II SA/Ke 388/23

II SA/Ke 388/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-12-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1, art. 62 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 72 ust. 1 pkt 3,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1029
art. art. 72 ust. 1 pkt 3,
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r., [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 11 maja 2023 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania W. W. od decyzji Wójta Gminy R. z 10 stycznia 2023 r., dotyczącej ustalenia na rzecz P. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ewid.[...], [...] w miejscowości N., gm. R., na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.:
- uchyliło ww. decyzję organu I instancji w części jej rozstrzygnięcia dotyczącego pkt 3 ppkt 1 lit. b) pn. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów szczególnych: warunki
i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w brzmieniu: jednostka wytwórcza-zespół instalacji fotowoltaicznych o łącznej mocy do 6.0 MW w postaci ok. 20.000 szt. paneli usytuowanych na elementach stalowych (...) Kontenerowe stacje transformatorowe SN/nN o powierzchni do 200 m2 każda, wysokości do 4 m i dachami dwu lub wielospadowymi o nachyleniu 5 stopni - 45 stopni,
i w to miejsce orzekło: jednostka wytwórcza-zespół instalacji fotowoltaicznych
o łącznej mocy do 6.0 MW w postaci do 20.000 szt. paneli usytuowanych na elementach stalowych (...) Kontenerowe stacje transformatorowe SN/nN o powierzchni do 200 m2 każda, wysokości do 4m i dachami dwu lub wielospadowymi o nachyleniu 5 stopni - 45 stopni - do 2 sztuk,
- w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że w złożonym odwołaniu od opisanej wyżej decyzji organu I instancji W. W. nie wyraziła zgody na realizację instalacji fotowoltaicznej i zarzuciła brak prawidłowej mapy zasadniczej, brak oznaczeń na mapie drogi, rowu melioracyjnego oraz sieci drenarskich, a także możliwość zaburzenia naturalnego ekosystemu i negatywnego wpływu na sąsiadujący teren leśny oraz zwierzęta. Strona zakwestionowała także zbyt dużą wysokość elementów farmy, która będzie powodować zacienienie oraz brak kontynuacji funkcji. Zdaniem W. W., projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową rolną funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, narusza zasady ładu przestrzennego i koliduje z sąsiednią zabudową.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO przywołało treść art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) i podniosło, że farma fotowoltaiczna należy do kategorii "instalacji odnawialnego źródła energii"
w rozumieniu art. 2 pkt 13 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, wymienionej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do niej przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, w tym tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1. Dalszą konsekwencją regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest zwolnienie z obowiązku przeprowadzania przez organ ustalający warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej urządzenia lub instalacje, o których mowa w tym przepisie, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem w przypadkach określonych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z egzekwowania wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to tym samym sporządzanie analizy architektoniczno-urbanistycznej stało się zbędne.
Zatem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi spełniać wymagań stawianych "klasycznej" analizie urbanistycznej, ponieważ jej celem jest sprawdzenie spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.
Badając w dalszej kolejności spełnienie tych wymogów, Kolegium stwierdziło, że ustalenia i konkluzje organu I instancji w powyższym zakresie, zawarte
w kwestionowanej decyzji, są prawidłowe.
Organ I instancji ustalił i udokumentował, że teren wnioskowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (pomimo braku takiego obowiązku), projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Nie było natomiast w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego, tak jak uczynił to organ I instancji w celu oceny dopuszczalności przedmiotowej zabudowy, co jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.
W ocenie Kolegium, akta niniejszej sprawy dowodzą, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 3-5 oraz art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Nadto złożony przez inwestora i uzupełniony wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia warunki ustawowe i jest kompletny.
Organ przytoczył treść § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wskazał, że w związku z tym, że planowana inwestycja ma obejmować powierzchnię przekształconą przeznaczoną pod zabudowę farmą ok. 3,875 ha, inwestor był zobowiązany przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z obowiązku tego się wywiązał składając wraz z wnioskiem ostateczną decyzję
o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy R. z 22 lipca 2022 r., którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia.
W rozstrzygnięciu w punkcie 3.2 Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, organ I instancji zawarł wystarczające warunki. Oznacza to, że na następnym etapie inwestycyjnym inwestor będzie musiał spełnić wszystkie wymogi wynikające zarówno z decyzji o warunkach zabudowy jak i z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W badanej sprawie organ I instancji sporządził wystarczającą analizę warunków, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy i uzyskał wymagane uzgodnienia.
W decyzji zawarto także postanowienia wymagane art. 54 ustawy oraz dodano załącznik graficzny.
Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podniosło, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedłożona została mapa ewidencyjna w skali 1:1000, będąca także załącznikiem nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy oraz mapa ewidencyjna w skali 1:5000, która jest załącznikiem graficznym do Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze względu na rozmiar inwestycji oraz obejmowany teren nie ma możliwości przedstawienia inwestycji na mapach zgodnych z przepisami, a przedstawienie granic terenu inwestycji na dostępnych mapach jest czytelne i wystarczające.
Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczące zacienienia działki sąsiedniej nie są rozstrzygane na obecnym etapie ustalenia warunków zabudowy, ale na następnym etapie procesu inwestycyjnego,
a mianowicie w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Zarzut ten, podobnie jak podniesiona w odwołaniu kwestia wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, organ odwoławczy ocenił jako przedwczesny.
Odnośnie do zawartej w odwołaniu prośby W. W. o wskazanie, o jaki rów melioracyjny R-A chodzi i którędy przebiega sieć drenarska SKO wyjaśniło, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w piśmie z 10 maja 2023 r. przedłożyło stosowną mapę, z której wynika, że w spornym miejscu przebiega droga o szerokości 3 m oraz rów, który z uwagi na małą szerokość zaznaczony został na mapie o dużej skali jedynie linią ciągłą pokrywającą się z linią drogi. Natomiast rów melioracyjny znajdujący się na terenie inwestycji oznaczony jest symbolem R-A. Przedłożony przez Wody Polskie wyrys z ewidencji urządzeń melioracyjnych przedstawia szczegółową lokalizację rowów niebędących urządzeniami melioracyjnymi, poszczególnych elementów sieci drenarskiej oraz rowów melioracyjnych. Wyrys ten dostępny jest obecnie w Urzędzie Gminy R..
Organ I instancji określił w pkt 3.5 rozstrzygnięcia decyzji, w sposób prawidłowy, wszystkie wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w stopniu wystarczającym i zgodnym z prawem. W decyzji określono warunek, iż zakres budowy powinien być prowadzony w taki sposób, aby nie powodował ograniczeń dotychczasowego użytkowania i ewentualnej zabudowy na działkach sąsiednich, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Kolegium rozpoznając sprawę zauważyło w rozstrzygnięciu badanej decyzji brak doprecyzowania ilości sztuk paneli oraz ilości stacji transformatorowych, których liczba została właściwie i konkretnie wskazana we wniosku inwestorskim. W związku z tym dokonało zreformowania kwestionowanej decyzji w sposób odpowiadający prawu i zgodnie z zakresem uzupełnionego wniosku inwestorskiego.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu licznych zarzutów w zakresie negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie ludzi i środowisko Kolegium wyjaśniło, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ administracyjny dokonał kompleksowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i uznał, w oparciu o uprzednio uzyskane opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na środowisko, krajobraz i walory ekologiczne, zwierzęta i rośliny
i nie będzie także negatywnie oddziaływać na zdrowie i życie ludzi.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze W. S. wniósł o uchylenie decyzji z 11 maja 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w sprawie zabrakło wyważenia interesu społecznego z interesem indywidualnym. Ograniczono się jedynie do fragmentarycznej oceny okoliczności podniesionych w odwołaniu, co także budzi olbrzymie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania.
Skarżący wskazał na art. 71 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia
3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i podniósł, że kwestionowane decyzje zostały poprzedzone wydaniem przez Wójta Gminy R. decyzji z 22 lipca 2022 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. Brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania nie jest tożsamy z brakiem określenia w decyzji warunków realizacji przedsięwzięcia. Dlatego też organy wydające decyzje stanowiące realizację przedsięwzięcia powinny dokonać oceny zgodności warunków planowanego przedsięwzięcia z tymi określonymi w decyzji środowiskowej. Na str. 5 tego rozstrzygnięcia w analizowanym przypadku wskazano, że "Zgodnie z KIP stacje transformatorowe lokalizowane zostaną w odległości minimum 100 m, a inwertery w odległości minimum 65 m od budynków mieszkalnych. Jak wynika z Rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U z 2014, poz. 112)". Natomiast na str. 3 decyzji wydanej przez organ I instancji wskazano, że "Z przedstawionych dokumentów wynika, że wnioskowane przedsięwzięcie zostanie zlokalizowane na nieruchomości położonej w obrębie użytków rolnych, nieużytków. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa występuje w odległości ponad 20.0m". W związku z tym organy administracji w uzasadnieniach swoich decyzji powinny wyjaśnić rozbieżności pomiędzy odległościami zabudowy od budynków mieszkalnych określonych w decyzji środowiskowej, od tych wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że uzasadnienie stanowi integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji. Powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.
Skarżący wskazał również, że zagadnienie odległości od zabudowy mieszkaniowej stanowiło przedmiot współdziałania z innymi organami na etapie opiniowania i uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na tym etapie również wskazywano, że odległość od zabudowy mieszkaniowej będzie dużo większa niż ta wskazana w wydanej decyzji organu I instancji. Wypowiadane w tym trybie opinie oraz dokonywane uzgodnienia mają istotne znaczenie. W przypadku zamiaru zmiany warunków wynikających z projektu decyzji przedstawionego organom współdziałającym należy jednak pamiętać o tym, że w takim przypadku powstanie nowy projekt decyzji, który nie był przedmiotem współdziałania, a skoro tak, to procedura współdziałania powinna być powtórzona. Organy współdziałające de facto oceniały więc inne przedsięwzięcie. Decyzja wydana w sprawie musi więc być traktowana jak wydana bez współdziałania z innymi organami administracji. To zaś również rzutuje na wynik postępowania.
Takim samym błędem jest zaakceptowanie przez organy administracji wykorzystania na etapie analizy urbanistycznej mapy o innej, dużo mniejszej rozdzielczości niż ta wskazana w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Żadnym wytłumaczeniem dla takiego zachowania nie jest skala realizowanego przedsięwzięcia. Skoro bowiem ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnego zróżnicowania, to nie może być ono samowolnie wprowadzane przez organy administracji. Mniejsza skala mapy powoduje, że niektóre mniejsze obiekty mogą zostać pominięte lub źle ocenione. W szczególności może to się odnosić do dróg, rowów, czy urządzeń melioracyjnych. Akurat na te urządzenia infrastruktury zwracano uwagę we wniesionym odwołaniu. Niestety również ta okoliczność została w postępowaniu administracyjnym zbagatelizowana, mając wpływ na prawidłowość postępowania.
Zdaniem skarżącego, organy obu instancji naruszyły więc art. 7 i 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Skarga W. W. na opisaną na wstępie decyzję SKO z 11 maja
2023 r. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 31 sierpnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg. wersji obowiązującej na datę podjęcia zaskarżonej decyzji, opublikowanej w Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.). Stanowiły one także wzorzec przeprowadzonej kontroli sądowej.
Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu
w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Okolicznością niesporną w sprawie było to, że dla terenu, na którym ma powstać planowane przedsięwzięcie, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do tego terenu nie istnieje także obowiązek sporządzenia planu miejscowego, co powodowałoby konieczność zawieszenia postępowania (art. 62 ust. 2 u.p.z.p.). Tym samym, realizacja tej inwestycji mogła nastąpić w oparciu o decyzję, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy wymóg określany jest w doktrynie prawa
i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Z kolei w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej.
Jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, nie mają zastosowania do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1378 ze zm.).
Objęta zaskarżoną decyzją inwestycja została trafnie zakwalifikowana przez SKO jako instalacja odnawialnego źródła energii. Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii wynika bowiem, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego
- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Z kolei według art. 2 pkt 22 tej ustawy, odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Nie może być więc wątpliwości co do tego, że farma fotowoltaiczna, zasilana energią słoneczną, stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Jak słusznie podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, konsekwencją takiej oceny jest wyłączenie obowiązku badania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, czy zamierzona inwestycja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Trafnie także wskazało SKO, że w tym przypadku nie było konieczne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu
w zakresie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Przeprowadzenie takiej analizy przewiduje art. 61 ust. 5a tej ustawy, jednak
w odniesieniu do inwestycji, o których mowa w art. 61 ust. 3, w tym do instalacji odnawialnego źródła energii, obowiązek ten nie ma zastosowania. Analiza powinna więc ograniczyć się do zbadania, czy w przypadku wnioskowanej inwestycji istnieją warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6, tj.:
- czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3);
- czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4);
- czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) oraz
- czy zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (art. 61 ust. 1 pkt 6).
Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że wymogi określone w art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. zostały spełnione. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 6,
z uwagi na charakter inwestycji, nie ma zastosowania w sprawie.
Wnioskodawca dołączył do wniosku oświadczenie [...] S.A. Oddział w R. z 1 kwietnia 2022 r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci dystrybucyjnej, co stanowi o spełnieniu przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Z dołączonej do wniosku mapy wynika, że na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N. znajdują się użytki rolne klasy IV, IVb i V, ŁV. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, opublikowany w Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagają grunty stanowiące użytki rolne klas I-III, a zmiany przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest także zgodna
z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu
z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. pismem z 18 listopada 2022 r. organ
I instancji zwrócił się o uzgodnienie decyzji: do Starosty [...] jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz do PGW Wody [...] Zarząd Zlewni w S. jako organu właściwego w sprawach melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Oba organy nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie (termin liczony od 22 listopada 2022 r. w przypadku Starosty [...], zaś odnośnie do PGW Wody [...] Zarząd Zlewni w S. - od 21 listopada 2022 r.), co w świetle art. 53 ust. 5 u.p.z.p. daje podstawę do uznania uzgodnienia za dokonane. Ponadto Dyrektor Zarządu Zlewni w S. wypowiedział się w kwestii melioracji wodnych na tym terenie jeszcze przed wystąpieniem o uzgodnienie, w piśmie z 13 października 2022 r.
Planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm. - wg stanu na datę wydania zaskarżonej decyzji), gdyż stanowi zabudowę systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach nieobjętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca zobowiązany był do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymóg ten także został spełniony, gdyż do wniosku dołączono ostateczną decyzję Wójta Gminy R. z 22 lipca 2022 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzszącą w obrębie N., gm. R.". Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzja środowiskowa dotyczyła inwestycji planowanej na działkach nr [...] i [...]. Ta ostatnia działka ostatecznie nie została objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, o czym wnioskodawca poinformował organ I instancji pismem z 21 września 2022 r. Obszar inwestycji ograniczony został do działek nr [...] i [...].
Stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa:
1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Chodzi w tym przypadku o mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci:
a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo
b) papierowej.
Decyzja o warunkach zabudowy z 10 stycznia 2023 r., zreformowana zaskarżoną decyzją w zakresie doprecyzowania opisu planowanego zamierzenia co do ilości stacji transformatorowych, zawiera wszystkie wymagane elementy, przy czym wymóg określony w art. 54 pkt 2 lit. a) u.p.z.p., dotyczący określenia warunków
i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, nie ma w tym przypadku zastosowania z uwagi treść przytoczonego już wyżej art. 61 ust. 3 tej ustawy. Decyzja zawiera załącznik graficzny w postaci mapy ewidencyjnej w skali 1:1000
z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.
Tym samym, w stanie sprawy spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do uznania, że kontrolowana przez Sąd decyzja o warunkach zabudowy podjęta została w zgodzie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania.
Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie braku zgodności decyzji
o warunkach zabudowy ze złożoną przez wnioskodawcę decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach powiedzieć trzeba, że nie ma sprzeczności między tymi decyzjami w zakresie odległości od zabudowy mieszkaniowej. W decyzji środowiskowej z 22 lipca 2022 r. odległość 100 m od zabudowy mieszkalnej dotyczy bowiem stacji transformatorowych, będących jednym z elementów (obiektów) całego przedsięwzięcia, na które składają się także stoły fotowoltaiczne i falowniki – inwertery, przy czym te ostatnie mają być zlokalizowane minimum 65 m od zabudowy mieszkalnej (str. 2 decyzji środowiskowej). Natomiast odległość "ponad 20,0 m", wskazana w decyzji o warunkach zabudowy z 10 stycznia 2023 r. (str. 3), określa odległość terenu inwestycji od najbliższej zabudowy mieszkaniowej, co potwierdza zresztą mapa będąca załącznikiem graficznym do decyzji. W przeciwieństwie do decyzji środowiskowej, decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje, w jakiej odległości od zabudowy mieszkaniowej będą się znajdować poszczególne elementy, takie jak falowniki, stoły fotowoltaiczne czy stacje transformatorowe. Nie jest to zresztą celem ani zadaniem tego rodzaju decyzji, która określa jedynie, czy na danym terenie wnioskowana inwestycja może być zrealizowana. Jeśli chodzi o odległości poszczególnych elementów przedsięwzięcia od przyszłej zabudowy mieszkalnej, wiążące są natomiast ustalenia decyzji środowiskowej, przy czym – jak słusznie podkreśliło Kolegium – ich realizacja będzie przedmiotem badania na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) przed organem administracji architektoniczno-budowlanej.
Sąd dostrzega jednocześnie, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, przedstawionym do uzgodnienia organom uzgadniającym, znajduje się stwierdzenie, że "Najbliższa zabudowa mieszkaniowa występuje w odległości ponad 100,0 m.".
Słusznie zauważa tę sprzeczność skarżący, natomiast w ocenie Sądu nie ma ona wpływu na wynik sprawy.
Jak powiedziano już wyżej, uzgodnienia były dokonywane z dwoma organami: Starostą Staszowskim – w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz PGW Wody [...] Zarząd Zlewni w S. - w zakresie melioracji wodnych -
w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odległość terenu inwestycji od najbliższej zabudowy mieszkaniowej nie ma znaczenia dla przedmiotu uzgodnień obu tych organów. Pozostaje ona bez wpływu na kwestie związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych oraz melioracją. Organy uzgodnieniowe mogą się wypowiedzieć tylko w zakresie swojej właściwości, nie są natomiast uprawnione do oceny decyzji o warunkach zabudowy w innych aspektach, niezwiązanych z przedmiotem uzgodnienia. W tym przypadku, dla przedmiotu uzgodnień dokonywanych przez wymienione wyżej organy, odległość najbliższej zabudowy mieszkaniowej od terenu inwestycji była okolicznością prawnie obojętną.
Jedynie na marginesie należy wskazać, że wraz z projektem decyzji organom uzgodnieniowym przesłany został także załącznik graficzny, na którym naniesiona została jedna tylko zabudowa w postaci dwóch budynków na sąsiedniej działce. Obliczenie odległości tej zabudowy od granic terenu inwestycji nie nastręcza żadnych trudności przy uwzględnieniu skali mapy.
Tym samym Sąd przyjął, że dostrzeżona sprzeczność nie dawała podstaw do zarzucenia organom takiego naruszenia przepisów u.p.z.p. w zakresie uzgodnień, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem przyjąć, że wymagane w tej konkretnej sprawie uzgodnienia byłyby inne, gdyby organy uzgodnieniowe otrzymały projekt decyzji, w której odległość terenu inwestycji od najbliżej zabudowy mieszkaniowej określona została prawidłowo na 20 m, a nie na 100 m - jak to miało miejsce w tym przypadku.
Nie jest również zasadny zarzut dotyczący "zaakceptowania przez organy administracji wykorzystania na etapie analizy urbanistycznej mapy o innej, dużo mniejszej rozdzielczości niż ta wskazana w art. w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Załącznik graficzny nr 1 do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy stanowi mapę w skali 1:1000, a zatem w tym zakresie wymóg określony w art. 61 ust. 5a w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony. Na załączniku tym naniesione zostały linie rozgraniczające teren inwestycji zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast mapa w skali 1:5000, oznaczona przez organ I instancji jako załącznik nr 2, posłużyła do przedstawienia obszaru analizowanego, wyznaczonego stosownie do art. 61 ust. 5a tej ustawy. Podkreślić jednak należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego nie było w tym przypadku konieczne z uwagi na charakter inwestycji i treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organ wyznacza obszar analizowany przede wszystkim w celu przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co pozwala na zbadanie spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., których nie musi spełniać instalacja odnawialnych źródeł energii, tak jak w tym przypadku. Ocena, czy w stanie sprawy spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 3-6 nie wymagała, zdaniem Sądu, wyznaczenia obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 5a tej ustawy. Organ nie był także zobowiązany do przeprowadzenia analizy urbanistycznej, do której odnosi się skarga, gdyż tego rodzaju analiza ma na celu zbadanie warunków w zakresie kontynuacji funkcji i ustalenie parametrów nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Okoliczność, że organ I instancji faktycznie taką analizę przeprowadził, a jej wyniki w formie opisowej i graficznej stanowią załącznik Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, może być więc zakwalifikowana jako naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., niemające jednak jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z tych samych powodów bez doniosłości prawnej pozostaje dołączenie do decyzji mapy w skali 1:5000, na której wyznaczono obszar analizowany, zwłaszcza, że załącznik nr 1 zawiera mapę we właściwej skali. Wbrew twierdzeniom skargi, na tej mapie (w skali 1:1000) naniesione zostały wszystkie obiekty istotne dla oceny spełnienia przez inwestycję objętą wnioskiem przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli chodzi o rowy i urządzenia melioracyjne, wypowiedział się tej w kwestii organ uzgodnieniowy – PGW Wody [...] Zarząd Zlewni w S. w powołanym wyżej piśmie z 13 października 2022 r. oraz w nadesłanej elektronicznie z informacji 10 maja 2023 r., zawierającej wyrys z ewidencji urządzeń i melioracji wodnych znajdujących się w obszarze inwestycji. Nie ma więc wątpliwości co do tego, że urządzenia tego rodzaju organ uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy.
Nie jest także zasadny zarzut, że organy nie odniosły się do okoliczności podnoszonych przez "odwołujących się". Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła jedna strona – W. W. i ze zrozumiałych powodów argumentacja zawarta w odwołaniu nie mogła być przedmiotem rozważań organu I instancji, tym bardziej, że strona odwołująca nie przedstawiła swojego stanowiska przed wydaniem decyzji przez ten organ. Natomiast zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom skargi, zawiera szczegółowe odniesienie do wszystkich zarzutów odwołania.
Końcowo zauważyć trzeba, że w pkt 3 ppkt 5 rozstrzygnięcia organu I instancji zawarto warunek o treści: "Warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Projektowana inwestycja nie może spowodować ograniczeń praw osób trzecich, możliwości zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z przepisami odrębnymi. Zakres budowy winien być prowadzony w taki sposób aby nie spowodowało to ograniczeń dotychczasowego użytkowania i ewentualnej zabudowy na działkach sąsiednich, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki
i ich usytuowanie."
Takie rozstrzygnięcie w pełni zabezpiecza ochronę interesów osób trzecich na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego i pozostaje w zgodzie z art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Szczegółowe rozwiązania projektowe będą przedmiotem badania i oceny na etapie uzyskania stosownych zgód wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Przeprowadzając w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe w tej sprawie, organy właściwie ustaliły stan faktyczny, a następnie niewadliwie zastosowały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie przesłanek koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo, czy też aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.