II SA/Ke 39/15

II SA/Ke 39/15 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2015-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 152, art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 11, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
art. 20 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
art. 217 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015r. sprawy ze skargi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Starosty orzekającą o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w ten sposób, że:
- w jednostce rejestrowej nr [...] w której figurują: Skarb Państwa jako właściciel, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej jako gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi zasobami nieruchomości, w odniesieniu do działek nr: [...],
- wykreślono działki nr: [...],
założono nową jednostkę rejestrową, w której wpisano:
- Skarb Państwa właściciel
- Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jako gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi zasobami nieruchomości w odniesieniu do działek nr: [...],
Założono nową jednostkę rejestrową, w której wpisano:
- Skarb Państwa władanie (na zasadach posiadania samoistnego),
- Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jako gospodarującego zasobem nieruchomości Skarby Państwa oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi zasobami nieruchomości w odniesieniu do działek nr: [...].
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, (dalej RZGW) wnioskiem z dnia 29.11.2012r., sprecyzowanym pismem z dnia 13.05.2013r., wniósł o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu wnioskodawcy jako władającego nieruchomościami oznaczonymi jako działki ewidencyjne o nr [...]. W uzasadnieniu wniosku RZGW podał, że na odcinku obejmującym przedmiotowe działki decyzją Starosty z dnia 22 sierpnia 2007r. została wyznaczona linia brzegowa rzeki, która rozgraniczyła grunty pokryte wodami płynącymi od pozostałych gruntów, ustalając tym samym granice statutowego działania RZGW. Przedmiotowe działki zlokalizowane są poza linią brzegową cieku i poza obszarem działania przypisanego ex lege RZGW.
Dalej organ podał, że w aktualnym rejestrze gruntów miasta wpisane są działki nr nr: [...] Skarb Państwa wpisany jest jako właściciel tych działek, natomiast Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej jako jednostka gospodarująca zasobem nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi zasobami nieruchomości. W odniesieniu do działki nr [...] jako dokument własności w jednostce rejestrowej G.[...] wpisano [...], natomiast w odniesieniu do działek nr nr[...] wpisano numer księgi wieczystej [...], a w odniesieniu do działek nr nr: 73/28, 73/30, 73/31, 73/33, 73/35 nie wpisano żadnego dokumentu własności.
Z "Mapy z projektem rozgraniczenia rzeki [...] w km 119+800 - 122+000 sporządzonej w trybie ustawy Prawo wodne", przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 lipca 2007 r. pod numerem 2018- 109/2007 wynika, że działki nr nr: [...] powstały w wyniku ustalenia linii brzegowej rzeki [...] oraz, że na przedmiotowych działkach znajdują się wały przeciwpowodziowe, a z wykazu zmian gruntowych znajdującego się na tej mapie wynika, że część z tych działek o numerach [...] stanowiły starorzecze rzeki [...] i nie ma dla nich założonej księgi wieczystej.
Obecnie zarówno na działkach nr [...] stanowiących niegdyś starorzecze rzeki [...], jaki i na pozostałych działkach nr: [...], objętych wnioskiem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej , usytuowany jest wał przeciwpowodziowy. Stan taki potwierdzają załączniki nr 3, nr 4 i nr 5 do pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 18 grudnia 2010 r. znak: MN/233/NZO/2491/10 oraz przeprowadzone w dniu 26 marca 2014 r. oględziny działek objętych przedmiotowym postępowaniem.
Jak wynika z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 18 marca 2014 r., wały na rzece [...]są elementem wykonanej w latach 1975 - 1978 regulacji tej rzeki na odcinku miejskim tj. od km. 119+800 do km. 123+0,50. Z pisma tego wynika również, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie utrzymuje wałów przeciwpowodziowych w Skarżysku - [...], ani nie wykonuje robót konserwacyjnych tych budowli. Natomiast z pisma Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego wynika, że dla przedmiotowych działek nie zostały wydane decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej .
Zgodnie z informacją zawartą w piśmie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w z dnia 21 maja 2014 r. wały znajdujące się na przedmiotowych działkach nigdy nie były w posiadaniu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, działającego w imieniu Marszałka Województwa oraz, że nie posiada dokumentu z którego wynikałoby, że gospodarowanie przedmiotowymi działkami zostało powierzone Marszałkowi Województwa .
Jak wynika z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zdaniem organu II instancji oznacza to, że Starosta jako organ I instancji w sprawach ewidencji gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosownie kolejno powstające dokumenty.
Zgodnie z przepisem art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości.
Natomiast zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także dane dotyczące organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości.
Z kolei z § 12 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia wynika, że prawa osób do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji gruntów na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych.
Z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że dyspozycje zawarte w aktach normatywnych do których zaliczyć należy także ustawę Prawo wodne, mogą stanowić podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków osób, wymienionych w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 11 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do gruntów wykazanych w tej ewidencji.
Zgodnie z art. 9 ust 1 pkt 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145) ilekroć w ustawie jest mowa o budowlach przeciwpowodziowych - rozumie się przez to kanały ulgi, kierownice w ujściach rzek do morza, poldery przeciwpowodziowe, zbiorniki retencyjne posiadające rezerwę powodziową, suche zbiorniki przeciwpowodziowe, wały przeciwpowodziowe wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz wrota przeciwpowodziowe i przeciwsztormowe.
W myśl art. 71. ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne, budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe zalicza się do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Natomiast zgodnie z art. 72 ust. 1 tej ustawy urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2.
Z kolei art. 75. ust.1 i 2 ustawy Prawo wodne stanowi, że programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2, urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa. Zadania te marszałek województwa realizuje jako zadania z zakresu administracji rządowej.
Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 statutu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, jednostka ta realizuje zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane na podstawie ustawy Prawo wodne przez Marszałka Województwa lub organy samorządu Województwa .
Zdaniem organu II instancji z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, jednoznacznie wynika, że na działkach nr [...] objętych wnioskiem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 29 listopada 2012 r., aktualnie znajduje się wał przeciwpowodziowy.
Dalej organ wskazał, że z treści ww. przepisów ustawy Prawo wodne wynika, że wały przeciwpowodziowe są urządzeniami melioracji wodnej podstawowej, które stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane i utrzymywane na jego koszt przez marszałka województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jest jednostką powołaną między innymi do realizacji zadań z zakresu administracji rządowej na podstawie ustawy Prawo wodne powierzonych Marszałkowi Województwa .
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo wodne dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej i podlega prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Natomiast art. 92 ust. 3 ustawy Prawo wodne określa zadania należące do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w tym między innymi, w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zadania związane z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym.
W myśl art. 90 ust. 1 pkt 7a ustawy Prawo wodne Prezes Krajowego Zarządu wykonuje zadania określone ustawą, a w szczególności programuje, planuje i nadzoruje realizację zadań związanych z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych (w tym wały przeciwpowodziowe) oraz inwestycje w gospodarce wodnej.
Z przepisów tych wynika, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, jedynie sprawuje nadzór nad realizacją zadań powierzonych marszałkowi województwa.
Zdaniem organu II instancji zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy Prawo wodne niewłaściwe było wykazanie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako jednostki gospodarującej zasobem nieruchomości Skarbu Państwa w odniesieniu do działek na których znajduje się wał przeciwpowodziowy rzeki [...].
W świetle przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków obowiązkiem Starosty jest wykazanie w ewidencji gruntów i budynków tej jednostki organizacyjnej, która w myśl ustawy Prawo wodne jest właściwa do gospodarowania przedmiotowymi gruntami. Natomiast Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie rozstrzyga i nie reguluje kwestii prawnych związanych z gospodarowaniem gruntami Skarbu Państwa na których znajdują się wały przeciwpowodziowe.
Skargę na powyższe rozstrzygniecie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że istotą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, iż ustawa Prawo wodne stanowi akt normatywny na podstawie, którego można wpisać ZMiUW jako jednostkę gospodarującą / władającą zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego stanowisko to nie ma uzasadnienia, gdyż przepisy ustawy Prawo wodne w stanie faktycznym sprawy nie mają w ogóle zastosowania. Z mocy art.1 ust.1a ustawy Prawo wodne w sposób szczególny w tej ustawie, regulowana jest własność wód, gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi oraz zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa. Stosownie zaś do treści art. 14a ust.1 ustawy Prawo wodne do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi nie stosuje się ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem postępowania przed organami ewidencyjnymi były grunty znajdujące się poza linią brzegu wód powierzchniowych płynących.
W ocenie skarżącego, postępowanie nie dotyczyło własności wód ani gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi. Skoro, grunty stanowiące przedmiot decyzji, nie stanowią gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi to, stan prawny gruntów oraz gospodarowanie tymi gruntami nie może wynikać z przepisów ustawy Prawo wodne. Organy ewidencyjne winny były stosować ustawę z dnia 21.08.1997r.o gospodarce nieruchomościami, a to w związku z treścią art. 14a ust.1 ustawy Prawo wodne, art. 21 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony skarżącej w zaskarżonej decyzji nie wskazano przepisu, na podstawie którego należało uznać, że ZMiUW jest podmiotem władającym/gospodarującym nieruchomościami Skarbu Państwa. Wszystkie cytowane w uzasadnieniu decyzji przepisy Prawa wodnego dotyczą praw i obowiązków z zakresu gospodarowania wodami, gospodarowania gruntami pod wodami powierzchniowymi płynącymi, utrzymywania urządzeń melioracji wodnych nie dotyczą zaś : stanu prawnego gruntów pod wałami przeciwpowodziowymi, stanu prawnego wałów przeciwpowodziowych, tytułu prawnego do gruntów jednostki organizacyjnej, którą jest Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych.
Organy ewidencyjne pominęły, iż :
- stan prawny gruntów pod wałami przeciwpowodziowymi regulowany jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i kodeksu cywilnego,
- zarządy melioracji i urządzeń wodnych jako wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą wywodzić swój tytuł prawny do gruntów wyłącznie w formach wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem strony skarżącej w zaskarżonej decyzji organ chaotycznie cytuje liczne przepisy ustawy Prawo wodne nie wykazując związku między ich treścią a przedmiotem postępowania administracyjnego tj. gruntami. Organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, mimo obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dokonał merytorycznych ustaleń sprzecznych z ustaleniami Starosty w zakresie istnienia trwałego zarządu RZGW na przedmiotowych gruntach - nie podając ich źródła. Nie dokonał własnej oceny prawnej uznając jedynie, iż stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Organ nie rozstrzygnął kwestii podstawowej tj. stanu prawnego wałów i gruntów na którym te wały są posadowione. Wymagało ustalenia czy, wały przeciwpowodziowe stanowią, czy nie stanowią, części składowych gruntu na którym są posadowione.
W następnej kolejności zasadnicze znaczenie miało ustalenie czy, przedmiotowe wały stanowią czy, nie stanowią urządzeń melioracji wodnej podstawowej. Zgodnie z art. 71 ust.1 ustawy Prawo wodne do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza wały przeciwpowodziowe wówczas gdy służą celom o których mowa w art. 70 ust.1 ustawy Prawo wodne. Wałem przeciwpowodziowym stanowiącym urządzenie melioracji wodnych podstawowych jest tylko taki, który służy regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.
Wreszcie organ ewidencyjny obowiązany był ustalić czy, ZMiUW przysługiwał tytuł prawny (a jeżeli tak to jaki) do gruntów Skarbu Państwa pod wałami zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i kodeksu cywilnego. W szczególności czy ZMiUW może stanowić podmiot władający gruntami o nieuregulowanym stanie prawnym na zasadach samoistnego posiadania.
Brak powyższych ustaleń powoduje, iż zaskarżona decyzja została wydana bez dokonania właściwych ustaleń faktycznych. Organy administracyjne koncentrowały się na kwestiach związanych z utrzymaniem wałów, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem Skarżącego wały przeciwpowodziowe - stanowiące urządzenia melioracji podstawowej - nie są częścią składową gruntu na którym są posadowione gdyż z mocy przepisu szczególnego tj. art. 72 ust.1 ustawy Prawo wodne stanowią zawsze własność Skarbu Państwa. Ich stan prawny, sposób zarządzania stanowi kwestie odrębne niż stan własności i zarządzania gruntami, na których te wały się znajdują. Czyni to w sprawie związanej ze stanem prawnym gruntów pod wałami - stanowiącymi urządzenia melioracji podstawowej - bezprzedmiotowym ustalenia w zakresie utrzymywania wałów. Własność gruntów, na których takie wały są posadowione może przysługiwać różnym podmiotom. Tytuł prawny do tych gruntów zasady obrotu prawnego regulowane są ogólnymi przepisami związanymi z nieruchomościami. Powyższa zasada nie dotyczy gruntów na którym posadowione są wały, które nie są zaliczone do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ilustrujący położenie wałów przy rzece [...], ich przeznaczenie, sposób budowy nie pozwalał na przyjęcie, iż przedmiotowe wały stanowiły urządzenia melioracji podstawowej. Wały w przeszłości służyły ochronie Zakładów, ówczesnej miejskiej oczyszczalni ścieków, wybudowane kanały odprowadzały wody deszczowe m.in. z terenu Zakładów, PKP i z terenu miasta. Wodę deszczową z terenu miasta kanały te odprowadzają do chwili obecnej. Takie przeznaczenie wałów oznacza, iż nie mogą być one zaliczone do urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Wały te nie spełniają funkcji o której mowa w art. 70 ustawy Prawo wodne. W związku z tym do własności tych wałów nie ma zastosowania art. 72 ust.1 ustawy Prawo wodne. Wały takie nie muszą zatem stanowić własności Skarbu Państwa. Brak przepisu szczególnego co do ich stanu prawnego sprawia, że powinny być uznane za część składową gruntu na którym są posadowione. Tytuł prawny do tych gruntów i zasady obrotu prawnego regulowane są ogólnymi przepisami związanymi z nieruchomościami.
Szczególnie istotne znaczenie miała w sprawie okoliczność czy w odniesieniu do przedmiotowych działek był czy nie był ustanowiony trwały zarząd na rzecz RZGW. Wojewódzki Inspektor stwierdził, iż taki zarząd nie był ustanowiony - odmiennie niż ustalił to, Starosta , który stwierdził w uzasadnieniu własnej decyzji, że ustawiony dla RZGW trwały zarząd został wygaszony decyzjami Starosty z dnia 26.06.2009 r. Okoliczność istnienia lub braku trwałego zarządu na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej determinuje sposób w jaki sprawa winna być rozpatrzona.
Wojewódzki Inspektor pominął status prawny ZMiUW, który od 1 stycznia 1999r. stanowi wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną bez osobowości prawnej. Status ten nie pozwala na stwierdzenie, że ZMiUW :
- włada nieruchomościami Skarbu Państwa na zasadach samoistnego posiadania w rozumieniu §10 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków,
- stanowi jeden z podmiotów, o których mowa w § 11 ust.1 pkt.1 lit. a - e cyt. wyżej rozporządzenia.
Na podstawie art. 20 ust.2 pkt 1 lit a) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa w ewidencji gruntów wskazuje się podmiot władający lub gospodarujący nieruchomościami Skarbu Państwa w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. W związku z tym, wskazanie w ewidencji gruntów podmiotu władającego czy, gospodarującego nieruchomościami Skarbu Państwa musi mieć podstawę w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej może władać czy, też gospodarować nieruchomościami, w formach przewidzianych w tym przepisie. Przy czym, władanie nieruchomością w formie trwałego zarządu w odniesieniu do wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, może wynikać wyłącznie z decyzji wydanej przez zarząd województwa.
Na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne gospodarowanie tzw. innym mieniem związanym z gospodarką wodną wykonuje właściwy miejscowo starosta, organy i jednostki, o których mowa w art. 11 lub inne jednostki, którym mienie to zostało powierzone. Brak w zgromadzonym materiale dowodowym jakiejkolwiek podstawy do stwierdzenia, iż grunty stanowiące przedmiot decyzji zostały powierzone ZMiUW. W toku postępowania ZMiUW konsekwentnie twierdził, iż nigdy nie wykonywał jakichkolwiek uprawnień do przedmiotowych nieruchomości. Okoliczność wykonywania takich uprawnień nie ma też odzwierciedlenia w żadnym z dokumentów źródłowych wskazanych w § 12 ust.1 pkt 1 - 6 rozporządzenia. Organ naruszając § 13 rozporządzenia dokonał także utworzenia odrębnych jednostek rejestrowych. W okolicznościach sprawy nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w § 13 ust.2 pkt.1 2, 3 rozporządzenia, które stanowią podstawę tworzenia odrębnych jednostek rejestrowych.
Z materiału dowodowego zgromadzonego przed organami ewidencyjnymi nie wynika aby ZMiUW władał gruntami Skarbu Państwa w formach przewidzianych w art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonanie zatem w ewidencji gruntów wpisu ZMiUW jako gospodarującego nieruchomościami Skarbu Państwa narusza art. 20 ust.2 pkt.1 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy § 10 ust.2 i § 11 ust.1 pkt. 1 lit. a - e, ust.3 rozporządzenia. Dokonując zmian w ewidencji i wpisując ZMiUW jako podmiot gospodarujący mieniem Skarbu Państwa Starostwa uczynił to bez podstawy prawnej.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.
W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, tak jak w sprawie niniejszej, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Innymi słowy, tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny daje możliwość kontroli zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.
W sprawie niniejszej organy naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynika sprawy - co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie zostały przez organ wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności pozwalające na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w sprawach dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Przepisy te należą do sfery materialnego prawa administracyjnego, co wskazuje na to, że czynności podejmowane przez organy administracji publicznej i wydane decyzje w sprawie poddane są wymogom procedury administracyjnej – wymogom K.p.a.
Aktualizacja danych ewidencji gruntów następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ustawowy obowiązek aktualizacji danych ewidencyjnych spoczywa na staroście, który dokonuje aktualizacji z urzędu lub na wniosek poprzez wprowadzenie danych, które znajdują potwierdzenie w dokumentach określających zmiany danych ewidencyjnych. Celem postępowania aktualizacyjnego jest utrzymanie takie stanu operatu, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym.
Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wywołane wnioskiem RZGW o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu wnioskodawcy jako władającego nieruchomościami oznaczonymi jako działki ewidencyjne o nr [...]. W uzasadnieniu wniosku RZGW podał, że na odcinku obejmującym przedmiotowe działki decyzją Starosty z dnia 22 sierpnia 2007r. została wyznaczona linia brzegowa rzeki [...], która rozgraniczyła grunty pokryte wodami płynącymi od pozostałych gruntów, ustalając tym samym granice statutowego działania RZGW. Przedmiotowe działki zlokalizowane są poza linią brzegową cieku i poza obszarem działania przypisanego ex lege RZGW.
W wyniku rozpoznania tego wniosku Starosta opisaną wyżej decyzją orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w ten sposób, że w jednostce rejestrowej nr [...] wykreślił działki o numerach [...]. Jednocześnie organ dla wykreślonych działek założył nowe jednostki rejestrowe na grunty stanowiące własność Skarbu Państwa i pozostające w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa i dokonał wpisu podmiotowego wskazując ZMiUW jako gospodarującego tymi nieruchomościami.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ustawa z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne (Dz. U z 2012r., poz.145 ze zm.) jest aktem normatywnym, który stanowi podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków podmiotów wymienionych w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W konsekwencji przepisy tej ustawy stanowią podstawę do dokonania wpisu ZMiUW do ewidencji gruntów i budynków jako podmiotu gospodarującego/władającego nieruchomościami Skarbu Państwa.
Utrzymując w mocy powyższą decyzję organ II instancji wskazał, że wały przeciwpowodziowe są urządzeniami melioracji wodnej podstawowej, które stanowią własność Skarbu Państwa. ZMiUW realizuje zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie ustawy Prawo wodne powierzone marszałkowi województwa. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej sprawuje jedynie nadzór nad realizacją zadań powierzonych marszałkowi województwa. Zdaniem organu, niewłaściwe jest wykazanie w ewidencji gruntów RZGW jako jednostki właściwej do gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa w odniesieniu do działek, na których znajduje się wał przeciwpowodziowy rzeki [...].
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja został wydana przedwcześnie, bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy.
Jak wynika z akt sprawy niniejszej, w dotychczasowej ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowych działek RZGW figurował jako jednostka nimi władająca – gospodarująca zasobem Skarbu Państwa.
Wniosek o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie wnioskodawcy w ewidencji gruntów uzasadniono tym, że decyzją Starosty z dnia 22 sierpnia 2007r. została wyznaczona linia brzegowa rzeki [...], która rozgraniczyła grunty pokryte wodami płynącymi od pozostałych gruntów, ustalając tym samym granice statutowego działania RZGW, a przedmiotowe działki zlokalizowane są poza linią brzegową cieku i poza obszarem działania przypisanego ex lege RZGW.
W związku z tak sformułowanym żądaniem, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej było bezsporne ustalenie:
po pierwsze – jaka była podstawa władania RZGW przedmiotowymi nieruchomościami – jako podmiotu gospodarującego gruntami Skarbu Państwa, uzasadniająca wpis tej jednostki do ewidencji gruntów przed wydaniem decyzji z 22 sierpnia 2007r. o ustaleniu linii brzegowej (decyzji brak w aktach administracyjnych). Innymi słowy, chodzi o ustalenie na jakiej podstawie RZGW został wpisany w dotychczasowej ewidencji gruntów w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości;
po drugie - czy podstawę wpisu stanowiła m.in. decyzja administracyjna z 18 maja 2004r. o "ustaleniu trwałego zarządu" powoływana w uzasadnieniach decyzji Starosty - wydanych w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości w nich wskazywanych (K-I-78-87 akt administracyjnych), a jeśli tak, to jakich konkretnie nieruchomości dotyczyła;
po trzecie – czy była wydawana decyzja, o której mowa w art. 217 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, a jeśli tak, to jakich nieruchomości dotyczyła.
Należy podkreślić, że Sąd w pełni podziela zarzuty skarżącego, że szczególnie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała okoliczność czy w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości był, czy też nie był ustanowiony trwały zarząd na rzecz RZGW. Ustalenia organów obu instancji są w tym zakresie sprzeczne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazuje bowiem, że objęte postępowaniem działki powstały w wyniku ustalenia linii brzegowej rzeki [...], która rozgraniczyła grunty pokryte wodami płynącymi od pozostałych gruntów na podstawie decyzji Starosty z 22 sierpnia 2007r. Do nieruchomości usytuowanych poza linią brzegową, na których zlokalizowane są wały przeciwpowodziowe, decyzjami Starosty z 26 czerwca 2009r. został wygaszony trwały zarząd (str. 6 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Z kolei organ II instancji czyni odmienne ustalenia. Wskazując na pismo Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego ustala, że dla przedmiotowych działek nie zostały wydane decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz RZGW .
Jednocześnie zauważyć trzeba, że jak wynika z pisma RZGW z dnia 15.12.2010r. kierowanego do Starosty o protokolarne przejęcie nieruchomości położonych poza linią brzegową, na których zlokalizowane są m.in. wały przeciwpowodziowe (K-I-29 akt administracyjnych), przedmiotowe działki pozostawały w zarządzie RZGW na podstawie decyzji Starosty lub władania na zasadach samoistnego posiadania.
Wskazane wyżej okoliczności wymagają jednoznacznego wyjaśnienia, gdyż umożliwią wyznaczenie kierunku postępowania i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero bowiem poczynienie ustaleń w powyższym zakresie pozwoli organom ocenić zasadność wniosku RZGW o wykreślenie tej jednostki z ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości.
Tym samym jednoznaczne ustalenie istnienia lub braku trwałego zarządu do przedmiotowych nieruchomości po stronie RZGW determinuje sposób w jaki sprawa powinna być rozstrzygnięta.
Pomocne w tym zakresie może okazać się również wezwanie wnioskodawcy – RZGW do wyjaśnienia tych rozbieżności i doręczenia wszystkich posiadanych przez jednostkę decyzji dotyczących przedmiotowych nieruchomości. W tym miejscu należy podkreślić, że to przede wszystkim na wnioskodawcy ciąży obowiązek uzasadnienia i udokumentowania zgłoszonego organom żądania, co oczywiście nie wyłącza obowiązku organu w zakresie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Reasumując powyższe rozważania, w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości był ustanowiony na rzecz RZGW trwały zarząd, a jeśli tak to kiedy i czy w obrocie prawnym funkcjonują decyzje wydane w tym przedmiocie. Odnotować przy tym ponownie trzeba, że treść pisma RZGW z dnia 15.12.2010r., kierowanego do Starosty o protokolarne przejęcie nieruchomości położonych poza linią brzegową, na których zlokalizowane są m.in. wały przeciwpowodziowe (K-I-29 akt administracyjnych), wskazuje, że działki postawały w zarządzie RZGW.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że nie zostały ustalone i wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji doszło do naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik.
Wykazane naruszenie przepisów postępowania czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Ubocznie wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne organ wszczyna z urzędu lub na wniosek. Treść złożonego w sprawie wniosku zakreśla ramy postępowania. Rozstrzygnięcie organu musi odnosić się wprost do tego żądania i nie może zawierać orzeczenia w przedmiocie, co do którego strona nie składała wniosku. Natomiast rozszerzenie z urzędu postępowania w sprawie wywołanej wnioskiem strony wymaga zawiadomienia wszystkich stron o tym fakcie.
W rozpoznawanej sprawie RZGW złożył wniosek o wykreślenie tej jednostki z ewidencji gruntów w odniesieniu do przedmiotowych działek. Tymczasem treść zaskarżonej decyzji dowodzi, że dokonując aktualizacji danych w ewidencji gruntów organ orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w ten sposób, że w jednostce rejestrowej nr [...] wykreślił działki o numerach [...]. Jednocześnie organ dla wykreślonych działek założył nowe jednostki rejestrowe na grunty stanowiące własność Skarbu Państwa i pozostające w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa i dokonał wpisu podmiotowego wskazując ZMiUW jako gospodarującego tymi nieruchomościami.
Dochodząc do istoty problemu, zdaniem Sądu, organ rozszerzył w istocie postępowanie poza żądanie wniosku, w tej części prowadząc postępowanie z urzędu. Dostrzegając specyfikę postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wyrażającą się w obowiązku organu wykazywania w prowadzonej ewidencji oprócz właścicieli innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości – Sąd wskazuje na konieczność zawiadomienia stron o fakcie rozszerzenia postępowania aktualizacyjnego poza granice wniosku, czego w sprawie organ nie uczynił.
Końcowo wskazać trzeba, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zdecydowały o treści decyzji. Kierując się treścią ww. przepisu nie może budzić wątpliwości, że stanowisko organu orzekającego decyzją w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów winno znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Zadaniem uzasadnienia – stanowiącego integralny składnik decyzji – jest bowiem wyjaśnienie stronie jej dyspozytywnej części, którą jest rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 12.05.2000r., sygn. akt. I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli (art.8 K.p.a.) – realizowanych na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na te właśnie zasady organ orzekający obowiązany jest do pełnego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, które legły u podstaw załatwienia sprawy. Nie budzi wątpliwości, że powyższe zasady nie zostaną zrealizowane, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów strony podnoszonych w trakcie postępowania - w tym w szczególności wskazanych w odwołaniu ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26.01.2012r., sygn. akt. II SA/Kr 1873/11,LEX nr 1113945, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.12.2008r., sygn. akt. II SA/Po 382/08, LEX nr 528343).W sprawie niniejszej zauważyć przyjdzie, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.