 § 1 P.p.s.a., stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Odnośnie do warunków formalnych pozwalających na wniesienie skargi należy zauważyć, że po nowelizacji art. 101 u.s.g., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. (art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U.2017.935), przez co ma zastosowanie do kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały podjętej po tej dacie, nie jest wymagane poprzedzenie skargi na taką uchwałę wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, jak również można ją wnieść w każdym czasie.
Z przytoczonego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że osoba wnosząca skargę na podstawie tego przepisu musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień, albo uniemożliwia ich realizację. Interes ten winien przy tym być bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/2005, LEX 194894, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12, LEX nr 1311573).
W ocenie Sądu, z wyjaśnień skarżącego zamieszczonych w skardze wynika, że swój interes prawny jako mieszkańca gminy Klimontów zameldowanego oraz mieszkającego w Konarach 100, gmina Klimontów, do wniesienia skargi do Sądu, wywodzi on między innymi z treści art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy na jej terytorium mogą być przeprowadzane konsultacje z mieszkańcami gminy.
Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. wskazał, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Wśród przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym wypadków znalazły się również takie, w których konsultacje społeczne mają charakter obligatoryjny. Należy do nich między innymi nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenie jego granic (art. 4a ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina jest wspólnotą mieszkańców. Konsultacje społeczne w sprawie nadania gminie statusu miasta i określenia jego granic są zatem formą, w tym przypadku obligatoryjną, realizacji dialogu społecznego w sprawach ważnych dla społeczności lokalnej. Z powyższego wynika, w ocenie Sądu, prawo pełnoletniego mieszkańca gminy do udziału w tych konsultacjach. Prawo to, przy tym, aby miało charakter rzeczywisty, musi być zagwarantowane poprzez odpowiednie zasady konsultacji, trybu ich przeprowadzania, obowiązujące procedury i zakres czasowy organizacji tych konsultacji. W przeciwnym razie staje się prawem iluzorycznym i nie spełnia swego celu wynikającego pośrednio z konstytucyjnej zasady społeczeństwa obywatelskiego (art. 11, 12, 14, 16 ust. 2, 17, art. 25 ust. 2 Konstytucji RP). Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do wniosku, że skarżący posiada interes prawny we wniesieniu skargi do Sądu, wynikający z art. 5a ust. 1 w związku z art. 4a ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W tej sytuacji skuteczne wniesienie skargi do Sądu wymaga wykazania, że tak rozumiany interes prawny skarżącego został naruszony przepisami zaskarżonej uchwały niezgodnymi z prawem. Do takiego naruszenia natomiast w ocenie Sądu ewidentnie doszło.
W ocenie Sądu, naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę polega na tym, że została ona podjęta w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych z zastosowaniem trybu postępowania określonego w niej samej, tylko na potrzeby konsultacji wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości Klimontów. Ponadto niektóre z przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań dotyczących zasad i trybu przeprowadzania tych konsultacji, naruszają normy rangi konstytucyjnej.
Stosownie do treści art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Uchwała taka jest aktem prawa miejscowego. Na taki jej charakter wskazuje i go przesądza, treść i zakres podmiotowy takiej uchwały. Zawiera ona bowiem normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, oraz regulacje o charakterze generalnym, abstrakcyjnym i normatywnym, określające uprawionych do udziału w konsultacjach. Konsekwencją przyjęcia, że uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego jest to, że podlega ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Charakteru aktu prawa miejscowego nie mają natomiast, co do zasady, uchwały w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami gminy konsultacji w przedmiocie nadania danej miejscowości statusu miasta. Taka uchwała nie zawiera bowiem norm abstrakcyjnych, tylko konkretne. Jest aktem jednorazowym podlegającym skonsumowaniu z chwilą podjęcia przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie nadania danej miejscowości statusu miasta. W procedurze nadania takiego statusu wydanie rozporządzenia wymaga bowiem zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii rady gminy, poprzedzonej przeprowadzeniem przez radę konsultacji z mieszkańcami (art. 4a ust. 1 u.s.g.). Trzeba przy tym mieć też na względzie, że w przypadku niewyrażenia takiej opinii, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o opinię, wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony (art. 4a ust. 3 u.s.g.). To domniemanie również przemawia za uznaniem uchwały o przeprowadzeniu konsultacji w sprawie nadania gminie statusu miasta, za szczególny – jednorazowy akt stanowiący jedynie funkcjonalny element w procedurze wydania rozporządzenia. Należy zaznaczyć, że w procedurze nadania gminie statusu miasta nie mogą współistnieć dwa akty powszechnie obowiązującego prawa, czyli rozporządzenie Rady Ministrów i akt prawa miejscowego – uchwała rady o przeprowadzeniu konsultacji. Oznaczałoby to bowiem, że podjęcie aktu prawa miejscowego musi poprzedzać wydanie rozporządzenia. Byłoby to nie do pogodzenia z zasadami poprawnej legislacji, albowiem wiązałoby wydanie rozporządzenia Rady Ministrów sui generis z upoważnieniem zawartym w akcie prawa miejscowego. Tymczasem zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenie jest wydawane wyłącznie na podstawie upoważniania udzielonego przez ustawę, jest związanie z treścią ustawy i służy jej wykonaniu. Szczególny funkcjonalny związek miedzy ustawą a aktem wykonawczym wyraża się w tym, że akty te łącznie tworzą całość zaprogramowaną przez ustawodawcę i normującą daną dziedzinę spraw. Upoważniając Radę Ministrów do wydania rozporządzenia w sprawie nadania gminie statusu miasta (art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), ustawodawca nie nakazał, aby w procedurze jego stanowienia, opinia mieszkańców wyrażona w drodze konsultacji, miała formę aktu prawa miejscowego. Przeprowadzenie konsultacji, stanowiących jedynie element opinii, nie może prawnie determinować treści rozporządzenia (wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., II OSK 518/14).
Odnosząc takie wywody, (które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela) do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym nie istniała uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Klimontów. Taka uchwała została bowiem podjęta w dniu 29 marca 2018 r. (uchwała Rady Gminy w Klimontowie Nr LI/356/18 opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 10 kwietnia 2018 r. poz. 1591), a więc ponad miesiąc po zaskarżonej uchwale. Z treści tej drugiej uchwały i jej uzasadnienia wynika przy tym, że nie była poprzedzona jakąkolwiek wcześniejszą uchwałą regulującą tę materię. Za uchwałę określającą w gminie Klimontów zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami tej gminy, nie może być przy tym uznana uchwała Nr L/349/18 z 28 lutego 2018 r., a więc uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie i to mimo tego, że jako jedna z podstaw jej wydania został wskazany przepis art. 5a u.s.g. Taką ocenę przesądza, zdaniem Sądu, oprócz powyższych wywodów dotyczących charakteru uchwały dotyczącej przeprowadzenia konsultacji w jednostkowej, konkretnej sprawie, także treść i zakres przedmiotowy tej uchwały. Nie zawiera ona bowiem, również w części określającej zasady i tryb przeprowadzenia planowanych konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości Klimontów, norm abstrakcyjnych, tylko konkretne, ściśle związane z tą jednorazową konsultacją. Nie można więc wywodzić, że określa zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami gminy Klimontów również na potrzeby innych, późniejszych konsultacji. Taką ocenę potwierdza ponadto podjęcie przez tę samą Radę Gminy w dniu 29 marca 2018 r. kolejnej, wspomnianej już wyżej uchwały nr LI/356/18 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Klimontów, w której nie wspomniano o uchwale zaskarżonej w niniejszej sprawie. Oznacza to, że zaskarżona uchwała nr L/349/18 z 28 lutego 2018 r. została podjęta bez wcześniejszego, obligatoryjnego określenia w stosownej uchwale Rady Gminy w Klimontowie mającej charakter aktu prawa miejscowego, zasad i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami tej gminy. To zaś oznacza istotne naruszenie prawa skutkujące co do zasady nieważnością takiej uchwały, a ze względu na to, że od jej podjęcia upłynął już jeden rok oraz, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, skutkujące orzeczeniem o jej niezgodności z prawem (art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g.).
Dodatkowo należy zauważyć, że również niektóre konkretne zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące zasad i trybu przeprowadzania z mieszkańcami gminy Klimontów konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości Klimontów, nie dają się pogodzić z normami rangi konstytucyjnej, przez co istotnie naruszają prawo. Chodzi o naruszenie normy art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, ze względu na brak możliwości swobodnego wypowiedzenia się w procedurze konsultacji między innymi przez skarżącego, oraz naruszenie normy art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, wyrażającej prawo jednostki do ochrony swoich danych osobowych, w tym danych wrażliwych, do których zaliczyć należy też dane o poglądach politycznych.
Jak wynika bowiem z treści załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, określającego wiążący wzór list konsultacyjnych, w formie których miały być przeprowadzone konsultacje, każdy wyrażający swoje zdanie na temat nadania statusu miasta miejscowości Klimontów mieszkaniec sołectwa, miał wskazać swoje imię i nazwisko, adres zamieszkania, swój głos co do konsultowanego wniosku (za, przeciw, wstrzymuje się) oraz się podpisać. W związku z tym należy podzielić poglądy wyrażone w cytowanym już wyżej wyroku NSA z 5 listopada 2015 r., II OSK 518/14, dotyczące tego, że organy władzy publicznej nie mogą bez podstawy prawnej, wyrażonej w ustawie, gromadzić informacji, odnośnie stanowiska poszczególnych mieszkańców w sprawie zmiany statusu gminy.
Jak to bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, "Jednym z podstawowych elementów aksjologii demokratycznego państwa prawnego, jest konstytucyjna ochrona prywatności, w szczególności możność samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym podmiotom informacji dotyczących własnej osoby, a także sprawowania kontroli nad tymi informacjami, nawet jeżeli znajdują się w posiadaniu innych osób (autonomia informacyjna jednostki) oraz możność samostanowienia o swym życiu osobistym w aspekcie przedmiotowym, podmiotowym oraz czasowym (autonomia decyzyjna jednostki). Autonomia informacyjna oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (zob. wyrok TK z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3).
Norma art. 51 Konstytucji RP wyraża prawo jednostki do ochrony danych osobowych, w zakres którego wchodzi m.in. wymaganie ustawowej podstawy nałożenia obowiązku ujawnienia przez daną osobę informacji jej dotyczących (ust. 1), zakaz pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2), prawo dostępu jednostki do dokumentów i zbiorów danych oraz żądania sprostowania bądź usunięcia danych nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 3 i 4). Przepis art. 51 ust. 5 Konstytucji RP przewiduje natomiast, że: "Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa". Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 - dalej jako "ustawa o ochronie danych") rozróżnia dwa rodzaje danych osobowych: dane zwykłe oraz dane wrażliwe, wymienione w art. 27 tej ustawy. Do danych wrażliwych należą także dane o poglądach politycznych. Ustawa wprowadza generalny zakaz przetwarzania wymienionych w niej danych wrażliwych, a jednocześnie ustanawia wyjątki od tego zakazu.
W sferze autonomii informacyjnej normy konstytucyjne gwarantują jednostce ochronę przed pozyskiwaniem, przetwarzaniem, przechowywaniem i ujawnieniem, w sposób naruszający reguły przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto, m.in. informacji o poglądach politycznych. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zabrania przetwarzania danych pośrednio lub bezpośrednio ujawniających m.in. poglądy polityczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta należy do sfery szczególnej prywatności człowieka.
Na tle powyższych rozważań należy zwrócić uwagę, że w sprawie dotyczącej oceny legalności uchwały o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami odnoszących się do zmiany statusu gminy z wiejskiej na miejską, działania podjęte przez organy gminy na gruncie tej procedury, stanowią wyraz lokalnej polityki, albowiem są ukierunkowane także na osiągnięcie określonego celu politycznego. W konsekwencji poglądy mieszkańców w tym zakresie posiadają walor polityczny, ponieważ odzwierciedlają ich punkt widzenia, co do projektowanej zmiany statusu gminy. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych. W wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02 (OTK ZU 2003, nr 2A, poz. 16), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że: Konsultacja z zainteresowaną społecznością ma być reprezentatywna w odniesieniu do kręgu zainteresowanych i w tym zakresie możliwie najbliższa referendum opiniodawczemu. Mimo podobieństw nie nabiera jednak w pełni takiej wagi politycznej jak referendum opiniodawcze, o którym m.in. mowa w art. 170 Konstytucji, z punktu widzenia skutków politycznych oceny stopnia arbitralności decydowania przez uprawnione władze i organy. Nie oznacza to oczywiście zniweczenia wagi politycznej takiej obligatoryjnej, kwalifikowanej w zakresie reprezentatywności konsultacji. Jej cele w państwie demokratycznym są bardzo zbliżone, do celów referendum, o którym mowa m.in. w art. 170 Konstytucji. W procedurze konsultacji ustawodawca wprawdzie nie nakazuje expressis verbis zachowania wymogu tajności, niemniej jednak każdy mieszkaniec gminy powinien mieć zagwarantowane, że będzie podejmował decyzję w takich warunkach technicznych i politycznych, które umożliwią mu nieskrępowane prawo do jej podjęcia, i że jego decyzja nie będzie ustalona i ujawniona. Tajność konsultacji pełni zatem istotną rolę gwarancyjną wolności wypowiedzi, a tym samym jest ściśle powiązana z zasadą swobody przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego.[...] Podawanie przez osoby biorące udział w konsultacjach społecznych informacji o wrażliwych danych osobowych, nie stanowi koniecznego warunku do ich skutecznego przeprowadzenia. Prawidłowe przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, zgodnie z zasadą reprezentatywności, nie wymaga podawania danych imiennych mieszkańców danej korporacji terytorialnej. Swoboda wypowiedzi jest jedną z głównych podstaw demokratycznego społeczeństwa, warunkiem jego rozwoju i samorealizacji jednostki. Wolność wypowiedzi polega na możliwości wyrażania swoich poglądów bez ingerencji państwa, czy to polegającej na zakazie ujawniania poglądów, czy też nakazie ich ujawnienia. Przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia "każdemu" wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji".
W konkluzji powyższych wywodów należy stwierdzić, że przyjęta przez władze gminy Klimontów forma i sposób przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie nadania miejscowości Klimontów statusu miasta, prowadziły do nieuprawnionego pozyskania przez władze gminy informacji o poglądach politycznych mieszkańców biorących udział w konsultacjach, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Również te istotne naruszenia prawa popełnione przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały skutkowały orzeczeniem o jej niezgodności z prawem, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g.
W związku z takim rozstrzygnięciem tylko ubocznie można zauważyć, że ponieważ przedmiotem niniejszej skargi była uchwała podjęta w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy Klimontów konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości Klimontów, to wszelkie zarzuty i wywody skargi oraz pisma skarżącego z dnia 20 września 2023 r. złożonego w toku postępowania (k.42 – 44), dotyczące domniemanych nieprawidłowości popełnionych przy przeprowadzaniu tych konsultacji, a także ograniczenia zakresu informowania społeczeństwa o postępowaniach w przyjęciu praw miejskich, nieprzestrzegania terminów składania uwag i wniosków, niespełniania przez gminę Klimontów kryteriów miejskiej jednostki osadniczej - nie miały dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Sąd oceniał bowiem w niniejszej sprawie tylko legalność zaskarżonej uchwały, która dotyczyła wyłącznie zamiaru przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, a nie sposób jej wykonania, czy też tym bardziej celowość i legalność występowania z wnioskiem o nadanie miejscowości Klimontów statusu miasta. Ta ostatnia kwestia była bowiem treścią odrębnej uchwały nr LVIII/424/18 Rady Gminy w Klimontowie z dnia 17 października 2018 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem o nadanie miejscowości Klimontów statusu miasta, która została zaskarżona w innej sprawie, o czym była wyżej mowa.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie adwokackie w wysokości [...] zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964 t.j.).