II SA/Ke 388/22

II SA/Ke 388/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 43, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w S. [...] z dnia [...] lutego 2022 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) w § 1 wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o łącznej powierzchni 0,06 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w miejscowości M..
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, wniósł Prokurator P. K., który uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez wyznaczenie w § 1 tej uchwały trybu sprzedaży nieruchomości "w drodze przetargu ustnego nieograniczonego", co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy; co również pozostaje w sprzeczności z generalną zasadą autonomii woli stron w stosunkach cywilnoprawnych, która ma swoje oparcie w konstytucyjnych zasadach i wolnościach.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zawarte w zaskarżonej uchwale postanowienie, że sprzedaż nastąpi w trybie przetargu ustnego nieograniczonego, nie znajduje uzasadnienia w delegacji ustawowej wyrażonej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Wynikający bowiem z tego przepisu katalog uprawnień rady gminy jest ścisły i wyczerpujący, ograniczony właściwie do kształtowania ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami, bądź mocowania działań organu wykonawczego w tym gospodarowaniu, w zakresie wyliczonych czynności prawnych. Uchwała podjęta na podstawie tego przepisu wyraża zgodę na określone działanie wójta (burmistrza) - to jest na dokonanie przez niego czynności prawnych tym przepisem wskazanych. Rada zatem może wyłącznie udzielić zgody na dokonanie danej czynności prawnej. Konstrukcja tego przepisu nie pozwala radzie na umieszczanie w uchwale innych dodatkowych regulacji. Zgoda ta ma obejmować jedynie daną czynność prawną, nie może zaś zawierać żadnych regulacji wpływających na treść, bądź tryb zawarcia w przyszłości umowy cywilnoprawnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2004 r., ll SA 3144/03).
Wobec powyższego, zdaniem wnoszącego skargę, Rada Miejska w S. nie była uprawniona do stanowienia w przedmiocie trybu zawarcia umowy zbycia nieruchomości. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w czynnościach prawnych związanych z gospodarowaniem nieruchomościami organem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego jest jej organ wykonawczy - wójt gminy (/burmistrz). To organ wykonawczy decyduje o sposobie zawarcia umowy oraz samodzielnie kształtuje jej treść. Skarżący zaznaczył, że zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwa rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zbycia nieruchomości. Jednak zbycie nieruchomości należących do jednostki samorządu terytorialnego co do zasady następuje w drodze przetargu, co oznacza, że rada nie może narzucić organowi wykonawczemu trybu zbycia nieruchomości, w tym trybu, w jakim ma być przeprowadzony przetarg. Potwierdza to również § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490 ze zm.). Ponadto art. 40 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że o zastosowanej formie przetargu decyduje jego organizator. Ustawa, w art. 4 pkt 9 wskazuje, że przez właściwy organ należy rozumieć organ wykonawczy gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym pewne kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem ma organ stanowiący gminy (rada gminy). W zaskarżonej uchwale Rada Miejska wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości na wniosek Burmistrza S., który wskazał w jakiej formie zbycie ma nastąpić. Organ dodał, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia przez organ nadzoru albo sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy. W niniejszej sprawie, nawet gdyby przyjąć, że miało miejsce naruszenie prawa w zaskarżonym zakresie, to nie jest to naruszenie istotne skutkujące stwierdzeniem nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 190) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc badają, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez prokuratora na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przepisy te, a także niepowołane w skardze przepisy art. 3 § 2 pkt 6 i art. 52 § 1 P.p.s.a., przewidują uprawnienie prokuratora do wniesienia skargi, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela, a w przypadku skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 art. 3 § 2 P.p.s.a., dopuszczają wniesienie skargi w każdym czasie i nie wymagają przed jej wniesieniem wyczerpania środków zaskarżenia.
Nie było w związku z powyższym wątpliwości co do tego, że skarga została wniesiona w sprawie należącej do właściwości WSA w Kielcach i nie zawierała braków formalnych, przez co podlegała rozpoznaniu.
Przedmiotem skargi była podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2021.1372 ze zm.), dalej u.s.g., uchwała Rady Miejskiej w S. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż jednej konkretnej nieruchomości stanowiącej własność gminy S., w drodze przetargu ustnego nieograniczonego. Nie było w sprawie sporne, że wskazany przepis stanowił formalnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały. Również w ocenie Sądu taką podstawę można znaleźć w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g. Przepis ten przewiduje bowiem, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących między innymi zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...]; a do czasu określenia (tych) zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady. Podniesiona w skardze wadliwość zaskarżonej uchwały dotyczyła natomiast jej treści. W ocenie Prokuratora bowiem, wyznaczenie w § 1 tej uchwały trybu sprzedaży nieruchomości, tj. w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz niedopuszczalną ingerencję Rady Miejskiej w S. w kompetencje organu wykonawczego gminy. Według organu natomiast, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. (w odpowiedzi na skargę błędnie wskazano art. 19 ust. 2 pkt 9 lit. a), rada miasta ma pewne kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem, przedmiotowa zgoda została wyrażona na wniosek Burmistrza S., który wskazał formę nabycia nieruchomości, a ponadto dostrzeżone przez prokuratora naruszenie prawa nie miało charakteru istotnego, a tylko takie skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.
Rozstrzygnięcie zarysowanego sporu wymaga dokonania wykładni przepisów u.s.g. i u.g.n. dotyczących zasad gospodarowania mieniem komunalnym.
Zgodnie z art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z kolei zgodnie z art. 45 u.s.g. podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa.
Nie budzi wątpliwości, że nieruchomości są składnikiem majątku gminy, rozporządzanie którym jest poddane szczególnemu reżymowi prawnemu. Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy jest przedmiotem regulacji odrębnej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadą sformułowaną w art. 28 ust. 1 u.g.n. i art. 37 ust. 1 u.g.n. jest sprzedaż nieruchomości gminnych w drodze przetargu. Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika z kolei, że zasady - między innymi - zbywania nieruchomości gminnych, określane są w uchwałach rady gminy, a do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać zbycia nieruchomości gminnych tylko za zgodą rady gminy, która również wyrażana jest w formie uchwały. Do wykazania sprzeczności z prawem uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. konieczne co do zasady jest stwierdzenie, że rada gminy wydała uchwałę wyrażającą zgodę na dokonanie wspomnianych czynności przez organ wykonawczy w sytuacji, gdy zasady ich dokonywania zostały już uregulowane w uchwale gminy bądź czynność wskazana w tym przepisie nie przekracza zakresu zwykłego zarządu (wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., I OSK 103/22).
W tym zakresie należy zauważyć, że w sprawie nie ustalono, czy uchwała w sprawach majątkowych gminy S. przekraczających zakres zwykłego zarządu, do których to spraw niewątpliwie należą sprawy zbywania nieruchomości gminnych, została w tej gminie podjęta. Jeśliby natomiast okazało się, że podjęta nie została, co otwiera drogę do podejmowania przez radę gminy obligatoryjnych uchwał wyrażających zgodę na między innymi zbycie konkretnej nieruchomości, to zaskarżona uchwała obarczona jest wadą dyskwalifikującą jej legalność. Należy jednak zauważyć, że wbrew literalnemu brzmieniu zarzutu skargi ("poprzez wyznaczenie w § 1 przedmiotowej uchwały trybu sprzedaży nieruchomości"), przedmiotem zaskarżonej uchwały nie była zgoda na sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym, tylko właśnie w trybie przetargu. W związku z tym nie trybu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości dotyczy stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale. Skoro bowiem tryb przetargowy zbywania nieruchomości gminnych jest przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego regułą (art. 37 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.n.), od której odstąpienie może nastąpić w szczególnych, enumeratywnie przewidzianych sytuacjach (art. 37 ust. 2, 3 i 3a u.g.n.) w drodze uchwały odpowiedniej rady gminy o odstąpieniu od zbycia nieruchomości w drodze przetargu, to podjęcia uchwały o zastosowaniu przetargowego trybu sprzedaży nie można uważać za naruszające prawo w istotny sposób. Istotne naruszenie prawa dostrzeżone w skardze dotyczyło natomiast określenia w zaskarżonej uchwale Rady Miasta S. formy przetargu, na który rada wyraziła zgodę. Według bowiem art. 40 ust. 1 - 3 u.g.n., przetarg przeprowadza się w formie: 1) przetargu ustnego nieograniczonego; 2) przetargu ustnego ograniczonego; 3) przetargu pisemnego nieograniczonego; 4) przetargu pisemnego ograniczonego.
2. Przetarg ustny ma na celu uzyskanie najwyższej ceny. Przetarg pisemny ma na celu wybór najkorzystniejszej oferty.
2a. Przetarg ograniczony organizuje się, jeżeli warunki przetargowe mogą być spełnione tylko przez ograniczoną liczbę osób.
3. O zastosowanej formie przetargu decyduje jego organizator.
Skoro więc przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ (art. 38 ust. 1 u.g.n.), czyli organ wykonawczy gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, którym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 26 ust. 1, 3 i 4 u.s.g.), do którego zadań należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), i to ten organ wybiera jedną z form przetargu, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (§ 3 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości – Dz.U.2021.2213), to nie może być wątpliwości, że istotnym i wynikającym wprost z powołanych przepisów naruszeniem prawa jest podjęcie przez radę gminy będącą organem stanowiącym i kontrolnym gminy (art. 15 u.s.g.), uchwały określającej formę przetargu, na który rada ta wyraziła zgodę w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g. Taka uchwała stanowi bowiem przekroczenie upoważnienia ustawowego, ograniczonego w tym przepisie jedynie do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gminnych oraz niedopuszczalną ingerencję rady w kompetencje organu wykonawczego gminy.
Stwierdzone istotne naruszenie prawa w zaskarżonej przez prokuratora uchwale podjętej w dniu 18 lutego 2022 r., powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. Ponieważ od daty podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (skoro dotyczy konkretnej, jednej tylko nieruchomości stanowiącej własność gminy S.), nie upłynął okres jednego roku, nie było w sprawie wątpliwości co do tego, że nie miał w niej zastosowania przepis art. 147 § 1 in fine P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.