II SA/BD 661/24

II SA/Bd 661/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 646/25 - Wyrok NSA z 2025-05-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr WIR.VIII.7840.1.177.2023.JGK w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...], znak: [...] Prezydent M. T., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą wbudowaną w parterze wraz z towarzyszącą infrastrukturą przy ul. [...] w T." dz. nr [...], obręb 72.
W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji podniósł, iż w trakcie prowadzonego postępowania uzyskano informację Miejskiej Pracowni Urbanistycznej ([...]) na temat interpretacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w T., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] kwietnia 2001 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom. z 2001 r., poz. 570) w zakresie ilości kondygnacji projektowanego budynku, określonej
w części rysunkowej przedmiotowego planu. Zgodnie z przedmiotową informacją dla projektowanej zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej m. in. na terenie działki nr [...]
z obrębu 72 ustala się nieprzekraczalną wysokość II kondygnacji nadziemnych, natomiast projektowany budynek ma III kondygnacje nadziemne.
Organ I instancji poinformował inwestora o wydanej interpretacji i zwrócił się
o doprowadzenie do zgodności projektu przedmiotowej inwestycji z ww. ustaleniami.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. wniósł o jej uchylenie
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie strony odwołującej, projekt decyzji został opracowany zgodnie
z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, czego potwierdzeniem jest pierwsze postanowienie wydane przez Urząd M. T., Wydział Architektury
i Budownictwa, w którym nie wniesiono uwag dotyczących ilości kondygnacji
w projektowanym obiekcie. W uzasadnieniu decyzji nr [...] o sygnaturze [...], wydanym przez organ I instancji wskazano, że uzupełnione zostały nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia [...] lipca 2023 roku. W tymże postanowieniu jako nieprawidłowości nie została podana ilość kondygnacji dla projektowanego budynku, co implikuje, że początkowo urząd interpretował przepisy zgodnie z zapisem planu.
Odwołujący zauważył, iż w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy [...], budynki wielorodzinne określono jako budynki III kondygnacyjne, a II kondygnacje przypisane zostały dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz usługowych. W żadnym miejscu planu nie pojawia się zapis mówiący o tym, iż na jakimkolwiek obszarze dopuszcza się zabudowę wielorodzinną wyłącznie dwukondygnacyjną. Potwierdzeniem tego jest budynek wielorodzinny trzykondygnacyjny bezpośrednio sąsiadujący z działką strony oraz inne obiekty
w sąsiedztwie. Nigdzie na obszarze objętym planem, o którym mowa oraz nawet sąsiednich obszarach nie znajdują się obiekty wielorodzinne dwukondygnacyjne. Interpretacja urzędu i powoływanie się na graficzne oznaczenie dwoma kreskami, nie
w miejscu przedmiotowej działki, tylko kilka działek dalej, jest w ocenie odwołującego wysoce bezpodstawna i sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania,
a oznaczenie - dwie kreski, nie wiadomo do czego się odnoszą i których działek dotyczą.
Interpretacja Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...].10.2023 r. dotycząca możliwości zabudowy działki nr [...] w ocenie odwołującego jest kompletnie rozbieżna
z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ § 17 planu wyraźnie wskazuje na możliwość zabudowy wielorodzinnej trzykondygnacyjnej, o maksymalnej wysokości budynku 13 m oraz o nachyleniu dachu
z kątem minimum 20. Tymczasem według Interpretacji Miejskiej Pracowni Urbanistycznej zawartej w piśmie z dnia [...].10.2023 r., projektowany obiekt powinien mieć maksymalnie 2 kondygnacje, a ponadto nie została sprecyzowana maksymalna wysokość budynku oraz forma zadaszenia. W ocenie odwołującego to nie interpretacja, tylko narzucenie nowych warunków niezgodnych z uchwalonym i obowiązującym planem.
Ponadto odwołujący podkreślił, iż nie uzasadniono, dlaczego na przedmiotowej działce miałaby zostać ograniczona ilość kondygnacji, skoro nie określono wysokości zabudowy. Jeśli nie definiuje się wysokości budynku, w którym niezależnie od ilości kondygnacji, wysokość pozostaje bez zmian, to nie zmienia się nic w kwestii pogorszenia parametrów ewentualnego odziaływania na sąsiednie obiekty. W związku z powyższym, w ocenie odwołującego, ograniczanie ilości kondygnacji, niepoparte ograniczeniem wysokości budynku, wydaje się być bezzasadne.
Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2024r., nr [...].JGK orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zdaniem Wojewody to do organu architektoniczno - budowlanego należy interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] maja 2014 r., sygn. akt: II OSK 3020/12). Gdy zaistnieje sytuacja, w której pojawiają się wątpliwości, co do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ ma możliwość wystąpienia do gminy z wnioskiem o wyjaśnienie treści jego postanowień.
Zdaniem Wojewody K.-P. organ I instancji niesłusznie przyjął interpretację Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Przepisy ogólne m.p.z.p. jasno wskazują, że dla zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej ustala się III kondygnacje. Załącznik graficzny dołączony do akt sprawy jest bardzo nieczytelny, w związku z czym organ odwoławczy musiał posłużyć się rysunkiem udostępnionym na stronie internetowej https://mpu-torun.pl/, w formie pdf. Przy maksymalnym zbliżeniu widać, że na przedmiotowym terenie naniesione są cyfry rzymskie II/III wskazujące według legendy mapy - ilość kondygnacji, ale nie widać samej cyfry rzymskiej II. Jeśliby nawet przyjąć, że w części terenu I.33MW od strony ulicy [...], niewyraźne oznaczenie znajdujące się kilka działek dalej od nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, jest cyfrą rzymską II, to nie ma podstawy do stwierdzenia, że działka nr [...] objęta jest tym ustaleniem. Świadczą o tym bowiem linie rozgraniczające, które są nanoszone na rysunek planu. Linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub sposobie zagospodarowania obejmują obszar I.33MW w części północno-wschodniej, bez jego podziału, natomiast nieobowiązujące linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach od strony ul. [...] i ul. [...].
Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego nie można stwierdzić, że na obszarze, w którym znajduje się działka inwestycyjna, są różne ustalenia w kwestii sposobu zagospodarowania terenu i w jakim zakresie dotyczą one obszaru I.33MW,
a inwestor słusznie stwierdził w odwołaniu, że w żadnym miejscu planu nie pojawia się zapis mówiący o tym, iż na jakimkolwiek obszarze dopuszcza się zabudowę wielorodzinną dwukondygnacyjną. Skoro głównym przeznaczeniem obszaru jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (według przepisów ogólnych m.p.z.p. III kondygnacje nadziemne) z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to rysunek graficzny wskazuje, posługując się naniesionymi symbolami II/III, możliwość budowy zarówno budynków jednorodzinnych jak i wielorodzinnych na tym obszarze.
Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że na działce nr [...] możliwa jest budowa tylko budynku dwukondygnacyjnego, gdyż nie wynika to z zapisów zawartych w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani
z załącznika graficznego. Interpretacja rysunku planu na podstawie niewyraźnego oznaczenia znajdującego się w dolnej części obszaru I.33MW wskazująca, że możliwe jest wybudowanie budynku wielorodzinnego dwukondygnacyjnego, zdaniem Wojewody K.-P. jest sprzeczna z zapisem § 17 ust. 3 pkt 5 m.p.z.p. Przy wykładni postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy bowiem mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrok z [...] lutego 2013 roku, sygn. akt: II SA/Po 1006/12).
Prezydent M. T. w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że projekt decyzji nie wykazuje zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonymi w części rysunkowej, z uwagi na to, że działka nr [...]
z obrębu 72 ustala wysokość II kondygnacji nadziemnych, a projektowany budynek ma III kondygnacje nadziemne, jednak zdaniem Wojewody K.-P. decyzja Prezydenta M. T. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż organ I instancji nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę powołując się na art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor uzupełnił dokumentację i usunął nieprawidłowości wskazane
w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2023r. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego został w niniejszej sprawie spełniony, dlatego należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana
z naruszeniem przepisu art. 35 ust 5 pkt 1 Prawa budowlanego i jako taka podlegała uchyleniu, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ I instancji powinien jeszcze raz dokładnie przeanalizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru i dokonać jego własnej interpretacji.
Sprzeciw do Sądu od całości decyzji Wojewody K.-P. wniósł A. G. podnosząc, iż decyzja organu II instancji narusza jego interes prawny, gdyż, po pierwsze, nieruchomość gruntowa zabudowana domem jednorodzinnym należąca do niego pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością na której powstać ma ww. budynek mieszkalny wielorodzinny (blok/apartamentowiec), ponadto, powstanie tego budynku doprowadzi do znacznego zacienienia nieruchomości skarżącego oraz jej przesłonienia, a to wpłynie w sposób druzgocący na działalność
i efektywność instalacji fotowoltaicznej znajdującej się na terenie nieruchomości skarżącego. Ponadto, nieruchomość inwestora nie zawęzi zakresu swej uciążliwości
w ramach jej nieprzekraczalnych granic.
Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) Prawo budowlane (dalej również jako: "ustawa - Prawo budowlane") poprzez błędne ustalenie oraz przyjęcie, że inwestor w sposób należyty wykazał, iż inwestycja nie narusza postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: "m.p.z.p.") zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] kwietnia 2001r. w zakresie możliwych do wybudowania kondygnacji projektowanego budynku na danym terenie, co w finale doprowadziło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy z przywołanego powyżej m.p.z.p. wynika wprost, iż dla terenów położonych przy ul. [...] przewidziana jest możliwość wybudowania wyłącznie budynków dwukondygnacyjnych;
2. naruszenie art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane polegające na błędnym uznaniu, iż decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej (Starosty Grodzkiego - Prezydenta M. T.) została wydana w oparciu o interpretację (Miejskiej Pracowni Urbanistycznej), która nie powinna [...] podstawy takiego stanowiska ww. organu w sytuacji, gdy interpretacja ta obejmowała swym zakresem szczegółową wykładnię m.p.z.p. obowiązującego dla terenu 1.33 MW uchwalonego uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz traktowała w sposób bezsporny o sposobie wykorzystania poszczególnych gruntów znajdujących się przy danych ulicach, objętych ww. m.p.z.p.
Wnoszący sprzeciw zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedotrzymanie przez organ wydający decyzję obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności poprzez:
1. pominięcie faktu rzeczywistej skali problemu w postaci potencjalnego zacienienia oraz przesłaniania przez inwestora jego nieruchomością (budynkiem aż trzykondygnacyjnym) nieruchomości gruntowej zabudowanej domem jednorodzinnym skarżącego, na której to znajduje się także uprzednio skonstruowana instalacja fotowoltaiczna, która jak powszechnie wiadomo, bez padających nań promieni słonecznych nie będzie w stanie wytworzyć energii elektrycznej, tj. nie będzie spełniać swoich podstawowych funkcji,
2. braku wypowiedzenia i ustosunkowania się przez organ drugiej instancji przy wydawaniu zaskarżanej decyzji do następujących dowodów, tj.: kwestii wyrażonej w § 16 ust. 2 pkt lit. c m.p.z.p, tj. rozdysponowania powierzchni terenów zgodnie
z którym " 1) Dla terenów położonych we wschodniej części osiedla, oznaczonej na rysunku planu symbolem I: minimalnie 25% powierzchni działki jako teren przyrodniczo-aktywny", która w sposób istotny wpływa na ewentualne oddziaływanie nieistniejącej jeszcze nieruchomości inwestora na występującą już nieruchomość skarżącego,
3. kwestii zamknięcia (ograniczenia) uciążliwości (oddziaływania) budynku inwestora w granicach działki, na której ma zostać usytuowany jego budynek wielorodzinny trójkondygnacyjny, w sytuacji gdzie powszechnie wiadomo oraz oczywistym jest, iż funkcjonowanie takiego budynku w znaczny sposób wpływać będzie w sposób bezpośredni na sąsiadujące nieruchomości już istniejące (np. wpływ parkingów, garaży podziemnych, czy placów manewrowych).
Zdaniem autora sprzeciwu, na mapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób wyraźny zaznaczone zostały liczby rzymskie "II" oraz "II/III" na poszczególnych gruntach, które wskazują na przewidziane do wzniesienia na danym terenie / gruncie kondygnacje budynku. Dla działki nr [...] położonej przy ul. [...]
3 organ przewidział możliwość wzniesienia tylko i wyłącznie dwóch kondygnacji,
a oznaczenie wprost wskazujące na takie uwarunkowanie zabudowania tego terenu znajduje się pod samym symbolem I.33.MW na przecięciu dwóch linii rozgraniczających. Rzymska liczba "II" usytuowana została w sposób obejmujący jej zakresem praktycznie całą ulicę Tataraków, aż do momentu jej zejścia się (skrzyżowania) z ulicą Okólną, gdzie grunt (działka o numerze 278/1 oraz 278/2) znajdujący się po prawej stronie tego skrzyżowania (łączenie się ulicy [...] z ulicą Okólną, na którym wybudowany jest budynek w zabudowie bliźniaczej) objęty został już warunkiem zabudowy określonym rzymską liczbą "II/III", czyli zgodnie z jak najbardziej prawidłową interpretacją Miejskiej Pracowni Urbanistycznej oraz samym m.p.z.p, pozwalającą na wybudowanie budynku dwukondygnacyjnego, albo trzykondygnacyjnego.
Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, iż przy ulicy [...] istnieje możliwość wnoszenia budynków wyłącznie o dwóch kondygnacjach, zdaniem skarżącego jest fakt, iż przy tej ulicy wzniesione zostały budynki mieszkalne jednorodzinne, które spełniają przedmiotowy wymóg - tzn. posiadają jedynie dwie kondygnacje, nie więcej. Potwierdzeniem takiego zapatrywania, jak i niczym nieuzasadnionej wykładni poczynionej przez organ drugiej instancji jest fakt, iż przy ul. [...] oraz ul. [...], które to położone są w dzielnicy "[...]", na ich skrzyżowaniu znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny (blok mieszkalny/apartamentowiec), który wzniesiony został zgodnie z obowiązującymi na tych ulicach warunkami zabudowania - tj. możliwość wzniesienia budynku dwukondygnacyjnego lub trzykondygnacyjnego, na co wskazuje liczba rzymska "II/III" doskonale widoczna, umieszczona na północny wschód od oznaczenia 133.MW. Blok mieszkalny, a przede wszystkim podstawa prawna jego usytuowania w takim miejscu, stanowi zdaniem skarżącego przykład tego, w jaki sposób organ drugiej instancji powinien działać
w procesie wydawania decyzji odmownej. Poczyniona przez organ drugiej instancji interpretacja jak i wykładnia m.p.z.p. nie została oparta na żadnych podstawach, które mogłyby argumentować takowe zapatrywanie, tym bardziej, że mapy przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczone na portalu
w formie plików PDF w sposób wyraźny wskazują na dane, na podstawie których można rozwiać wszelkie wątpliwości prawne i faktyczne.
Podsumowując, organ drugiej instancji przeprowadził analizę oraz dokonał wykładni, uznając iż naniesione przez podmiot tworzący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oznaczenia są trudne, a wręcz niemożliwe do rozpoznania, w sytuacji, gdy nie ma potrzeby przybliżania, czy też szczegółowego wykładania przedmiotowego ujęcia graficznego. Rzymska liczba "II" (w przypadku ul. [...]) oraz liczba "II/III" w odniesieniu do ul. [...] oraz ul. [...] są łatwo zauważalne. Linie znajdujące się na niniejszej mapie nie są liniami rozgraniczającymi lecz mając na uwadze powszechnie przyjętą w tego typu projektach technikę oraz obowiązujący na tym terenie m.p.z.p., są liniami proponowanego podziału działek (zgodnie z m.p.z.p. - linie podziału wewnętrznego - ściśle określone / postulowane).
Mając na uwadze powyższe, a także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy [...], interpretację Miejskiej Pracowni Urbanistycznej
w T. oraz decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] listopada 2023 r., a także nieruchomości (domy) usytuowane już na działkach położonych przy ul. [...] (oznaczonych numerami 280, 282, 284, 285, 286, 824, 826, 827, 828, 834, 835, 837) zdaniem strony wnoszącej sprzeciw należy przyjąć, iż przy ulicy tej możliwe jest wznoszenie budynków wyłącznie o dwóch kondygnacjach i fakt ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Oględziny ulic oraz nieruchomości położonych na działkach ww. pozwolą organowi w sposób definitywny ustalić, mimo właściwej interpretacji Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T., iż dotychczasowe nieruchomości tam znajdujące się budowane były w sposób zgodny z obowiązującym m.p.z.p., a co za tym idzie, nieruchomość inwestora nie spełnia wymogów przewidzianych przez m.p.z.p.
Analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez Miejską Pracownię Urbanistyczną, czyli przez podmiot, który w sposób czynny uczestniczył przy tworzeniu przedmiotowego dokumentu, a zlecona temu podmiotowi przez Prezydenta M. T., wykazała w ocenie skarżącego w sposób niebudzący wątpliwości, iż działki znajdujące się przy ul. [...] (z wyłączeniem jedynie działek
o nr [...]) mogą zostać zabudowane zgodnie z art. 17 ust. 3 m.p.z.p., czyli budynkami o dwóch kondygnacjach.
Mając na uwadze przedmiotowe uwarunkowania prawne, zdaniem strony wnoszącej sprzeciw należy uznać, iż Prezydent M. T., będący zarazem [...] grodzkim, upoważniony został do wystąpienia do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (dalej również jako: "m.p.u.") w T. z prośbą o przeprowadzenie stosownej analizy, która to miała na celu rozwiać wszelkie wątpliwości interpretacyjne - i je skutecznie rozwiała. Przedmiotowa interpretacja została przeprowadzona w ocenie skarżącego prawidłowo oraz przez organ administracji do tego uprawniony. Organ ten powziął ww. wątpliwość, a interpretacja została przeprowadzona z zachowaniem wymogów wykładni językowej, celowościowej oraz językowej, jak i z poszanowaniem pozostałych uwarunkowań. Organ I instancji w sposób prawidłowy odczytał analizę m.p.u. oraz zastosował ją jako podstawowy argument wydanej przezeń decyzji z dnia [...] listopada 2023 r. Ulica [...] znajdująca się na obszarze 133. MW oraz działki dotychczas zabudowane, położone wzdłuż niej, o numerach 280, 282, 284, 285, 286, 824, 826, 827, 828, 834, 835, 837) objęte zostały takim rodzajem zabudowania, jakie zostało wskazane w decyzji Prezydenta M. T. - tj. zabudowaniem maksymalnie dwukondygnacyjnym (rzymska liczba II). Sam organ drugiej instancji wskazał, że
w ramach czynionej wykładni przepisów m.p.z.p. należy brać pod uwagę maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich, po czym pominął on takowe uprawnienia które przysługują także skarżącemu podmiotowi, który od wielu lat zamieszkuje na terenie swej nieruchomości.
Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji wyciągnął prawidłowe wnioski na podstawie przedmiotowej interpretacji, która wydana została prawidłowo, a ponadto organ ten do takiego działania był w pełni umocowany na podstawie obowiązujących przepisów prawa, natomiast organ II instancji nie wskazał w żaden sposób na kwestię ewentualnego przesłaniania oraz zacienienia działki skarżącego przez budynek inwestora, który to ma powstać na gruncie sąsiadującym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada możliwość zbudowania na działce nr [...] jedynie budynku dwukondygnacyjnego, o łącznej wysokości maksymalnie 9 metrów, wliczając w to już zadaszenie. Wniesienie bloku bądź apartamentowca, którego wysokość przekraczałaby te wartości, czyli np. o wysokości 13 metrów może doprowadzić do przesłonienia jak i zacienienia działki skarżącego. Takie okoliczności
w sposób bezsprzeczny wpłyną na funkcjonowanie instalacji fotowoltaicznej, która to zainstalowana jest na terenie nieruchomości skarżącego, co należy rozumieć jako pozbawienie tej konstrukcji jej użyteczności bądź znaczne jej ograniczenie. Ponadto, spowoduje to także brak zwrotu potencjalnych korzyści, które skarżący otrzymać miał
w następstwie prawidłowego działania tej instalacji.
Zdaniem skarżącego, projekt wnioskowanej decyzji musi być zgodny
z obowiązującym na terenie dzielnicy "[...]" miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do jego § 16 ust. 2 pkt. 1) lit. c., co oznacza, iż projekt powinien obejmować swym zakresem obowiązek usytuowania nieruchomości w sposób umożliwiający zapewnienie pozostawienia 25 % danego gruntu budowlanego
z przeznaczeniem na teren przyrodniczo-aktywny. Ponadto, pod uwagę należy wziąć także nadmierną uciążliwość budynku jaki ma powstać na terenie należącym do inwestora, gdyż z pewnością można przyjąć, iż nie zamknie się ona w granicach nieruchomości będącej własnością inwestora. Należy zwrócić szczególną uwagę na place manewrowe oraz parkingi, które w sposób bezpośredni, gdyż poprzez spaliny samochodów, oddziaływać będą na sąsiadującą nieruchomość skarżącego.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Sprzeciw podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami
a organami administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18, z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Podkreślić bowiem należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.
Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych a także prawnych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie. Dla dokonania takiej oceny niemożliwe jest zatem pominięcie regulacji prawa materialnego.
W okolicznościach badanej sprawy Sąd nie stwierdził, aby organ II instancji wykroczył poza granice decyzji przewidzianej przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrolowana decyzja dotyczy wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą wbudowaną w parterze wraz z towarzyszącą infrastrukturą przy ul. [...] w T. dz. nr [...], obręb 72, przy czym negatywne rozstrzygnięcie zostało oparte przez organ I instancji o interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w T., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] kwietnia 2001 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2001 r., poz. 570), dokonaną przez Miejską Pracownię Urbanistyczną, która uznała, że dla projektowanej zabudowy wielorodzinnej, zlokalizowanej m. in. na terenie działki nr [...] z obrębu 72 ustala się nieprzekraczalną wysokość II kondygnacji nadziemnych, natomiast projektowany budynek ma III kondygnacje nadziemne.
Organ II instancji w ramach odwołania, wnikliwie przeanalizował postępowanie przed organem I instancji, wskazując na uchybienia w kwestii materialnej, dotyczącej nieprawidłowości w projekcie budowalnym pod kątem jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w tym z planem miejscowym, słusznie wskazując, że to do organu architektoniczno-budowlanego należy interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych,
a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne. (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2014 r., sygn. akt: II OSK 3020/12). Gdy zaistnieje sytuacja, w której pojawiają się wątpliwości, co do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ ma możliwość wystąpienia do gminy z wnioskiem o wyjaśnienie treści jego postanowień. Organy architektoniczno-budowlane są zobowiązane stosować się do zapisów planu, jako aktu prawa miejscowego, jednocześnie nie są związane ewentualną interpretacją jego norm dokonaną przez gminę, która była odpowiedzialna za jego uchwalenie (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2558/19). W przypadku zatem, gdy interpretacja postanowień planu jest konieczna, powinna być dokonana
z uwzględnieniem wykładni językowej (poprzez odkodowanie norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki), celowościowej
i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie zapisu planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem pozostałych postanowień tego aktu prawnego (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrok z 10 listopada 2010 roku, sygn. akt: II SA/Gd 408/10).
Wprawdzie wykładnia przepisów prawa nie może być podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., ale w rozpoznawanej sprawie nie tylko kwestia odmiennej wykładni przepisów prawa ma rozstrzygające znaczenie lecz przynajmniej istnienie istotnych wątpliwości co do stanowiska organu urbanistycznego wymaga wyjaśnienia. Przepisy ogólne m.p.z.p. jasno wskazują, że dla zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej ustala się III kondygnacje. Jednostka planistyczna I.33MW przewiduje zabudowę wielorodzinną (§ 46 planu). Działka inwestora jest w tej jednostce. Załącznik graficzny dołączony do akt sprawy jest bardzo nieczytelny. W związku z powyższym, uzasadnione są zastrzeżenia odnoszące się do stanowiska pracowni urbanistycznej jako wysoce wątpliwych, których organ I instancji nie wyjaśnił.
Przede wszystkim jednak istotna jest konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji własnej interpretacji przepisów, a nie tylko oparcie się na stanowisku pracowni urbanistycznej. Poza tym, podstawą odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, była tylko stwierdzona niezgodność jej projektu z planem miejscowym, bez badania istotnych przesłanek wymaganych przepisami prawa, a dotyczących oceny zasadności złożonego wniosku. W tych warunkach uznać należy, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone przed organem I instancji wymaga jego uzupełnienia w znacznym zakresie poprzez dokonanie własnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też oceny pozostałych przesłanek warunkujących rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w związku z czym uznać należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zakres stwierdzonych nieprawidłowości uniemożliwia ich sanację na etapie postępowania odwoławczego, zwłaszcza dlatego, że naruszyłoby to fundamentalną dla polskich procedur prawnych konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 15 k. p. a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Regułą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2. Takie stanowisko znajduje oparcie w licznych wyrokach sądów administracyjnych (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, Lex nr 26588; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95, Lex nr 26980; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96, Lex nr 29795; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, Lex nr 43276; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96, Lex nr 43238; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, Lex nr 48725; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98, Lex nr 48673).
Gdyby – odnosząc się do stanu niniejszej sprawy – organ II instancji usiłował we własnym zakresie naprawić błędy poczynione przez organ I instancji, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Po pierwsze, naruszyłby tę zasadę pozbawiając strony postępowania dwukrotnego, najpierw na poziomie I instancji, wnikliwego
i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, ustalenia wszystkich relewantnych dla sprawy okoliczności i wyciągnięcia z nich konsekwencji prawnych. Dopiero takie pełne, wnikliwe i wyczerpujące ustalenia mogą być podstawą wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia.
Mając na względzie regulację zawartą w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. stwierdzić należy, że jednym z elementów składowych decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2021 r. III SA/Gl 196/21, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2021 r.III SA/Łd 117/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się do przywołania przebiegu postępowania ze wskazaniem dat, zaś warstwa stricte merytoryczna ograniczona jest do stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji nr [...] o sygnaturze WAiB.6740.32.222.2023 WS, wydanej przez organ I instancji wskazano, że uzupełniono nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia z dnia [...] lipca 2023 roku, nr [...], gdzie jako nieprawidłowości nie została podana ilość kondygnacji dla projektowanego budynku. W takiej sytuacji należałoby oczekiwać, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji do tej kwestii się odniesie. Są to niewątpliwie okoliczności istotne dla sprawy i uczestników postępowania, a wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.
W ocenie Sądu, organ I instancji takiego warunku nie spełnił. Uzasadnienie decyzji pomija ocenę wszystkich przesłanek warunkujących rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Fundamentalna dla posadowienia nowej inwestycji kwestia, jak jej stosunek do istniejącej zabudowy, powinna być w uzasadnieniu decyzji wskazana i oceniona. Tymczasem organ I instancji tego zaniechał i co wynika z akt sprawy, ustalenia poczynione przez organ
I instancji daleko odbiegają od zasady wyczerpującego zebrania i zbadania ważnych dla sprawy okoliczności. Zasadniczo odbiega również od standardu prawidłowego uzasadnienia, uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, które powinno być jasne, wyczerpujące merytorycznie i nawiązujące do podstawowych motywów decyzji. Organ
I instancji nie zgromadził całego materiału dowodowego, a organ II instancji przekonująco udowodnił, że naprawa tego wadliwego stanu rzeczy wykracza poza ramy uzupełnienia. Organ II instancji naruszyłby zasadę dwuinstancyjności poprzez to, że kompetencją organu odwoławczego wynikającą z art. 136 §1 k. p. a. jest prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, które powinno być skoncentrowane przede wszystkim w ramach postępowania przed organem I instancji. Dlatego Wojewoda nie mógł, nie narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, czynić tych ustaleń i wyjaśnień, które powinny być dokonane przed organem I instancji.
Kontrolując decyzję Wojewody jako organu odwoławczego, oprotestowaną następnie sprzeciwem, Sąd miał świadomość raczej wyjątkowego charakteru, który ma decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k. p. a. Jednak w okolicznościach badanej sprawy administracyjnej Sąd dopatrzył się zaistnienia wyraźnych przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji kasatoryjnej. Organ I instancji naruszył przepisy postępowania w zakresie wydanego przez siebie aktu, zaś ten zakres sprawy, który jest konieczny do jej wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z tych względów, pozostając w granicach zakreślonych art. 64e p. p. s. a., Sąd stwierdził zasadność wydania przez organ odwoławczy zakwestionowanej sprzeciwem decyzji i oddalił sprzeciw w całości.