II SA/Ke 404/24

II SA/Ke 404/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1991 nr 114 poz 493
art. 40, art. 41 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Dz.U. 1997 nr 85 poz 539
art. 13 ust. 1, art. 2, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 2
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 29 czerwca 2006 r. nr L/422/06 w przedmiocie przekształcenia biblioteki publicznej w samorządową instytucję kultury stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 29 czerwca 2006 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 9, art. 11 i art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 13 poz. 123 ze zm.), dalej jako "u.o.p.d.k.", art. 2 i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85 poz. 539 z 1998 r. Nr 106 poz. 668, z 2001 r. Nr 129 poz. 1440), zwanej dalej "ustawą o bibliotekach", Rada Miejska w Jędrzejowie podjęła uchwałę Nr L/422/06 w sprawie przekształcenia Miejskiej i Gminnej Biblioteki Publicznej w Jędrzejowie w samorządową instytucję kultury pod nazwą "Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna w Jędrzejowie". Rozstrzygnięcie o takiej treści zawarto w § 1 uchwały, stanowiąc dalej (§ 2), że Biblioteka będzie gospodarowała wydzielonym majątkiem, stanowiącym część mienia komunalnego Gminy Jędrzejów. Pracownicy dotychczasowej jednostki organizacyjnej stają się po przekształceniu pracownikami instytucji kultury pod nazwą "Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna w Jędrzejowie (§ 3). Bibliotece nadano Statut w brzmieniu załącznika nr 1 do uchwały (§ 4), jak również stwierdzono, że Biblioteka uzyskuje osobowość prawną z datą wpisu do rejestru instytucji kultury prowadzonego w Urzędzie Miejskim w Jędrzejowie (§ 5). W § 3 ust. 2 Statutu znalazło się stwierdzenie, że "Nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Burmistrz Jędrzejowa". Z kolei zgodnie z § 7 Biblioteka może podejmować również inne działania wynikające z potrzeb środowiska.
W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie autor skargi zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.:
- art. 13 ustawy o bibliotekach poprzez nieprzewidziane przez ustawodawcę, a więc niedopuszczalne przekształcenie Miejskiej i Gminnej Biblioteki Publicznej w Jędrzejowie w samorządową instytucję kultury pod nazwą "Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna w Jędrzejowie";
- u.o.p.d.k. oraz ustawy o bibliotekach, albowiem żaden przepis ww. ustaw nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. oraz § 11 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 5 ustawy o bibliotekach;
- art. 11 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o bibliotekach w zakresie w jakim dopuszczono możliwość podejmowania przez Bibliotekę w Jędrzejowie dowolnych działań wynikających z potrzeb środowiska (§ 7 Statutu).
W konsekwencji skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że żaden z przepisów wskazanych jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały ani żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy o bibliotekach oraz przywołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy u.o.p.d.k. czy u.s.g. nie stanowią podstawy prawnej do przekształcenia biblioteki publicznej w instytucję kultury. Natomiast organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i granicach prawa. Samorządowa instytucja kultury funkcjonuje w oparciu o akt o jej utworzeniu oraz statut. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia objęto zarówno samą uchwałę jak i statut samorządowej instytucji kultury jakim jest biblioteka publiczna. Elementy formalnoprawne statutu oraz materię podlegającą regulacji w statucie określa u.o.p.d.k. (art. 13 ust. 2) oraz ustawa o bibliotekach (art. 11 ust. 3). Elementy statutu wskazane w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach są ściśle związane z działalnością biblioteki i stanowią one minimalną, konieczną jego treść, jednak mogą one zostać uzupełnione o postanowienia wynikające z przepisu 13 ust. 2 u.o.p.d.k., który stanowi jednocześnie maksymalny zakres, o jaki organizator może uzupełnić treść statutu biblioteki. Oznacza to, że organizator powinien w statucie biblioteki zawrzeć sumę treści, na którą składają się wymagania z art. 13 ust 2 u.o.p.d.k. (katalog zamknięty) oraz wymagania z art. 11 ust 3 ustawy o bibliotekach (katalog otwarty) i tylko w tych granicach się poruszać.
Odnosząc się do kwestii związanej z nadzorem nad biblioteką skarżący zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 20 ust. 5 ustawy o bibliotekach wprost przyznał sprawowanie nadzoru merytorycznego w zakresie realizacji przez powiatowe i gminne biblioteki publiczne określonych zadań wojewódzkiej bibliotece publicznej. Żaden inny przepis nie przyznaje kompetencji do regulowania - w drodze statutu - innych niż merytoryczny form nadzoru nad działalnością bibliotek publicznych. Należy więc przyjąć, iż postanowienie statutu dotyczące przyznania kompetencji nadzorczych nad organizacją i funkcjonowaniem biblioteki Burmistrzowi Jędrzejowa nie ma podstawy prawnej oraz zapisy te wykraczają poza katalog zamknięty określony w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k.
Ponadto zaskarżone postanowienie w brzmieniu § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały pozostaje niejasne. Pojęcie "nadzór" nie posiada definicji legalnej, a doktryna prawa kompetencji polegającej na "sprawowaniu nadzoru" przypisuje szereg daleko idących uprawnień, zarówno w zakresie kontrolowania nadzorowanego podmiotu, jak również możliwości żądania konkretnego postępowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że na podstawie przepisu statutu, zgodnie z którym "nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem Biblioteki sprawuje Burmistrz Jędrzejowa" nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jakie działanie organu wykonawczego w zakresie tegoż nadzoru jest dopuszczalne. Przyjęcie natomiast, że nadzór Wójta miałby oznaczać kompetencje do kontrolowania i wpływania na działalność nadzorowanego podmiotu narusza gwarantowaną ustawowo samodzielność instytucji kultury oraz przepis u.s.g., zgodnie z którym działalność gminnych jednostek organizacyjnych kontroluje rada gminy, która w tym celu powołuje komisję rewizyjną.
Odnosząc się do zawartej w § 7 statutu kwestii możliwości podejmowania innych działań niż wskazane w § 6, a wynikających z potrzeb środowiska, Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach do podstawowych zadań biblioteki należy gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych, obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie, a ponadto prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej. Zakres powyższych zadań powiązany jest z celem i funkcjonowaniem bibliotek, które organizują i zapewniają dostęp do zasobów dorobku nauki i kultury polskiej oraz światowej. Zatem zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach katalog otwarty zadań w statucie biblioteki, dotyczący jej działalności, powinien odnosić się konkretnie do powyższych zagadnień, a nie dotyczyć każdej innej potrzeby społeczeństwa w nieokreślonym zakresie. Wobec tego zdaniem skarżącego przepis § 7 Statutu stanowiący, że biblioteka może podejmować również inne działania wynikające z potrzeb środowiska, jest sprzeczny z zakresem materii podlegającej regulacji w statucie określonej w u.o.p.d.k. oraz ustawie o bibliotekach. Nie odnosi się on bowiem w żaden sposób do celów i zadań biblioteki jako instytucji kultury.
Prokurator podniósł również, że zaskarżona uchwała ma rangę aktu prawa miejscowego. Tym samym bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa prokuratora znajduje swoje źródło normatywne w treści art. 8 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z at. 53 § 3 p.p.s.a wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie jest ograniczone żadnym terminem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko podniósł, że skarżący wychodzi z błędnego założenia, iż brak jest podstaw prawnych do przekształcenia Miejskiej i Gminnej Biblioteki Publicznej w Jędrzejowie w samorządową instytucję pod nazwą "Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna w Jędrzejowie". W podstawie prawnej uchwały organ powołał się także na art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. h u.s.g., w którym ustawodawca użył sformułowania
"i reorganizacji". Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego reorganizacja to: "zmiana organizacji czegoś; zorganizowanie, organizowanie czegoś na nowo, w inny sposób". Ustawodawca dał zatem prawną możliwość zawartą w ustawie m.in. przeprowadzenia reorganizacji gminnej jednostki organizacyjnej. W tym zakresie nie powinno się od ustawodawcy oczekiwać, że do spraw reorganizacji gminnej jednostki organizacyjnej powinny być dodatkowe rozwiązania ustawowe.
Zdaniem skarżącego w tym stanie faktycznym należy rozróżnić dwie sytuacje zależne od tego kto jest organizatorem biblioteki. W art. 9 ustawy o bibliotekach ustawodawca stwierdził, że organizatorami mogą być osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Gmina, która dokonała przekształcenia biblioteki, ma osobowość prawną, co wprost wynika z art. 2 ust. 2 u.s.g. Jeżeli zatem z przepisów ogólnych, na podstawie których działa gmina, wynika że może ona dokonywać reorganizacji swoich jednostek organizacyjnych, to prawo to jest dla gminy obowiązujące i można go stosować. Druga sytuacja nastąpi wtedy, gdy organizator biblioteki, który jest osobą prawną, nie będzie mógł dokonać przekształcenia swojej jednostki organizacyjnej jeżeli z przepisów ustawowych, które do jego działalności mają zastosowanie, nie wynika prawo na mocy którego może przekształcać podmioty od siebie zależne, a zatem może dokonać jedynie ich połączenia, podziału lub likwidacji – tak jak to ustawodawca określił w ustawie o bibliotekach.
Dodatkowo w podstawie prawnej uchwały organ powołał się na art. 9, 11 i 13 u.o.p.d.k. oraz art. 2 i art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach. Powołanie się na te przepisy ma charakter uzupełniający, jednak jest to zapis konieczny, ponieważ oprócz przekształcenia biblioteki organ nadał statut przekształconej jednostce.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyznania organowi wykonawczemu jednostki wykonawczej gminy nadzoru nad biblioteką organ podniósł, że jego zdaniem każdy podmiot działający na ternie gminy musi podlegać nadzorowi nawet wtedy gdy jednostka ta posiada osobowość prawną. Uszło uwadze skarżącego, że ustawodawca w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach zaznaczył co statut biblioteki winien zawierać, jednak jest to wyliczenie niepełne, gdyż ustawodawca w tym zapisie użył wyrażenia "w szczególności". W tej sytuacji organ w statucie mógł wskazać jaki podmiot sprawuje nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem biblioteki i wskazał burmistrza. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Burmistrz zgodnie z § 7 przedmiotowej uchwały został zobowiązany do jej wykonania, a więc nawet jeśliby kwestionowanego przez skarżącego zapisu w statucie o nadzorze nie było, to i tak nadzór nad wykonaniem uchwały spoczywałby na burmistrzu.
Organ nie zgodził się także z zarzutem, że zapis § 7 Statutu stanowiący, że biblioteka może podejmować inne działania wynikające z potrzeb środowiska, narusza art. 11 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 i 4 ustawy o bibliotekach. Art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach ustawodawca używając określenia "w szczególności" dał możliwość rozbudowania statutu zgodnie z potrzebami wynikającymi z potrzeb środowiska. Ponadto w art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach ustawodawca stwierdził, że statut powinien określać cele i zadania biblioteki. Mając taki zapis ustawowy organ nadając statut bibliotece ustalił, że zadaniem biblioteki jest także podejmowanie innych działań wynikających z potrzeb środowiska. Za uznaniem, że zarzut skarżącego w tej kwestii jest wadliwy przemawiają także zapisy zawarte w art. 13 ust. 2 pkt 6 u.o.p.d.k. Zdaniem ustawodawcy nadając statut instytucji kultury można w nim postanowić, że biblioteka może prowadzić działalność inną niż kulturalna jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Bezspornym jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Zasadniczym zarzutem skargi było to, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Zarzut ten okazał się zasadny. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że wystarczającą podstawą dla podjęcia tej uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. Przepis ten jest jednak przepisem kompetencyjnym i wynika z niego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Powyższy przepis nie mógł stanowić samoistnej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały (por. też wyrok WSA w Lublinie z 15 września 2016 r., sygn. II SA/Lu 510/16, wyrok WSA w Kielcach z 6 października 2021 r., sygn. II SA/Ke 534/21).
Podobna uwaga, jak słusznie wywodzi skarżący, dotyczy także pozostałych przepisów wskazanych w treści zaskarżonej uchwały jako mających stanowić podstawę prawną jej podjęcia.
Przede wszystkim należy wskazać na spójne systemowo rozstrzygnięcie ustawowe wynikające z art. 2 ustawy o bibliotekach, który stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zakresie nieuregulowanym ustawą o bibliotekach, oraz z art. 40 u.o.p.d.k., z którego wynika że przepisy tej ustawy nie naruszają m.in. ustawy o bibliotekach w zakresie prowadzenia działalności kulturalnej w formach określonych w tych ustawach. Zgodnie z art. 1 u.o.p.d.k. działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, a formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności m.in. biblioteki, stosownie do art. 2 tej ustawy. Toteż do biblioteki jako formy organizacyjnej działalności kulturalnej stosować należy w pierwszej kolejności ustawę o bibliotekach jako lex specialis, w zakresie w jakim reguluje ona prowadzenie działalności kulturalnej w formie biblioteki, oraz u.o.p.d.k. jako lex generalis w zakresie nieuregulowanym w ustawie o bibliotekach.
W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano, poza wspomnianym już przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., także art. 9, 11 i 13 u.o.p.d.k. oraz art. 2 i 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach. Art. 9 ust. 1-3 u.o.p.d.k. w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, stanowił że jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym (ust. 1). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust. 2). Instytucje kultury, dla których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, mogą otrzymywać dotacje na zadania, objęte mecenatem państwa, w tym dotacje na wydatki inwestycyjne, z budżetu państwa w części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (ust. 3). Zgodnie z art. 11 u.o.p.d.k. organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, który określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania. Wreszcie art. 13 ust. 1-3 tej samej ustawy stanowi, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (ust. 1). Statut zawiera:
1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury,
2) zakres działalności,
3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania,
4) sposób uzyskiwania środków finansowych,
5) zasady dokonywania zmian statutowych,
6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić (ust. 2).
Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców (ust. 3).
Jak już wspomniano, z art. 2 ustawy o bibliotekach wynika, że w zakresie nieuregulowanym ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z kolei art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach stanowi, że statut (biblioteki) określa w szczególności:
1) cele i zadania biblioteki;
2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów;
3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej;
4) źródła finansowania działalności biblioteki.
Rację ma skarżący Prokurator, że żaden z przywołanych wyżej przepisów nie mógł stanowić podstawy prawnej dla podjęcia zaskarżonej uchwały. De facto jej efektem było powstanie instytucji kultury, jednak ani z ww. art. 11 u.o.p.d.k., ani też z art. 13 ust. 1 ustawy o bibliotekach – zgodnie z którym organizator może dokonać połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki – nie wynika możliwość utworzenia instytucji kultury poprzez przekształcenie biblioteki działającej w formie gminnej jednostki organizacyjnej.
Należy w tym miejscu ponadto zwrócić uwagę na art. 41 ust. 1 u.o.p.d.k., zgodnie z którym instytucje i placówki upowszechniania kultury istniejące w dniu wejścia w życie ustawy (27 grudnia 1991 r.), dla których organizatorem były podmioty określone w art. 8 i 9 (m.in. jednostki samorządu terytorialnego), podlegają z urzędu wpisowi do rejestru instytucji kultury, prowadzonego przez właściwego organizatora, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a pracownicy tych instytucji stają się pracownikami instytucji kultury. Co więcej, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach, bibliotekami publicznymi są, zorganizowane w formie instytucji kultury, Biblioteka Narodowa, wojewódzkie biblioteki publiczne i gminne (komunalne) biblioteki publiczne (przepis ten obowiązywał od początku obowiązywania ww. ustawy, tj. od 28 lipca 1997 r.). Z przepisów tych, jak również z art. 9 ust. 1 i 2 u.o.p.d.k., wynika że od czasu wejścia w życie tej ustawy nie było możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidziana w ustawie. Tym samym instytucja kultury była i jest jedyną dopuszczalną przez ustawodawcę formą działania – m.in. dla bibliotek. Z tego też względu podjęcie w roku 2006 zaskarżonej uchwały o przekształceniu biblioteki w instytucję kultury nie mogło znaleźć podstawy prawnej w obowiązujących przepisach. Niejako potwierdzeniem tego oraz całokształtu wskazanych wyżej regulacji jest art. 11 u.o.p.d.k., który zezwala na utworzenie instytucji kultury wyłącznie poprzez wydanie aktu o jej utworzeniu. Z tych wszystkich powodów w ocenie Sądu zasadny był zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości (czyniąc bezprzedmiotowym odnoszenie się do dwóch pozostałych zarzutów skargi, dotyczących pojedynczych zapisów Statutu) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.,
o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.