II SA/KE 406/24

II SA/Ke 406/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, 2 i 3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 3 i ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1, art. 72 ust. 6 i 6a,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2024 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z 26 czerwca 2024 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania R. C., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję wydaną przez Burmistrza [...] i Gminy Ł. z 15 kwietnia 2024 r., którą ustalono, na rzecz [...] S.A. z siedzibą ul. [...], [...] (zwaną dalej "spółką" lub "wnoszącą sprzeciw"), warunki zabudowy dla nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i części nieruchomości oznaczonej nr [...], położonych w miejscowości W., gmina Ł., dla inwestycji polegającej na budowie stacjonarnego zakładu przeróbki kopaliny o wydajności max. 190 Mg/h, zasilanego energią elektryczną, usytuowanego na terenie Kopalni "[...]", i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji z 15 kwietnia 2024 r. R. C. zarzucił rażące i celowe naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: brak wydania postanowienia podejmującego uprzednio zawieszone postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie; brak postanowienia o wznowieniu postępowania z tytułu ustąpienia przeszkód skutkujących zawieszeniem postępowania; nie zachowanie terminu do zapoznania się stron w związku z tym wydanie przedwcześnie kwestionowanej decyzji; podjęcie działań przez organ I instancji pomimo trwania stanu zawieszenia postępowania; brak wydania decyzji środowiskowych dla spółki GP [...] S.A. K.; brak przedstawienia stanowiska Głównego Urzędu Górniczego w sprawie złożenia zażalenia w sprawie warunków zabudowy, brak przedłożenia zatwierdzonego przez organ budowlany projektu budowlanego planowanego zakładu przetwórczego; brak wydania decyzji przez Wody Polskie w sprawie odprowadzenia wód z poziomu poniżej tzw. lustra wody.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.
z 2023 r., poz. 977 ze zm.), zwanej dalej ustawą, które regulują tryb i zasady ustalania warunków zabudowy, i podniosło, że wniosek w tej sprawie złożyły Ś. [...] Sp. z o.o.
Jak wynika z treści wniosku, zakres planowanego przedsięwzięcia obejmuje: budowę stacjonarnego zakładu przeróbki kopaliny o wydajności max. 190 Mg/h, zasilanego energią elektryczną, usytuowanego na terenie Kopalni "[...]", składającego się z kontenerów siłowni i sterowni, kosza zasypowego z podawaczem, przesiewacza rusztowego, kruszarki szczękowej z młotem hydraulicznym, kruszarki udarowej, przesiewaczy wibracyjnych (do 3 szt.), przenośników taśmowych (do 20 szt.) na części działki nr [...], położonej w miejscowości W., gmina Ł..
Do wniosku załączono kopię decyzji Burmistrza [...] i Gminy Ł. z 26 czerwca 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy ww. przedsięwzięcia (dalej przywoływanej jako "decyzja środowiskowa").
Jak wynika z akt sprawy Kolegium decyzją z 17 sierpnia 2022 r. uchyliło
w całości uprzednio wydaną w tej sprawie decyzję Burmistrza [...] i Gminy Ł. z 2 czerwca 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki nr [...]
i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Ze stanowiskiem Kolegium nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wówczas organ I instancji postanowieniem z 19 września 2022 r. zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 11 października
2022 r., sygn. akt II SA/Ke 482/22, oddalił sprzeciw. Skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona przez [...] [...] S.A. z siedzibą
w K. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 506/23.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że organ I instancji nie dokonał własnej merytorycznej analizy porównawczej w aspekcie oddziaływania planowanej inwestycji oraz w aspekcie zakresu terytorialnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także nie dokonał kompleksowej analizy zakresu skumulowanego oddziaływania całego przedsięwzięcia określonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz kopalni, w tym lokalizacji terenu inwestycji oraz nieruchomości R. C. w zasięgu stref zagrożenia od prowadzonych robót strzałowych, tj. strefy drgań parasejsmicznych górotworu i strefy powietrznej fali uderzeniowej w zasięgu rozrzutu odłamków skalnych. W konsekwencji nie dokonano też pogłębionej analizy w zakresie prawidłowego ustalenia stron postępowania, co narusza zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nadto pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Jednak samo zawężenie granic obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tylko do części działki ewidencyjnej nie oznacza, że dana inwestycja nie będzie oddziaływała na tereny sąsiednie. O oddziaływaniu inwestycji decyduje w głównej mierze jej charakter, a nie sposób określenia granic terenu objętego wnioskiem.
Organ odwoławczy podkreślił, że po zwrocie akt organ I instancji, wbrew zarzutom odwołania, postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. podjął postępowanie
w sprawie. SKO podniosło, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru ww. postanowienia przez wnioskodawcę. Nie ma jednak jakichkolwiek dowodów na okoliczność doręczenia ww. postanowienia wszystkim pozostałym stronom postępowania, w związku z czym podniesione w odwołaniu zarzuty w zakresie braku otrzymania ww. postanowienia znajdują uzasadnienie.
SKO wskazało, że 31 października 2022 r. Sąd Rejonowy w K. Wydział X Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego dokonał wpisu przekształcenia spółki Ś. [...] Sp. z o.o. [...] [...] S.A. z siedzibą w K.. Przekształcenie to nastąpiło na zasadzie art. 551 Kodeksu spółek handlowych ze skutkami przewidzianymi
w szczególności w art. 553 tej ustawy, zgodnie z którym spółka przekształcona przejmuje wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Organ wskazał, że nie ma zatem racji R. C. podnosząc zarzuty w tym zakresie.
23 kwietnia 2024 r. została wydana decyzja Burmistrza [...] i Gminy Ł. przenosząca decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach [...] [...] S.A. w K..
Następnie spółka m.in. pismem z 29 stycznia 2024 r. dokonała korekty granic terenu inwestycji i poszerzenia granic terenu inwestycji o część działek nr [...], [...] obręb N. S. i nr [...] i nr [...] obręb W. w celu poszerzenia dojazdu drogą wewnątrzzakładową do drogi publicznej.
W związku z tym organ I instancji sporządził kolejny nowy projekt decyzji
o warunkach zabudowy i przesłał go do organów uzgodnieniowych. Po uzyskaniu wszystkich uzgodnień wnioskodawca po raz kolejny, pismem z 12 marca 2024 r., zmienił zakres terenu inwestycji. Tym razem wskazał działkę nr [...] oraz część działki nr [...]. Do wniosku załączył jego część graficzną przedstawiającą linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji.
Kolegium zauważyło, że organ I instancji nie poinformował wszystkich stron postępowania o dokonywanych przez inwestora zmianach we wniosku, czym istotnie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. W zawiadomieniu pismem z 8 marca 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazano wyłącznie część działki nr [...]. Dokonane przez inwestora rozszerzenie wniosku o całą powierzchnię działki nr [...] oraz część działki nr [...] wymagało szczegółowego poinformowania stron o zmianie zakresu terenu inwestycji i jego rozszerzeniu w ww. zakresie.
Brak takiej informacji powoduje, że zakres inwestycji, dla której wszczęte zostało postępowanie, nie odpowiada zakresowi terenu inwestycji określonemu
w decyzji je kończącej, co stanowi istotne uchybienie.
Wydane przez organ I instancji pismo z 25 marca 2024r. zawiadamiające
o zakończeniu postępowania dowodowego nie czyni zadość należytemu informowaniu stron o każdym etapie postępowania.
SKO dodało, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, poprzedzający wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie, został sporządzony dla innego zakresu przedsięwzięcia niż ten ostatnio zmodyfikowany przez wnioskodawcę, a mianowicie dla terenu inwestycji obejmującego działki nr [...], część działki nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] i [...].
Wprawdzie ostatnie zmodyfikowanie wniosku doprowadziło do zmniejszenia zakresu terytorialnego inwestycji, ale warunki ustalone m.in. w postanowieniu Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z 23 lutego 2024 r. dotyczą całego terenu działki nr [...], części działki nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] i [...]. Tymczasem dla ostatecznie zmienionego zakresu terytorialnego warunki te mogłyby zostać ustalone w inny sposób.
Ta kwestia nie została przez organ I instancji dostrzeżona i należycie przeanalizowana, oceniona i wyjaśniona w uzasadnieniu badanej decyzji, a jest istotna w sprawie.
Nie można też pominąć okoliczności, że we wniosku o wydanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach wskazane były inne granice planowanego przedsięwzięcia, a dotyczyły faktycznie wyłącznie działki nr [...], dla której przeprowadzona została cała procedura środowiskowa, natomiast obecnie w badanej decyzji o warunkach zabudowy wskazano całą działkę nr [...] oraz część działki nr [...]. W ocenie Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy nie odpowiada powierzchniowo decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Okoliczność, że część działki nr [...] ma być przeznaczona pod komunikację związaną z głównym przedsięwzięciem powoduje, że jest to część terenu całej inwestycji obejmującej także oddziaływanie z dróg wewnętrznych zakładowych, związane z transportem urobku w zakresie hałasu i zapylenia. Organ I instancji nie zauważył ww. odstępstw i nie dokonał ich własnej analizy i oceny oraz nie przedstawił stosownego uzasadnienia własnego stanowiska.
Organ wskazał na art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy i podniósł, że zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy granice obszaru oddziaływania wyznaczone zostały nieprawidłowo w zbyt małym zakresie, ponieważ nie obejmują oddziaływania pochodzącego z transportu urobku, tj. zjazdu na drogę czyli części działki nr [...] i przebudowy drogi wewnątrzzakładowej wskazanej w ostatniej korekcie wniosku (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Niewątpliwie oddziaływanie pochodzące z ruchu kołowego związanego z zakładem przeróbki kopaliny stanowi element całości oddziaływania przedsięwzięcia.
Ustalenia badanej decyzji są bardzo ogólne i nie określają m.in. jak faktycznie duża powierzchnia będzie przeznaczona na lokalizację planowanej inwestycji.
W badanej decyzji nie ustalono dokładnie wskazanych we wniosku parametrów, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy (obliczonego na podstawie podanych we wniosku
o ustalenie warunków zabudowy powierzchni przeznaczonej pod lokalizację planowanej inwestycji) oraz powierzchni biologicznie czynnej. Ww. braki naruszają
§ 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Kolegium, rację ma organ I instancji stwierdzając, że planowane przedsięwzięcie z uwagi na swój specyficzny charakter faktycznie nie wymaga przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Jednakże nie zwalnia to organu z wypełnienia obowiązku ustalenia poszczególnych charakterystycznych parametrów zgodnie z wnioskiem inwestorskim. Strony postępowania mają prawo wiedzieć, jaka inwestycja jest przedmiotem decyzji
o warunkach zabudowy i jakie są możliwe jej cechy charakterystyczne.
W badanej decyzji pominięto także kwestię potrzeby lub jej braku, ustalenia warunków w zakresie odprowadzania ścieków bytowych, która została w decyzji środowiskowej jednoznacznie określona w następujący sposób: ścieki bytowe należy odprowadzać do szczelnego bezodpływowego zbiornika na ścieki. Tymczasem zostało to w badanej decyzji całkowicie pominięte - bez uprzedniego zbadania
i przedstawienia wyczerpującego uzasadnienia.
W ocenie Kolegium, treść projektu decyzji o warunkach zabudowy nie odpowiada treści decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ, jak wskazano na pierwszej stronie tego dokumentu, sporządzony on został w 2022 r. na kilkakrotnie zmieniony [...] Sp. z o.o. Nadto nie był przedmiotem uzgodnień z właściwymi w sprawie organami, wymienionymi
w art. 53 ust. 4 ustawy, której to kwestii organ I instancji nie zauważył i stosownie nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji. Zatem projekt decyzji został sporządzony w sposób wadliwy.
Powyższe stanowi naruszenie art. 60 ust. 4 oraz art. 53 ust. 4 ustawy i stanowi powód uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Nadto Kolegium zauważyło, że nie zostały ustalone w sposób jednoznaczny warunki dla wody na cele bytowe oraz zakres dostępności komunikacyjnej. Jak wynika bowiem z treści pkt. 2 ppkt 3 rozstrzygnięcia, woda na cele bytowe - z własnego przyłącza wodociągowego - dopuszcza realizację innego systemu gwarantującego spełnienie wymogów przepisów szczególnych w tym zakresie.
W ocenie Kolegium taki niedookreślony, nieskonkretyzowany sposób ustalenia warunków powoduje, że dopuszcza się każdy inny sposób doprowadzenia wody bez jego konkretnego określenia, co czyni taki sposób wadliwym, bo dowolnym.
Podobnie rzecz się ma w przypadku ustalenia dostępności komunikacyjnej. Organ I instancji ustalił, że dostępność ta realizowana będzie przez istniejącą komunikację wewnątrzzakładową przez nieruchomość nr [...], położoną
w miejscowości W., mającą połączenie z drogą publiczną przez istniejący zjazd.
W przypadku zmiany dostępności do drogi publicznej - na warunkach zarządcy drogi.
Kolegium wskazało, że organ I instancji nie dokonał kompleksowej
i wyczerpującej analizy wielokrotnie zmienionego wniosku inwestorskiego i nie wezwał do jego uzupełnienia, przeprowadził w sposób wadliwy postępowanie wyjaśniające i wydał decyzję w zakresie nieodpowiadającym terenowi inwestycji wskazanemu w pierwotnym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie. Nadto projekt decyzji poprzedzający decyzję sporządzony został wadliwie, co uniemożliwiło organowi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Mając na uwadze wszystkie wyżej przedstawione okoliczności, koniecznym jest ponowne wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji organu I instancji i nie ma możliwości zastosowania art. 136 k.p.a.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie są zasadne i nie dotyczą niniejszego postępowania, ale odrębnego, zakończonego inną decyzją o warunkach zabudowy organu I instancji z 4 czerwca 2024 r.
W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] [...] S.A. w K. zarzuciła decyzji z 28 czerwca 2024 r. naruszenia mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu
I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo tego, że materiał dowodowy zgromadzony przez ten organ był spójny, kompletny
i wyczerpujący w zakresie okoliczności koniecznych do ustalenia w tej sprawie i nie wymagał uzupełnienia w żadnym zakresie, a ponadto przez stwierdzenie nieprawidłowości na etapie postępowania przed organem I instancji, które zgodnie
z obowiązującym stanem prawnym nie miały miejsca;
2. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie wobec decyzji organu I instancji kryteriów oceny jej zgodności z prawem niewynikających z obowiązującego w chwili wydania decyzji stanu prawnego;
3. naruszenie art. 8a k.p.a. polegające na podejmowaniu nieuzasadnionych, nieproporcjonalnych środków prawnych i wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy dostrzeżone rozbieżności nie uzasadniały ingerencji w decyzję organu I instancji;
4. naruszenie art. 10. k.p.a. polegające na przyjęciu, że strona postępowania poinformowana o toczącym się postępowaniu musi być informowana o każdej zmianie zakresu wniosku je inicjującego;
5. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania
i rozważenia materiału dowodowego;
6. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w analizowanym stanie faktycznym zachodziły przesłanki wyłączenia zastosowania tych przepisów ze względu na przedmiot inwestycji;
7. naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy z 26 sierpnia 2023 r. przez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że ww. przepis reguluje istnienie prawnego obowiązku postępowania w określony sposób, w sytuacji gdy jest to regulacja o charakterze technicznym, obejmująca zastosowaniem wyłącznie sposób opracowania aktu administracyjnego.
Spółka wniosła o uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniosła, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy powinien w treści własnej decyzji wyjaśnić, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Faktyczną przyczynę wydania decyzji kasacyjnej stanowiła błędna interpretacja wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak również modyfikacji tego wniosku, składanych przez wnoszącą sprzeciw. Organ II instancji nie uwzględnił w jakikolwiek sposób przeznaczenia i faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, na której posadowiona ma zostać inwestycja. Potraktował de facto całość planowanego przedsięwzięcia jako zupełnie nowe na tym terenie przedsięwzięcie górnicze, dla którego mają zostać stworzone warunki rozpoczęcia tego rodzaju działalności, podczas gdy projektowana inwestycja ma stanowić tylko element i nowy proces technologiczny w ramach większej całości ruchu zakładów górniczych spółki.
SKO nietrafnie kontestuje kwestie różnicy powierzchni ostatecznie określonego obszaru oddziaływania inwestycji na działce [...] wobec pierwotnie określonego zasięgu oddziaływania wskazanego dla całej, niegdysiejszej działki [...], dla której została wydana decyzja środowiskowa. Organ I instancji trafnie wskazuje, że obszary te pokrywają się, a różnica całkowitej powierzchni tych obszarów wynosi 0,15 ha — jest więc marginalna i wynosi ok. 1% powierzchni podzielonej działki nr [...]. Organ I instancji odniósł się zatem do tej okoliczności zgodnie ze stanowiskiem tut. Sądu z wyroku w sprawie II SA/Ke 482/22.
Uwzględnienie tak marginalnych różnic jako podstawy wytknięcia błędu organu I instancji narusza zasadę proporcjonalności działania organów władzy publicznej i nakazu działania w duchu pogłębiania zaufania.
Organ I instancji analizując obszar oddziaływania projektowanej inwestycji ustalił na tej podstawie (a więc po powtórnej analizie) strony postępowania, które zostały o postępowaniu powiadomione.
W ramach "obszaru oddziaływania" nie można umieszczać obszaru dróg dojazdowych do inwestycji, istniejących już i wykorzystywanych zgodnie z wcześniej nadanym i zalegalizowanym przeznaczeniem w ramach działającego na podstawie udzielonej koncesji zakładu górniczego - kopalni. Wykorzystanie działki nr [...] od pierwszego jej zgłoszenia w sprawie było jednolite - jako droga dojazdowa do terenu inwestycji. Taka kwalifikacja wynika wprost z załączonej do pisma modyfikującego mapy oraz z treści samego pisma. Pojęcie "obszaru oddziaływania inwestycji"
w sprawie wiąże się z obszarem oddziaływania samego istnienia oraz ruchu instalacji projektowanej w ramach przedsięwzięcia.
Kwalifikacja prawna wewnątrzzakładowej drogi dojazdowej jako terenu objętego kryterium oddziaływania nie znajduje podstawy prawnej. Działka nr [...] nie została wskazana jako teren inwestycji, w związku z tym nie podlega ocenie w ramach badania oddziaływań. Prowadzony na tej działce ruch pojazdów kołowych pozostaje poza zakresem oddziaływania inwestycji. Na działce nr [...] nie są planowane przedsięwzięcia budowlane objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Organ II instancji całkowicie pominął w swojej analizie fakt, że na terenie działki nr [...] faktycznie prowadzona jest działalność górnicza na podstawie udzielonych koncesji, a na terenie działki nr [...] odbywa się wewnątrzzakładowy ruch pojazdów kołowych, które realizują tożsame działania i generują już tożsame oddziaływania wobec tych, jakie generowane byłyby po uruchomieniu inwestycji. Projektowane przedsięwzięcie ma umożliwić w ramach prowadzonej już działalności uruchomienie we wskazanej lokalizacji kolejnego procesu technologicznego, generującego właściwe sobie oddziaływania. W związku z uruchomieniem planowanej inwestycji nie zmieni się w żaden sposób faktyczne wykorzystanie działki nr [...], ani nie zintensyfikuje w żadnym aspekcie oddziaływanie związane z eksploatacją tejże nieruchomości na cel wskazany we wniosku spółki.
W zakresie zarzutów pod kątem uzgodnień spółka wskazała, że modyfikacje wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy względem decyzji pierwotnej nie wpłynęły na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sposób wymagający procedury ponownego uzgodnienia treści decyzji. Uzgodnione
z właściwymi organami warunki obejmowały wszystkie nieruchomości z ostatecznej decyzji. Same uzgodnienia dotyczące nieruchomości wyeliminowanych
z ostatecznego wniosku (których zakres wbrew stanowisku SKO w K. zgadza się z ostatecznym brzmieniem wniosku) nie obejmowały terenu, na którym ma być położona inwestycja. Działki nr [...], [...] oraz [...] służyć miały wyłącznie wskazaniu dostępnych dróg dojazdowych.
Ponadto w zakresie zarzucanej niezgodności zakresu wniosku w kontekście uzgodnień dokonanych z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. spółka wskazała, że nie dochodzi do jakiejkolwiek sprzeczności uniemożliwiającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Art. 54 ust. 4 pkt 4 i ust. 5 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy przewidują obowiązek ustalenia warunków stawianych inwestycji w ramach kompetencji poszczególnych organów. Z uwagi na cel wykorzystania nieruchomości - działek nr: [...], [...], [...] oraz również [...] wskazany we wniosku spółki, tj. poszerzenie dojazdu do drogi publicznej, organy górnicze nie wypowiadały się w tym zakresie w ramach posiadanych kompetencji związanych z prowadzeniem na tych działkach prac typowo górniczych. Uzgodnienia w zakresie ww. nieruchomości dotyczyły faktycznie braku zagrożeń dla korzystania z nich w ramach ruchu zakładu spółki, w związku z częściowym ich usytuowaniem w regionie oddziaływania ruchu kopalni - strefy rozrzutu odłamków skalnych, powietrznej fali uderzeniowej i drgań parasejsmicznych. Ww. nieruchomości stanowiły doszczegółowienie sposobu dostępu do drogi publicznej poprzez modyfikację ("poszerzenie") katalogu dostępnych dróg wewnątrzzakładowych.
Uzgadniając warunki zabudowy Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego
w K. wypowiadał się w granicach swoich kompetencji o bezpieczeństwie korzystania z tych nieruchomości w kontekście zagrożeń wynikających z ruchu zakładu górniczego lub przeróbczego, nie zaś w kontekście samodzielnego oddziaływania wynikającego z korzystania z tych dróg w kontekście np. ochrony środowiska. Powyższe oznacza, że bez znaczenia dla przedmiotu sprawy pozostaje ograniczenie nowego, rozszerzonego sposobu dostępu do drogi publicznej wyłącznie do działki nr [...]. Wykorzystanie tej nieruchomości zgodnie z treścią prawidłowo interpretowanego pisma z 12 marca 2024 r. zostało w granicach posiadanych kompetencji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. usankcjonowane jako dopuszczalne i okoliczność ta winna mieć kluczowe znaczenie dla treści decyzji o warunkach zabudowy, co prawidłowo przyjął organ I instancji.
Na marginesie spółka wskazała, że treść postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. nie wskazuje wprost na jakikolwiek konkretny sposób zagospodarowania działek o ww. numerach, w związku z tym niezrozumiałe pozostaje stanowisko SKO w jaki "inny sposób" warunki mogłyby zostać ustalone inaczej, skoro w tym zakresie postanowienie formułuje wyłącznie zobowiązanie do uwzględnienia panujących na nieruchomości stosunków geologicznych oraz oddziaływań ruchu kopalni.
Spółka podniosła, że błędnie organ II instancji uznaje, że strony postępowania - po wznowieniu postępowania po rozpoznaniu skargi przez NSA - nie zostały poinformowane o tym fakcie. W aktach sprawy znajduje się ustalona lista stron postępowania oraz potwierdzenia pocztowe przesłania do nich zawiadomień o sprawie i uznaniu za stronę (pismo z 18 września 2023 r., karta 515 i nast.) oraz notatki służbowe z czynności kontaktu z niektórymi ze stron (karty 474 i nast.).
W treści zawiadomienia wskazano, że o kolejnych czynnościach podejmowanych przez organ strony będą zawiadamiane poprzez udostępnienie informacji w BIP organu I instancji w zakładce "planowanie przestrzenne"- na podstawie art. 49 § 1 k.p.a. Na mocy odesłań z art. 66a ustawy, tego rodzaju sposób informowania stron uznać należy za prawidłowy i wyczerpujący. Powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem zarzutu SKO za bezzasadny, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.
Wnosząca sprzeciw wskazała, że w sprawie znajdują zastosowanie zwolnienia wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Oznacza to, że dla planowanego przedsięwzięcia, stanowiącego montaż standardowych dla działalności wydobywczej elementów i urządzeń w ramach prowadzonego już przedsięwzięcia wydobywczego, znajduje zastosowanie nie tylko ustawowe zwolnienie w zakresie badania kontynuacji zabudowy, ale również dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym fakt wskazania pożądanych wariantów dostępu do drogi publicznej nie powinien być w ogóle kwestionowany, jako pozostający poza zakresem merytorycznego badania w sprawie.
Organ II instancji błędnie z treści pism z 12 marca 2024 r. oraz 29 stycznia
2024 r. wywodzi, że spółka planuje "przebudowę drogi wewnątrzzakładowej". Sformułowanie "poszerzenie dojazdu" zostało użyte w kontekście zwiększenia powierzchni dróg wewnątrzzakładowych wykorzystywanych w celu połączenia inwestycji z drogą publiczną. Spółka wskazywała wprost na wykorzystanie istniejących dróg wewnątrzzakładowych. W praktyce poszerzenie dojazdu polega na dodaniu do wskazanych w pierwotnym wniosku nowych sposobów komunikacji z drogą publiczną bez planów budowy nowych lub przebudowy istniejących dróg dojazdowych.
W ocenie spółki bezzasadne są zarzuty SKO w zakresie elementów kwestionowanej decyzji co do ich jednoznaczności i zarzucanej dowolności -
w zakresie warunków dla wody na cele bytowe oraz w zakresie dostępności komunikacyjnej.
Organ I instancji wskazał, że woda na cele bytowe faktycznie będzie pochodzić z własnego przyłącza wodociągowego. Zgodnie ze stanowiskiem SKO dopuszczenie innego źródła wody bytowej, z zastrzeżeniem, że ma ono spełniać wymogi przepisów szczególnych, tj. z zastrzeżeniem spełniania wymagań i obowiązków powszechnie obowiązującego prawa jest niedopuszczalne, mimo iż wskutek takiego ustalenia inwestor zostaje zobowiązany do przestrzegania obowiązującego prawa w ramach każdego z projektowanych, ewentualnych rozwiązań. Wniosek negujący takie ustalenie jako zgodne z prawem oraz celem ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji nie może się ostać.
Podobnie w zakresie zastrzeżeń co do sposobu uregulowania dostępności komunikacyjnej. Organ I instancji w tym zakresie powołuje się na istniejące wcześniej połączenie przez komunikację wewnątrzzakładową na działce nr [...], mającą połączenie z drogą publiczną poprzez istniejący zjazd. Dla tego zjazdu organ wprost wskazuje, że winien spełniać on parametry techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi z dnia 2 marca 1999 r. Wskutek takiego odwołania została zapewniona zgodność parametrów zjazdu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organ I instancji wskazał też wprost, że przebudowa zjazdu do wymaganych parametrów wymaga uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto, co zauważył organ I instancji, w przypadku zmiany dostępności do drogi publicznej dostęp musi odbywać się na warunkach określonych przez zarządcę drogi.
Także w zakresie kwestii odprowadzania ścieków bytowych SKO pomija, że organ I instancji wprost odwołuje się do poprzedzającej decyzję WZ decyzji środowiskowej. Odwołanie to, jak również zastrzeżenie spełnienia warunków zgodności z prawem poszczególnych rozwiązań w zakresie dostępu do wody lub dróg, spełniają przesłanki ustalenia warunków zabudowy w sposób dostatecznie precyzyjny oraz zapewnienie zgodności z prawem planowanego przedsięwzięcia.
Błędnie stwierdza SKO, że w badanej sprawie zaniechano wyczerpującego ustalenia w zakresie parametrów planowanego przedsięwzięcia, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Również błędnie SKO wskazuje na naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2023 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Powołanie tej podstawy prawnej jest całkowicie błędne w ujęciu systemowym. Jak trafnie wskazał organ I instancji, w sprawie nie miały zastosowania wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowane przedsięwzięcie obejmuje montaż charakterystycznych dla działalności górniczej, standardowych urządzeń i elementów konstrukcyjnych. Skoro zatem również SKO zauważa, że "planowane przedsięwzięcie z uwagi na swój specyficzny charakter faktycznie nie wymaga przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji", to niezrozumiałe - jako pozbawione wyraźnej podstawy prawnej - pozostaje wymaganie SKO, aby w decyzji o warunkach zabudowy jednak ustalenia w powyższym zakresie podejmować.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d
§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne
i niedopuszczalne (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, z 12 marca 2024 r., II OSK 241/24; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 90/20; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyrażone wyżej stanowisko Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela
i przyjmuje jako własne.
Wskazać również należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Zakres uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji zakreślają przepisy art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z ich treścią organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów
i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli jednak decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a więc w sytuacji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3).
Oceniając zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy jednocześnie pamiętać
o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może bowiem zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na jej ograniczenie, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 136).
Kontrolując zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu wyłożonych wyżej zasad Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 i art. 136
§ 1, 2 i 3 k.p.a.
Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest to, że inwestor kilkakrotnie modyfikował zakres wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz, że po ostatniej zmianie, która nastąpiła pismem z 12 marca 2024 r. (data wpływu do organu – 14 marca 2024 r.) organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, bazując na uzgodnieniach dokonanych przed tą zmianą.
Wniosek o ustalenie warunków zabudowy z 17 stycznia 2022 r. obejmował pierwotnie tylko część działki nr [...]; w jego treści inwestor wskazał, że obsługę komunikacyjną inwestycji stanowić będą działki nr [...] i [...] (k. 46 – tom II akt administracyjnych). Wszystkie wymienione wyżej działki powstały na skutek podziału działki nr [...], zaś z dołączonej do wniosku decyzji podziałowej wraz z mapą wynika, że działka nr [...] ma pow. 9,234 ha, a działki nr [...] i [...] odpowiednio: 0,0223 ha i 0,1234 ha. Dwie ostatnie działki opisane zostały na mapie jako projektowane na poszerzenie drogi gminnej i aktualnie stanowią własność Gminy Ł. (k. 11-13, 210 i 211 akt administracyjnych – tom II).
Pismem z 29 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu 31 stycznia 2024 r.) inwestor rozszerzył granice terenu inwestycji o część działek nr [...] i [...] w N. S. oraz nr [...] i [...] w [...] "w celu poszerzenia dojazdu drogą wewnątrz zakładową do drogi publicznej". Przedsięwzięcie miało być zlokalizowane na terenie całej działki nr [...]. Tak opisana terytorialnie inwestycja była przedmiotem sporządzenia przez organ I instancji projektu decyzji o warunkach zabudowy, który przesłano do uzgodnień Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego (UOG) w K., Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (RDOŚ) w K., Staroście Kieleckiemu, Geologowi Powiatowemu i Wojewódzkiemu w K. oraz Dyrektorowi Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego (PGW) Wody [...] w S..
RDOŚ w K. postanowieniem z 28 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy powołując się na to, że inwestycja była już uzgadniana w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś wydana przez Burmistrza [...] i Gminy Ł. decyzja środowiskowa z 26 czerwca 2020 r. obejmująca działkę nr [...], dotyczy także działki nr [...] powstałej w wyniku podziału. Ponadto dojazd do urządzeń w celach konserwacyjnych odbywać się będzie za pośrednictwem istniejącej komunikacji wewnątrzzakładowej, do której zaliczono działki nr [...], [...] w [...] oraz działki nr [...] i [...] w N. S..
Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody [...] w S. pismem z 20 lutego 2024 r. uzgodnił projekt decyzji wyłącznie w zakresie ochrony urządzeń melioracji wodnych stwierdzając, że nie ma takich urządzeń na terenie planowanej inwestycji.
Starosta [...] oraz Geolog Powiatowy oraz Geolog Wojewódzki w K. uzgodnili projekt decyzji w trybie art. 53 ust. 5 zdanie drugie w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.
Dyrektor UOG w K. uzgodnił inwestycję postanowieniem z 23 lutego
2024 r. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że teren planowanej inwestycji, zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz nr [...] i [...] w N. S. i nr [...] i [...] w [...] położony jest w całości na terenie górniczym i obszarze górniczym [...], w części w terenach górniczych [...] IC (działki nr [...] i [...]) i N. S. I (działki nr [...], [...] i [...]), w strefie rozrzutu odłamków skalnych, powietrznej fali uderzeniowej i drgań parasejsmicznych.
Już po dokonaniu opisanych wyżej uzgodnień inwestor złożył wspomniane wyżej pismo z 12 marca 2024 r., w którym wskazał, że "(...) po konsultacjach z panią P. Z.-P. w związku ze zmianą (poszerzenie) granic terenu objętego wnioskiem o część działki [...] – obręb W. w celu poszerzenia dojazdu drogą wewnątrz zakładową do drogi publicznej proszę o skorygowanie przedmiotowego wniosku." Do pisma dołączona została mapa, z której wynika, że teren inwestycji, oznaczony linią koloru zielonego, obejmuje działkę nr [...] oraz część działki nr [...] oznaczonej jako droga. Na mapie wyznaczono także liniami koloru pomarańczowego drogę dojazdową do działki nr [...], która przebiega działką nr [...], a następnie działką nr [...] - zarówno w części objętej zmodyfikowanym wnioskiem (linia koloru zielonego), jak i w tej części działki nr [...], której wniosek nie obejmuje.
Nie można się zatem zgodzić z autorem skargi, że działka nr [...] "nie została wskazana jako teren inwestycji" (str. 5), gdyż to sam inwestor wraz z pismem
z 12 marca 2024 r. złożył mapę wskazując obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi (str. 7) z treści tego pisma wcale nie wynika, że "Sformułowanie "poszerzenie dojazdu" zostało użyte
w kontekście zwiększenia powierzchni dróg wewnątrzzakładowych wykorzystywanych w celu połączenia inwestycji z drogą publiczną", o czym ma przekonywać argument, że "W praktyce poszerzenie dojazdu polega na dodaniu do wskazanych w pierwotnym wniosku nowych sposobów komunikacji z drogą publiczną bez planów budowy nowych lub przebudowy istniejących dróg dojazdowych." Wręcz przeciwnie, wobec zacytowanej treści wniosku z 12 marca 2024 r. usprawiedliwione jest założenie, że "poszerzenie dojazdu drogą wewnątrz zakładową do drogi publicznej" może oznaczać roboty związane ze zwiększeniem parametrów dotychczasowej drogi wewnątrzzakładowej. Na takie rozumienie wniosku wskazuje treść art. 59 ust. 1 ustawy, wedle którego warunki zabudowy, w drodze decyzji, ustalane są dla zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jeżeli więc inwestor twierdzi w skardze, że wykorzystanie i przeznaczenie drogi usytuowanej na działce nr [...] nie zmieni się w związku z realizacją inwestycji oraz, że nie są planowane na tej działce żadne roboty budowlane, to objęcie części tej działki wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie miało żadnego uzasadnienia prawnego i powinno zostać stosownie ocenione na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy.
Wskazać przy tym należy, że zmodyfikowany wniosek dotyczył tylko części działki nr [...], mimo, że z mapy dołączonej do tego wniosku wynika, że droga dojazdowa do działki nr [...] wyznaczona została na pozostałej części tej działki oraz na działce nr [...], którą inwestor ostatecznie wyłączył z obszaru inwestycji.
W świetle przywołanego wyżej art. 59 ust. 1 ustawy organ odwoławczy miał zatem podstawy do przyjęcia, że na części działki nr [...] objętej wnioskiem nastąpi zmiana zagospodarowania terenu wymagająca ustalenia warunków zabudowy, skoro inwestor ujął ją we wniosku.
Bez znaczenia dla prawidłowości takiej oceny pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, że na działce nr [...] już jest prowadzona działalność górnicza na podstawie udzielonych koncesji, a wniosek dotyczy uruchomienia kolejnej linii technologicznej przy wykorzystaniu dotychczasowych dróg wewnątrzzakładowych. Argument ten może jedynie wzmocnić tezę, że treść wniosku z 12 marca 2024 r. jest niejasna i wymagała co najmniej doprecyzowania, zwłaszcza wobec faktu wcześniejszej modyfikacji terenu objętego planowaną inwestycją oraz treści pierwotnego wniosku, z którego wynika, że przedsięwzięcie będzie realizowane na części działki nr [...], zaś istniejące już wtedy drogi wewnątrzzakładowe nie zostały włączone do obszaru inwestycji.
Zauważenia także wymaga, że w decyzji organu I instancji w pkt. II ppkt 3) – obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano, że "w zakresie dostępności komunikacyjnej - ustala się dojazd do urządzeń w celach konserwacyjnych - z wykorzystaniem istniejącej drogi o kategorii gminnej,
w sąsiedztwie której przebiega projektowane przedsięwzięcie. Ustala się miejsce dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem istniejącej komunikacji wewnątrzzakładowej (prowadzącej przez nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] – położonej w miejscowości W.), mającej połączenie z drogą publiczną przez istniejący zjazd." Tymczasem we wniosku z 12 marca 2024 r. nie ma mowy
o wykorzystaniu działki nr [...] jako dojazd "do urządzeń w celach konserwacyjnych". Niezależnie od wcześniejszych uwag dotyczących użytego w tym piśmie sformułowania "poszerzenie dojazdu drogą wewnątrz zakładową do drogi publicznej", treść zmodyfikowanego wniosku wskazuje na to, że spółka zamierza wykorzystywać działkę nr [...] będącą drogą wewnątrzzakładową jako połączenie terenu przedsięwzięcia, zlokalizowanego na działce nr [...], z drogą publiczną, a więc nie tylko w celu dojazdu "do urządzeń w celach konserwacyjnych", jak przyjął organ I instancji.
Nie ma przy tym racji skarżący, że kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie powinna być przedmiotem zainteresowania organów ustalających warunki zabudowy. Przewidziane w art. 61 ust. 3 ustawy wyłączenie stosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie ustalenia dostępu do drogi publicznej, nie dotyczy inwestycji objętej wnioskiem. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3, przepisów ust. 1 pkt 1
i 2 nie stosuje się jedynie do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (treść przepisu w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r., mającym zastosowanie w sprawie z mocy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 1688).
W okolicznościach tej sprawy kwestia wyjaśnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej ma znaczenie pod kątem prawidłowego ustalenia warunków zabudowy oraz oceny zgodności zamierzenia objętego wnioskiem z wydaną decyzją
o środowiskowych uwarunkowaniach. Wedle pierwotnego wniosku inwestor zadeklarował dostęp do drogi publicznej przez działki gminne oznaczone nr [...]
i [...] od strony północnej. W ostatniej modyfikacji wniosku, niezależnie od konieczności doprecyzowania jego treści, spółka przewiduje natomiast dostęp do drogi publicznej od strony południowej przez działkę nr [...]. Z treści rozstrzygnięcia zawartego w pkt. II ppkt 3) sentencji nie wynika jednoznacznie, czy dojazd przez działkę nr [...] będzie głównym połączeniem wnioskowanego przedsięwzięcia z drogą publiczną, z czym – jak słusznie podkreśliło Kolegium – wiązać się może wzmożony - bardziej niż do tej pory - ruch pojazdów na tej drodze i związane z nim emisje wymagające analizy w świetle ustaleń decyzji środowiskowej (wydanej, co należy podkreślić dla działki nr [...] – przed podziałem, a konkretnie dla terenu północno-zachodniej części złoża – str. 1 i 11 decyzji środowiskowej), czy też tylko połączeniem w celu konserwacji urządzeń albo jednym z dwóch lub kilku połączeń z drogą publiczną z wykorzystaniem innych dróg wewnątrzzakładowych, na co może wskazywać uzasadnienie decyzji, o czym mowa niżej. Z pewnością jednak zmiana wniosku, która nastąpiła w piśmie z 12 marca 2024 r., polegająca na objęciu terenem inwestycji części działki nr [...], nie dawała organowi I instancji podstawy do przyjęcia, że chodzi jedynie o dostęp serwisowy, a więc dojazd "do urządzeń w celach konserwacyjnych", czego nie można utożsamiać z dojazdem stanowiącym połączenie inwestycji z drogą publiczną, wykorzystywanym np. do wywozu urobku z kopalni. Bez doprecyzowania i wyjaśnienia treści tego wniosku co do planowanego sposobu wykorzystania działki nr [...] nie można było ocenić, jakie znaczenie ma zmiana obszaru przedsięwzięcia zarówno w kontekście ustalenia dla tej działki warunków zabudowy, jak i potrzeby ponowienia uzgodnień oraz oceny zgodności z decyzją środowiskową.
Wskazać należy, że projekt decyzji przesłany do RDOŚ w K. przyjmował wykorzystanie, poza drogą zlokalizowaną na działce nr [...], także innych dróg wewnątrzzakładowych (nr [...] w [...] i nr [...] i [...] w N. S.), jako dojazdu do urządzeń w celach konserwacyjnych (k. 753 – tom II akt administracyjnych), co wynika wprost z uzasadnienia postanowienia tego organu z 23 lutego 2023 r. umarzającego postępowanie uzgodnieniowe. Z postanowienia tego można wysnuć wniosek, że powyższa okoliczność była jedną z przesłanek przyjęcia, że ponowne uzgodnienie jest bezprzedmiotowe. Organ nie ocenił, jakie znaczenie dla aktualności tego uzgodnienia ma fakt, że wnioskiem z 12 marca 2024 r. inwestor wycofał z obszaru inwestycji trzy ostatnie wymienione działki, pozostawiając jedynie działkę nr [...] i [...].
Natomiast Dyrektor OUG w K. w postanowieniu uzgodnieniowym wypowiedział się co do wszystkich działek, objętych wówczas wnioskiem, traktując je jako teren inwestycji polegającej na budowie stacjonarnego zakładu przeróbki kopaliny. Wbrew twierdzeniom skargi (str. 5-6), z treści tego postanowienia nie można wysnuć tezy, że organ uzgodnieniowy przyjął, że działka nr [...] stanowi "poszerzenie dojazdu do drogi publicznej". Takie sformułowanie zawarte zostało jedynie we wniosku z 12 marca 2024 r. oraz we wcześniejszym wniosku korygującym granice terenu inwestycji z 29 stycznia 2024 r., po którym nastąpiły uzgodnienia. W postanowieniu z 23 lutego 2024 r. Dyrektor OUG w K. nie ustala, jakie przeznaczenie ma działka nr [...] stwierdzając jedynie, że znajduje się na terenie górniczym i obszarze górniczym [...] oraz częściowo na terenie górniczym [...] 1C.
Wyjaśnienie zakresu treściowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy stanowi istotę postępowania prowadzonego w trybie art. 59 i nast. ustawy. Dlatego stosownych czynności w tym zakresie wraz z oceną znaczenia prawnego zmienionego wniosku w kontekście ewentualnego ponowienia dokonanych uzgodnień oraz zgodności z decyzją środowiskową powinien dokonać organ I instancji, tym bardziej, że w odwołaniu nie został zawarty wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Nie mógł zatem mieć zastosowania art. 136 § 2 i 3 k.p.a.
O naruszeniu przez organ I instancji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a co za tym idzie uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, świadczy także fakt, że w decyzji z 15 kwietnia 2024 r. Burmistrz [...] i Gminy Ł. ustala, powołując się na mapę złożoną przez inwestora (bez wskazania, o którą mapę chodzi), że dojazd do przedsięwzięcia planowany jest poprzez działki nr [...], [...] i [...] (str.10).Takie ustalenie nie koreluje z treścią przywołanego już wyżej postanowienia zawartego w pkt. II ppkt 3 sentencji decyzji. Skoro organ ustala, że w zakresie dostępności komunikacyjnej teren inwestycji będzie miał połączenie w drogą publiczną poprzez działkę nr [...], to wskazanie w uzasadnieniu decyzji także innych działek zapewniających ten dostęp może być co najmniej mylące, a z pewnością świadczy o niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Ponadto, z treści decyzji nie wynika, na czym ma polegać zmiana zagospodarowania terenu części działki nr [...] wymagająca ustalenia warunków zabudowy. Organ ustala jedynie, że ma ona służyć jako droga dojazdowa, a sam inwestor twierdzi, że nie będzie drogi tej przebudowywał lecz wykorzystywał ją tak, jak do tej pory - bez żadnych zmian. Sentencja decyzji wskazuje natomiast na to, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacjonarnego zakładu przeróbki kopaliny ustalone zostały dla dwóch działek: nr [...] i części działki [...], co oznacza, że tak opisana inwestycja będzie realizowana także na tej ostatniej działce.
Wskazania również wymaga, że w pkt. II ppkt 5) sentencji – ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych, organ I instancji przywołuje postanowienie uzgodnieniowe Dyrektora OUG w K. bez dokonania analizy, czy i w jakim zakresie pozostaje ono aktualne wobec zmiany przez inwestora wniosku, wynikającej z pisma z 12 marca 2024 r. Dotyczy to działki nr [...], co do której inwestor wniosku nie podtrzymał. Mimo to, organ przywołuje za organem uzgodnieniowym ustalenia dotyczące tej właśnie działki, co świadczy o automatyzmie i budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy potrzeba ponownego uzgodnienia w związku z modyfikacją wniosku została przez organ I instancji przemyślana, tym bardziej, że w decyzji z 15 kwietnia 2024 r. nie ma jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Organ poprzestał jedynie na ustaleniu, że wniosek został skorygowany przez inwestora pismami z 22 listopada 2023 r., 31 stycznia 2024 r. i 14 marca 2024 r. (str. 9), nie przywołując treści tych korekt i nie dostrzegając konieczności analizy ich znaczenia prawnego w kontekście faktu, że uzgodnienia, na których się oparł, zostały wydane dla innego zakresu terytorialnego planowanej inwestycji niż ta, dla której ostatecznie ustalone zostały warunki zabudowy.
Rację ma także SKO wskazując na wymagające wyjaśnienia rozstrzygnięcie co do doprowadzenia wody na cele bytowe – "z własnego przyłącza wodociągowego; dopuszcza się realizację innego systemu gwarantującego spełnienia wymogów przepisów szczególnych w tym zakresie". Nie odpowiada ono postanowieniom decyzji środowiskowej, w której ustalono na str. 3, że woda na cele socjalno-bytowe będzie dostarczana z gminnej sieci wodociągowej, na warunkach zarządzającego. Organ I instancji nie dostrzegł, że ustalenia decyzji środowiskowej w tym zakresie są inne i w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich powodów je zmodyfikował.
Słusznie również zarzuca organ odwoławczy, że w sentencji decyzji organ
I instancji pominął ustalenie warunków w zakresie odprowadzania ścieków bytowych. W decyzji środowiskowej wskazano, że tego rodzaju ścieki należy odprowadzać do szczelnego bezodpływowego zbiornika na ścieki, zapewniając ich odbiór przez uprawnione w tym zakresie podmioty (str. 3). Ustalenia zawarte w sentencji stanowią istotne elementy decyzji o warunkach zabudowy, o jakich mowa w art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Ich braku nie zastąpi stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji z 15 kwietnia 2024 r., że "Ścieki są odprowadzane do dwóch podziemnych szczelnych zbiorników o pojemności do 10 m każdy" (str. 10).
Jeśli chodzi o powierzchnię inwestycji objętej wnioskiem w tej sprawie, to taki parametr istotnie powinien znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak słusznie – co do zasady - przyjęło Kolegium, a to głównie w celu uwzględnienia wymogu przewidzianego w art. 54 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Powierzchnia tego rodzaju inwestycji, dla której wymagane jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest elementem opisu i charakterystycznych cech wskazujących na jej rodzaj. W przypadku zaś inwestycji, dla których wydana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, tak jak w tym przypadku, wskazanie dokładnego położenia planowanego przedsięwzięcia wraz z określeniem jego obszaru pozwala na ocenę zgodności wnioskowanego przedsięwzięcia z decyzją środowiskową. W ocenie Sądu, w tym przypadku nie ma jednak zastosowania § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), gdyż ustalenia, o jakich mowa w tym przepisie, dotyczą parametrów mających znaczenie dla zachowania warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, których nie stosuje się w tym przypadku z uwagi na charakter inwestycji.
Wszystkie opisane wyżej naruszenia polegające na niewyjaśnieniu przez organ I instancji istotnych okoliczności sprawy przemawiają za tym, że w stanie kontrolowanego przypadku zachodziły przesłanki do zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przyczyną uchylenia decyzji objętej odwołaniem nie mógł być natomiast powoływany przez SKO fakt niepowiadomienia stron o dokonanych zmianach we wniosku.
Słusznie bowiem podnosi skarżąca spółka, że organ nie miał takiego obowiązku, co wynika z treści art. 66a ustawy, odsyłającego do stosowania w zakresie zawiadamiania stron do przepisów art. 72 ust. 6 i 6a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Art. 72 ust. 6 tej ustawy, mający zastosowanie w okolicznościach sprawy, stanowi natomiast, że po wydaniu decyzji, organ podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także udostępnia na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji. W informacji wskazuje się dzień udostępnienia treści decyzji. Odpowiednie zastosowanie art. 72 ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zakresie zawiadamiania stron w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oznacza, że strony zawiadamiane są o czynnościach podejmowanych przez organy w sposób opisany w tym przepisie.
Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych zawiadomień z 18 września 2023 r. (k. 467 i nast. akt administracyjnych – tom II), strony zostały poinformowane, że o kolejnych czynnościach podejmowanych przez organ oraz
o wydanym rozstrzygnięciu będą zawiadamiane poprzez udostępnienie pisma
w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w Łagowie
w zakładce "planowanie przestrzenne". Podano także link do strony internetowej
i powołano się na art. 49a § 1 k.p.a. Przepis ten dopuszcza zawiadomienie stron
o decyzjach i innych czynnościach organu w formie publicznego obwieszczenia,
w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron (tak jak w niniejszej sprawie). Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób.
Ponadto w zawiadomieniu z 25 marca 2024 r. nawiązano do ostatniej zmiany wniosku z 12 marca 2024 r. wskazując, że terenem inwestycji objęte zostały działki nr [...] i [...] (k. 848 – tom III akt administracyjnych)
Ponieważ zarzuty skargi w zdecydowanej większości okazały się niezasadne (poza wskazanymi w pkt. 4 i 7 petitum skargi, co nie ma wpływu na wynik sprawy), sprzeciw podlegał oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.